CC BY
329
УДАЛЕНИЕ ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В ОТСТАВКУ: ПРАКТИКА РЕГИОНАЛЬНОГО ПРИМЕНЕНИЯ
С.Н. МИХЕЕВА,
адъюнкт кафедры конституционного права Уральского юридического института МВД России 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
E-mail: mikheeva@rambler.ru
Аннотация. Анализируется региональная практика применения нормы, содержащейся в ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Для полной наглядности автором приведены выдержки из материалов судебной практики Артемовского городского суда Свердловской области, Чайковского городского суда Пермского края, Озерского городского суда Челябинской области, соответствующие решения представительных органов муниципальных образований и решения самих судов о законности процедуры удаления главы муниципального образования в отставку.
Ключевые слова: Глава муниципального образования, представительный орган, удаление в отставку, решение, губернатор, жалоба, городской суд, область, край.
REMOVING THE HEAD OF THE MUNICIPALITY IN RESIGN:
REGIONAL PRACTICE
S.N. MIKHEEVA,
postgraduate student of the department of the constitutional law, The Ural Law Institute of the Ministry of Interior Affairs of Russian Federation
Annotation. The article analyzes the regional practice of the rule contained in art. 74.1 of the Federal Law of the 6-th October, 2003 № 131 — FL «The general principles of the local self-government in Russian Federation». For complete clarity, the author shows excerpts from the materials ofjurisprudence Artemovsky City Court of Sverdlovsk Area, Tchaikovsky City Court of Perm Region, Ozersky City Court of Chelyabinsk Area, the relevant decisions of representative organs of municipalities and the decisions of the vessels on the legality of the removal head of a municipality in resign.
Key words: head of the municipality, a representative body, removing the resignation, a decision, the governor, the complaint, the City Court, area, the region.
В мае 2009 г. Федеральный закон № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления» был дополнен ст. 74.1 «Удаление главы муниципального образования в отставку» [1]. Указанная норма предоставляет право удаления главы муниципального образования в отставку представительному органу по инициативе депутатов представительного органа или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В соответствии с п. 2 ст. 74.1 основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются:
1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 настоящего Федерального закона;
2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципально-
го образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд.
В законе достаточно подробно прописана процедура инициирования вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку и основания для удаления, в связи с чем, несомненный интерес вызывает практическое применение введенной законодателем нормы.
Обратимся к региональной практике. Так, 11 марта 2010 г. губернатор Свердловской области A.C. Мишарин направил в адрес Городской Думы Артемовского городского округа обращение об удалении главы Артемовского городского округа в отставку, проект решения Думы «Об удалении главы Артемовского городского округа Ю.Н. Манякина в отставку» и документы, подтверждающие обстоятельства, изложенные в обращении, о чем стало известно из сопроводительного письма губернатора от 11 марта 2010 г. № 02-09-830 в адрес председателя Думы Артемовского городского округа.
Из обращения губернатора Свердловской Области к депутатам Думы Артемовского городского округа, именуемого «Об удалении главы Артемовского городско округа Манякина Ю.Н. в отставку» следует, что ситуация, сложившаяся в Артемов-ском городском округе, свидетельствует о том, что подготовка объектов ЖКХ к отопительному сезону 2009—2010 года и прохождение отопительного сезона осуществлялись неудовлетворительно, со стороны главы Артемовского городского округа Маняки-на Ю.Н. не предпринято должных мер к ее изменению. Главой Артемовского городского округа Ма-някиным Ю.Н. допущено неисполнение в период с февраля 2009 г. по февраль 2010 г. (в течение более, чем трех месяцев) обязанностей по решению вопросов местного значения, предусмотренных в п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и подп. 4 п. 1 ст. 6 Устава Артемовского городского округа.
Из п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 и из подп. 4 п. 1 ст. 6 Устава Артемовского городского округа следует, что к вопросам местного значения городского округа относятся организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, а в силу ст. 28 Устава округа, глава муниципального
образования наделен собственными полномочиями по решению данных вопросов.
Электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение, снабжение населения топливом являются, в силу ч. 4 ст. 154 Жилищного кодекса Российской Федерации, коммунальными услугами, которые должны подаваться в жилые помещения бесперебойно, надлежащего качества и в объемах, необходимых потребителю, а отопление жилого помещения — бесперебойно в течение отопительного периода в зависимости от температуры наружного воздуха, что следует из Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 г. № 307.
Дополнительными основаниями для обращения послужили многочисленные жалобы губернатору Свердловской области, Правительству Свердловской области от жителей г. Артемовского, п. Бу-ланаш и сельской местности, расположенной на территории Артемовского городского округа, на неудовлетворительное оказание коммунальных услуг в 2009—2010 г. [2].
25 марта 2010 г. депутаты городской Думы на заседании Городской Думы Артемовского городского округа приняли решение № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении Главы Артемовского городского округа Ю.Н. Манякина в отставку» [3].
21 июля 2010 г. Артемовский городской суд Свердловской области оставил заявление Манякина Ю.Н. об отмене Решения Думы Артемовского городского округа № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении Главы Артемовского городского округа в отставку» без удовлетворения.
Как следует из решения Артемовского городского суда: «Из совокупности всех указанных обстоятельств и доказательств по делу суд установил, что для удаления главы АГО в отставку на основании п. 2 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — достаточное законное основание; при рассмотрении вопроса и вынесении решения Думой АГО об удалении главы АГО в отставку соблюдены все нормы закона, приняты все меры к обеспечению гарантированных заявителю прав при рассмотрении и вынесении решения по вопросу об удалении главы АГО в отставку.
При данных обстоятельствах суд не находит оснований к удовлетворению заявленного требования» [4].
При этом судом была подтверждена законность самой процедуры удаления в отставку главы Арте-мовского городского округа.
При рассмотрении дела суд отметил, что требования п. 2 ч. 13 ст. 74.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ также выполнены [5].
Поданная впоследствии кассационная жалоба Ю.Н. Манякина в Свердловский областной суд на
решение Артемовского городского округа о снятии его с должности также была оставлена без удовлетворения [6].
Аналогичный процесс по удалению главы местного самоуправления имел место в Пермском крае (Приволжский Федеральный округ) еще в 2009 г. Дума Чайковского городского поселения поддержала инициативу губернатора региона О.А. Чиркуно-ва по отставке мэра города Ю.Г. Вострикова в связи с ненадлежащим исполнением последним полномочий по обеспечению жизнедеятельности Чайковского городского поселения [7]. Поданный главой местного самоуправления Ю.Г. Востриковым иск в Чайковский городской Суд Пермского края, оспаривавший решение Чайковской городской думы, был оставлен судом без удовлетворения [8].
Поправки в Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дают право представительному органу местного самоуправления удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов. Так, Собранием депутатов Озерского городского округа (Челябинская область) 1 июня 2009 г. был отправлен в отставку глава городского округа С.Г. Чернышов.
Из текста обращения депутатов следует, что основаниями выдвижения данной инициативы явились:
1) Решения Собрания депутатов Озерского городского округа №№ 49 и 50 от 13 мая 2009 г. «Об отчете главы Озерского городского округа и деятельности администрации Озерского городского округа» за 2007 и 2008 годы.
2) Дополнительными основаниями — неисполнение в течение трех и более месяцев главой округа обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящих федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования.
Указанные в обращении депутатов Озерского городского округа, основания инициирования отставки главы округа, предусмотрены п.п.2 и 3 ст.74.1 ФЗ РФ № 90 от 7 мая 2009 г.
Данное обращение с проектом решения Собрания Депутатов также было направлено в адрес губернатора Челябинской области.
1 июня 2009 г. губернатором Челябинской области в адрес Собрания Депутатов Озерского ГО направлено письменное мнение о том, что он не возражает против рассмотрения представительным органом вопроса об удалении главы Озерского городского округа в отставку, (т. 1 л.д.130) [9].
1 июня 2009 г. Собрание депутатов Озерско-го городского округа, на котором присутствовало 22 депутата из 24, приняло решение за № 54 об удалении главы Озерского городского округа в отставку, (т.1 л.д.6) (за принятие решения об удалении главы Озерского городского округа в отставку про-
голосовал 21 депутат, 1 депутат не принял участие в голосовании) [10].
Однако решение Собрания депутатов было отменено Озерским городским судом по следующим основаниям.
1) В ходе рассмотрения дела Судом установлено, что оспариваемое решение Собрания депутатов Озерского городского округа № 54 от 1 июня 2009 г. не содержит указания на то, по какому из предусмотренных ст.74.1 Ф3 РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. (с учетом внесенных изменений в закон Ф3 № 90-Ф3 от 7 мая 2009 г.) оснований (основанию) глава Озерского городского округа удален в отставку, а также самих мотивов принятия данного решения.
Из протокола заседания Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. (Т. 1 л.д. 103-110), также не следует, что депутаты Озерского городского округа, обсуждая данный вопрос, принимали решение об удалении главы муниципального образования в отставку по какому-то конкретному основанию, предусмотренному законом;
2) Решение «о принятии отчета» Собранием депутатов Озерского городского округа не принято, неудовлетворительная оценка деятельности главы округа и возглавляемой им администрации представительным органом местного самоуправления за 2007 г. не дана.
Кроме того, из содержания решений Собрания депутатов Озерского городского округа №№ 49 и 50 от 13 мая 2009 г. следует, что оценка деятельности возглавляемой главой Озерского округа администрации Озерского городского округа за 2007 и 2008 годы, Собранием депутатов не дана вообще.
С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что установленных законом — ст.74.1 Ф3 № 90-Ф3 от 7 мая 2009 г. оснований для удаления главы Озерского городского округа в отставку не имелось, поскольку представительным органом муниципального образования не была дана дважды подряд неудовлетворительная оценка деятельности главы Озер-ского городского округа и возглавляемой им администрации.
Анализ собранных доказательств по делу позволил суду прийти к выводу об отсутствии предусмотренных законом оснований для принятия решения представительным органом об удалении главы Озерского городского округа Чернышева С.Г. в отставку 1 июня 2009 г.
Суд признал заявление обоснованным, удовлетворил заявление о признании незаконным оспариваемого решения Собрания депутатов Озерского городского округа от 1 июня 2009 г. об удалении в отставку главы Озерского городского округа и отменил его [11].
Наличие указанных примеров говорит, о том, что введенная сравнительно недавно законодате-
лем в Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» норма, содержащаяся в ст. 74.1 действует и довольно успешно реализуется в практике различных регионов страны как основание досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.
Однако, в настоящее время остается дискуссионным вопрос о том, для чего законодатель ввел в Федеральный закон институт удаления главы муниципального образования в отставку наряду с уже существующими институтами отзыва и отрешения от должности?
Наиболее интересной нам представляется точка зрения Н.Ю. Давыдовой, которая отмечает: «... чтобы оценить степень целесообразности введения в Федеральный закон института удаления главы муниципального образования, необходимо понять мотивацию законодателя и цель, на достижение которой направлен рассматриваемый закон. Ответ мы находим в ч. 3-16 ст. 74.1 Федерального закона. Очевидно, что данный Закон нацелен на последовательное решение задачи укрепления вертикали власти в стране, ... расширение пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, непосредственное влияние государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта на кадровую политику в муниципальном образовании. В свете изложенного, можно констатировать, что рассматриваемый Федеральный закон является очередным звеном в системе законодательных мер, направленных на укрепление вертикали власти, что само по себе может быть и неплохо». Кроме того, она отмечает, что этот же закон нарушает конституционный принцип «самостоятельности местного самоуправления», который проявляется в возможности установления в уставе муниципального образования соответствующей процедуры удаления в отставку, но нарушается вмешательством государственных органов в политику местного самоуправления [12, с. 15].
Стоит согласиться с мнением Н.Ю. Давыдовой, что новые изменения в Федеральный закон № 131 действительно направлены на усиление «вертикали власти» в стране. Но существует ряд моментов, на которые хотелось бы обратить внимание. Во-первых, можно выделить одну из причин усиления контроля государства в отношении главы муниципального образования, которая следует из правового статуса этого должностного лица. Глава муниципального образования - высшее должностное лицо местного самоуправления, в руках которого сосредоточены огромные властные полномочия. Кроме того, за последние годы в стране резко возросло количество уголовных дел, возбужденных в отношении глав муниципальных образований, наряду с совершением ими преступлений коррупционной направленности, правоохранительными ор-
ганами были выявлены факты расхищения бюджетных средств (присвоение и растрата). Так, в 2009 г. только в Курганской области Петуховским районным судом вынесены приговоры в отношении 4 глав муниципальных образований района по факту присвоения и растраты, а за 2010 г. Половинским, Юргамышским и Альменевским районными судами Курганской области было рассмотрено еще три дела по аналогичным преступлениям [13]. Увеличилось и количество жалоб населения в соответствующие государственные органы на неудовлетворительную деятельность глав по решению вопросов местного значения. Вполне возможно, все это и стало результатам такого пристального внимания со стороны государства к указанной категории должностных лиц.
Во-вторых, следует отметить, что с введением нормы в ч. 5 ст. 36 ФЗ № 131 о подконтрольности и подотчетности представительному органу главы муниципального образования, совершенно справедливо было предоставить право представительному органу досрочно прекращать его полномочия в установленном законом порядке. Возникает вопрос: почему законодатель не ограничился правом выдвижения инициативы удаления в отставку главы муниципального образования только депутатами представительного органа местного самоуправления? Несомненно, налицо нарушение принципа самостоятельности органов местного самоуправления, но что делать в случаях, когда большинство членов представительного органа заинтересованы в действующем главе муниципального образования добросовестно не выполняющим свои полномочия (сложности могут возникнуть, когда глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа этого органа). В этой и других ситуациях, с правом инициирования удаления в отставку выступит руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Таким образом, вполне очевидно, что в настоящее время приоритетным является такой подход к конструированию правового положения высшего должностного лица муниципального образования, в котором одновременно сочетаются несколько форм контроля - государственный — сверху и местный — снизу, использующие в качестве основных критериев эффективность и результат его деятельности.
1 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 29 декабря 2010 г. № 442-ФЗ) // СЗ РФ 2003 г. № 40 ст. 3822.
2 Из материалов по делу № 2-435/2010 Артемовского городского суда Свердловской Области от 27 июля 2010 г. (об отмене решения Думы АГО № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении главы АГО в отставку») // Ьйр://аг1ешоУ8ку. 8Уё.8иёгГ.ги/шоёи1е8.рЬр?паше=ёосиш_8иё&1ё=174.
3 Там же.
4 См.: Решение Артемовского городского суда Свердловской Области от 27 июля 2010 г. (об отмене решения Думы АГО № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении главы АГО в отставку») Д. № 2-435/2010 // http:// artemovsky.svd.sudrf.ru/modules.php?name=docum_ sud&id=174.
5 Из решения Артемовского городского суда Свердловской Области от 27 июля 2010 г. по делу (об отмене решения Думы АГО № 795 от 25 марта 2010 г. «Об удалении главы АГО в отставку») Д. № 2-435/2010 // http:// artemovsky.svd.sudrf.ru/modules.php?name=docum_ sud&id=174.
6 Regnum: Информационное агентство. Суд отказал экс-мэру Свердловского г. Артемовский в восстановлении на работе. // http://www.regnum.ru/ news/ polit/1316931.html.
7 См.: Решение Думы Чайковского городского поселения от 30 июля 2009 г. №148 «Об удалении Главы Чайковского городского поселения в отставку». // http://www. chaikovskiy.ru/index.php?dn=article&to=art&id=333; Новости Федерации. Мэр г. Чайковского отправлен в отставку. //http://www.rerions.ru/news/2229898.
8 См.: Решение Чайковского городского суда Пермского края по делу Ю.Н. Вострикова Д. № 2-1063/2009 от 28 сентября 2009 г. // http:/chaikov.perm.sudrf.ru/modules. php?name=sud_delo&op=cs&case_id=1540005&case_ type=50520001; UTV: Суд отказал мэру Чайковского в восстановлении в должности. // http://www. utv.ru/ news/politic/2009/09/28/5619.
9 Из решения Озерского городского суда Челябинской области по делу Чернышева Сергея Георгиевича («О признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении его в отставку, как главы Озерского городского округа») от 16 июня 2009 г. 2-822/ 2009 // http://ozersk.chel.sudrf.ru/modules.php?name=sud_ delo&op=cs&case_id=8329898&delo_id=1540005&case_ type=50520002;http://forum.astralife.ru/index.php?/ topic/27191-reshenie-suda.
10 Там же.
11 См.: Решение Озерского городского суда Челябинской области по делу Чернышева Сергея Георгиевича («О признании незаконным и отмене решения Собрания депутатов Озерского городского округа об удалении его в отставку, как главы Озерского городского округа») от 16 июня 2009 г. 2-822/2009 // http://ozersk.chel.sudrf.ru/modules.php?name=sud_ delo&op=cs&case_id=8329898&delo_id=1540005&case_ type=50520002;http://forum.astralife.ru/index.php?/ topic/27191-reshenie-suda.
12 Давыдова Н.Ю. Правовой Институт удаления главы муниципального образования в отставку // Адвокат. 2009. № 12. С. 15.
13 Дела о коррупции по материалам сайта Курганского областного суда. // oblsud. kurgan. ru /engine. php?id=1&news=205.
