CC BY
67
Городницкий Р.А.*
УЧРЕЖДЕНИЯ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ НА КАВКАЗЕ В 1905 - 1917 ГГ.
В начале ХХ века, как и в предыдущем столетии, Кавказ оставался самой неспокойной частью Российской империи. Полиэтничность края в сочетании с неравномерностью развития населявших его народов создавала предпосылки для национальных конфликтов. К ним добавлялись конфликты социальные - следствие сохранения феодальных пережитков, малоземелья крестьян, тяжелых условий труда рабочих. Колониальный характер управления Кавказом вызывал недовольство местных элит, требовавших своей доли власти. Все эти явления соединились в ходе революции 1905 - 1907 гг., которая в полной мере выявила не только серьезность кавказских проблем, но и неготовность властей к их решению.
Ответственность за это была возложена не только на гражданское управление Кавказского края, но и на Министерство внутренних дел, занимавшее исключительное положение в системе государственной власти царской России. Учреждениям этого ведомства предстояло подавить революционное движение, одновременно реформируя свою структуру и функции. Эта нелегкая задача еще более затруднялась тем, что органы МВД на Кавказе находились в двойном подчинении министерства и восстановленного в 1905 г. наместничества. Отношения между этими институтами власти были не особенно дружественными, что привело к срыву реформаторских планов, а в перспективе - к краху царской администрации на Кавказе.
Изучение управленческого опыта тех лет особенно актуально сегодня, когда российская власть формирует новую модель федерализма в сложных условиях Кавказского региона. К сожалению, до сих пор история функционирования учреждений МВД на Кавказе изучалась только в контексте их борьбы с революционным движением. Деятельность структур Кавказского наместничества в отдельных регионах рассмотрена в работах А.Ш. Мильмана (Азербайджан)1, Ш.Н. Ванишвили (Грузия)2 и А.С. Кондрашевой (Северный Кавказ)3. Однако общее устройство аппарата наместничества и его взаимосвязь с центральными государственными учреждениями остаются практически неизученными - в частности, потому, что с распадом СССР документы Кавказского наместничества оказались рассредоточены по архивам новых независимых государств. Более полное освещение этой
* Городницкий Роман Александрович - кандидат исторических наук.
1 Мильман А.Ш. Политический строй Азербайджана в 19 - начале 20 вв. Баку, 1960.
2 Ванишвили Ш.И. Закавказье в системе российского правления (1864 - 1917). Автореф. дисс. ... доктора ист. наук. Тбилиси, 1990 (несмотря на название, работа касается одной Грузии).
3 Кондрашева А.С. Кавказское наместничество и его деятельность на Северном Кавказе. Автореф. дисс. ... канд. ист. наук. Ставрополь, 2003.
темы может пролить свет как на историю российской политики на Кавказе, так и на историю государственных учреждений самой России.
Система управления Кавказом в начале ХХ века. В 1897 г. население Кавказского края составляло 9,8 млн. человек, а к 1914 г. возросло до 12,9 млн.4. 34% его составляли русские, 20% - татары (азербайджанцы), 14% - грузины, 12% - армяне, 11% - горские народы5. С 1867 г., когда были окончательно ликвидированы самостоятельные феодальные владения, весь Кавказ оказался под прямым контролем царской администрации. Однако система управления здесь существенно отличалась от общероссийской, что было обусловлено рядом причин. Во-первых, ведущую роль в освоении Кавказа долгое время играли казаки, заселившие плодородные земли по Кубани и Тереку. Созданные здесь Терская и Кубанская области пользовались значительной автономией и подчинялись своим наказным атаманам, а через них - Военному министерству. Территории, завоеванные в ходе Кавказских войн, управлялись военной администрации; с целью «умиротворения» горцев им предоставили внутреннюю автономию, сохранив местные обычаи (адаты) и ряд норм шариатского суда. Подобная система «военно-народного управления» была впервые введена в Дагестанской области в 1860 г. по инициативе тогдашнего кавказского наместника А.И. Барятинского. Впоследствии ее распространили на Сухумский и Закатальский округа, а также на Карсскую и Батумскую области, присоединенные к России в 1878 г.
Остальная часть Кавказа делилась на губернии - Тифлисскую, Кутаисскую, Елисаветпольскую (с центром в Елисаветполе-Гяндже), Эриванскую, Бакинскую и Черноморскую (с центром в Сочи). Формально они управлялись по общероссийской схеме, однако губернаторы подчинялись не Министерству внутренних дел, а кавказскому наместнику. Он же являлся главнокомандующим Кавказским военным округом и наказным атаманом казачьих войск. В двойном подчинении канцелярии наместника и своих ведомств состояли округа - жандармские и путей сообщения. Для координации действий наместника и министерств был создан Совет наместничества, в который входили губернаторы и чиновники разных ведомств. Фактически Кавказский край в тот период пользовался широкой автономией, что было оправдано в условиях борьбы с непокорными горцами. Однако после завершения войны широта полномочий наместника начала вызывать недовольство центрального бюрократического аппарата. Из-под власти наместника был выведен ряд территорий. В 1881 г. второе Кавказское наместничество (первое существовало в 1785 - 1796 гг.) было упразднено.
Новым координирующим органом управления краем стал аппарат главноначальствующего гражданской частью на Кавказе. Его структура и функции определялись «Учреждением управления Кавказского края», принятым в 1886 г. Согласно этому документу, главноначальствующий (бывший помощник наместника по гражданской части) занимался координацией вопросов гражданского управления на всей территории бывшего наместничества, за исключением казачьих областей. При нем действовала
4 Отечественная история. Энциклопедия. Т. 2. М. 1996. С. 433.
5 Там же.
канцелярия в составе общего, финансового и контрольного отделов. Войска подчинялись командующему Кавказского военного округа (с 1865), полиция - губернаторам, которые, в свою очередь, считались служащими МВД.
Как известно, на рубеже Х1Х - ХХ веков в ведении Министерства внутренних дел царской России находился широкий круг вопросов. Помимо охраны порядка и борьбы с революционным движением, к ним относились контроль над местным самоуправлением, почтово-телеграфная служба, переселенческая политика, прием иностранцев в русское подданство, медицинская и ветеринарная служба, цензура книг и периодических изданий, разрешение деятельности ряда промышленных и торговых заведений. Местные учреждения МВД на Кавказе делились на краевые и губернские. К числу последних относились полицейские управления и Общими для всего края были управление Кавказского жандармского округа, управление почтово-телеграфного округа, временное особое управление по медицинской части, ветеринарный комитет, Кавказский цензурный комитет и даже статистический комитет6. Большинство этих учреждений до упразднения наместничества находились в двойном подчинении наместника и центральных ведомств. По закону 1885 г. они подчинялись только своим ведомствам, хоть и обязаны были извещать о своих действиях главноначальствующего гражданской частью и губернаторов.
Основу местного аппарата МВД на Кавказе составляла полиция, организованная по общероссийской схеме. Губернская полиция подчинялась губернатору, уездная - уездному начальнику (исправнику), городская - полицмейстеру. Уезды не делились на станы, как это было в России, но в отдельных случаях на местах назначались приставы. Ввиду отсутствия на Кавказе земств на уездных полицейских начальников возлагались также местные хозяйственные дела, что мешало им выполнять основные обязанности. В областях и округах полицией руководили непосредственно окружные начальники. Самая большая Дагестанская область делилась на 42 части, полицейские начальники которых носили унаследованное от Шамиля звание «наибов». В 1899 г. взамен наибств в области были созданы 30 участков.
По закону 1888 г. кавказские губернии были разделены на 37 уездов и 125 полицейских участков во главе с приставами. Приставами назначались чиновники не выше 7 класса, часто не знавшие ни языка, ни местных обычаев и по причине низкого жалованья живущие поборами с населения. В 1905 г. в Тифлисе и Баку рядовые полицейские получали всего 10 -12 руб. в месяц, а в уездных городах - 7 - 8 руб.7. По этой причине на службу шли случайные люди и даже преступники, что не содействовало повышению престижа полиции. Обычным явлением были взятки, которые представители власти брали при выборах сельской администрации, выдаче различных документов и разрешений на промышленную или торговую деятельность.
6 Ванишвили Ш.И. Закавказье в системе российского правления (1864 - 1917). Автореф. дисс. ... доктора ист. наук. С. 16.
7 Воронцов-Дашков И.И. Всеподданнейшая записка по управлению Кавказским краем (далее - Всеподданнейшая записка). СПб, 1907. С. 153 - 155.
Жандармские учреждения на Кавказе подчинялись окружному управлению, в задачи которого по инструкции 1904 г. входили наблюдение за местным населением, проведение дознания по политическим делам, оказание помощи полиции в восстановлении порядка. Канцелярия управления делилась на несколько частей - общего руководства, розыскную, следственную и др.8 Управлению подчинялись восемь жандармских частей в губерниях и областях. Существовали также городские жандармские управления в административных центрах губерний и областей. В 1873 г. было создано жандармское управление Кавказской железной дороги, разделенное позже на отделения. Общая численность служащих жандармских учреждений в крае в 1905 г. составляла 2285 человек9.
Согласно Положению 1882 г. из состава полиции были выделены органы политического сыска - охранные отделения. В 1906 г. такое отделение было создано в Тифлисе. Формально оно находилось в ведении местного полицмейстера, но фактически занималось политическим сыском на территории всего Закавказья. Долгое время в ведении МВД находились также тюрьмы, которыми ведал краевой тюремный инспектор. В 1895 г. тюремная система была передана в ведение Министерства юстиции. Ввиду неспокойного положения на Кавказе существующие здесь силы полиции было решено дополнить особыми отрядами земской охраны. Еще в 1862 г. царь утвердил положение о земской охране, согласно которому она предназначалась для обеспечения безопасности дорог, охраны почты и поимки разбойников и грабителей. Отряды создавались по найму на средства, собранные с местного населения в виде земских сборов. В них принимали как русских, так и местных жителей, причем командовали отрядами в основном офицеры из местного населения.
Отряды земской охраны существовали в каждом уезде закавказских губерний, а также в Дагестанской области и Сухумском округе. Контроль над ними осуществлял губернатор при помощи специально назначенных офицеров штаба. Стражники охраны не имели униформы, коней и оружие покупали за свои деньги, но получали жалованье и денежное поощрение за хорошую службу. В 1891 г. на Кавказе насчитывалось 2017 рядовых стражников, 196 урядников и 28 офицеров земской охраны. С годами эта структура все больше проявляла свою неэффективность, что отмечал в своем докладе царю наместник ИИ. Воронцов-Дашков. Он писал, что русские стражники не могут выполнять свои функции из-за незнания языка, а «местные в общем относятся к разбойникам сочувственно и комплектуются большей частью из людей с разбойничьими же наклонностями»10. Во время революционных событий 1905 г. имелись случаи, когда земские стражники отказывались стрелять в восставших и даже отдавали им оружие. После этого должности в страже начали замещаться в основном представителями русского населения.
Важным направлением деятельности МВД было обеспечение переселения на Кавказ русских крестьян. С 1896 г. этим занималось Переселенческое управление министерства.
8
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М, 1983. С. 229.
9 ГАРФ, Ф. 124, Оп. 49, 1911, Д. 180, Л. 12.
10 Всеподданнейшая записка. С. 138 - 139.
Основной поток переселенцев направлялся на Черноморское побережье, откуда коренное население было вытеснено в ходе Кавказских войн. С 1901 г. началось орошение Муганской степи в Азербайджане, куда планировалось переселить до 300 тыс. человек. Действительные успехи колонизации были куда скромнее - к 1912 г. в Черноморскую губернию переселилось 22 тыс. человек, в Мугань - 20 тыс.11. В 1905 г. руководство переселенческим делом было передано Главного управления землеустройства и землепользования, однако его административное обеспечение осталось в руках МВД. Это имело особенное значение для Кавказа, где чиновники министерства занимались организацией медицинской помощи переселенцам, решением их земельно-водных споров с местным населением и т.д. В 1912 г. приказом наместника в закавказских губерниях были созданы Правления по делам переселенцев, в состав которых обязательно входили представители МВД.
Упразднение наместничества не достигло своей цели - децентрализации управления и сокращения чиновничьего аппарата. Напротив, местные чиновники попали в еще большую зависимость от центральных ведомств, которые в отличие от наместников не были знакомы со сложными условиями Кавказа. Недостаток эффективности аппарата старались возместить ростом его численности: за 1882 - 1905 гг. количество чиновников в крае увеличилось вдвое12. К тому же теперь различные ведомства действовали в крае без координирующего органа - им не мог быть главноуправляющий, служивший всего лишь «передаточной инстанцией между губернаторами кавказских губерний и Министерством внутренних дел»13. После начала революции властям стало ясно, что только максимальная централизация власти на Кавказе позволит сохранить этот край в составе империи.
6 февраля 1905 г. Николай II издал указ о восстановлении Кавказского наместничества в границах всего Кавказа за исключением Ставропольской губернии. По указу от 3 мая того же года новый наместник граф Илларион Иванович Воронцов-Дашков (1837 - 1916) получил все права, которыми были наделены его предшественники, и даже больше. Он мог решать все вопросы, не требующие принятия новых законов. Ему принадлежали все права по определению к службе, перемещению и увольнению чиновников (за исключением чинов Госбанка, Госконтроля и судебного ведомства). Наместник мог также вводить в крае военное положение и отменять решения губернского и областного начальства. При наместнике был создан совещательный орган - Совет, состоящий из представителей центральных ведомств, включая МВД14. Все министерские циркуляры посылались отныне не губернаторам, а наместнику, который мог отменить их действие. Однако законодательный статус наместника не был определен - ему предлагалось руководствоваться устаревшими нормами закона 1876 года, что создавало юридическую путаницу.
Борьба учреждений МВД с революционным движением на Кавказе. Главной задачей, которую царь поставил перед новым наместником Кавказа И.И. Воронцовым-
11 Обзор переселенческого дела на Кавказе за пятилетие 1908 - 1912 гг. СПб, 1913.
12 Мильман А.Ш. Указ. соч. С. 247.
13 Всеподданнейший отчет. С. 29.
14 Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М. 1995. С. 51.
Дашковым, стало подавление беспорядков, принявших в крае широкие масштабы. Как и в остальной России, революционное движение на Кавказе складывалось из трех составляющих: рабочих выступлений в городах, крестьянских волнений и национального движения. Рабочие в городах Кавказа получали меньше, чем в других регионах, а условия их труда были особенно тяжелыми. В крупных промышленных центрах - Баку, Тифлисе и Батуме - с 1901 г. происходили забастовки и демонстрации под политическими лозунгами, организованные местными ячейками социал-демократов. 18 января 1905 г. в Тифлисе была объявлена всеобщая забастовка. Особую активность проявили служащие Кавказской железной дороги, которые дважды - в июне и октябре 1905 г. - присоединялись к всероссийской забастовке железнодорожников.
На Кавказе сохранялись давно отмененные в России отношения временной обязанности крестьян в соединении с рядом феодальных повинностей. С началом революции страдающие от малоземелья крестьяне начали делить помещичьи земли и устанавливать свои формы самоуправления. Особенно широко эти процессы развернулись в Гурии (Западная Грузия), которая фактически оказалась вне контроля центральной власти. Движение крестьян было поддержано грузинскими националистами, включая дворян. В мае 1905 г. дворянские депутатские собрания Тифлисской и Кутаисской губернии подали царю прошение о восстановлении автономии Грузии. Сходные события происходили и в Армении, где в 1903 г. власти конфисковали имущество и земли Армянской григорианской церкви, запретили открывать армянские школы. Это привело к росту влияния радикалов из партии «Дашнакцутюн», выступавших за независимость Армении. В других районах также создавались радикальные организации националистического толка - партии «Иттифак» и «Дифаи» в Азербайджане, Партия социалистов-федералистов в Грузии и др. На Кавказе действовали и ячейки общероссийских радикальных партий - социал-демократов, эсеров, анархистов.
С началом революции в крае развернулась настоящая вакханалия террора. Его жертвами стали бакинский губернатор Накашидзе, начальник штаба Кавказского военного округа генерал Грязнов и другие высокопоставленные чиновники. Помимо нападений на «слуг царизма» революционеры практиковали нападения на арсеналы с целью захвата оружия и вооруженные ограбления (экспроприации или «эксы»). В феврале 1905 г. в ряде городов, особенно в Баку и Шуше, произошли кровавые межнациональные столкновения. В горных районах Чечни и Дагестана революционная активность приняла традиционную форму «абречества» - бандитизма, направленного прежде всего против органов правопорядка и русских поселенцев. Центральные и местные газеты того времени полны сообщений об убийствах и грабежах, совершенных абреками. В записке наместника отмечалось, что в Елизаветпольской губернии сотни переселенцев покинули свои села и вернулись в Россию из страха перед бандитами. Если в 1902 г. в крае было совершено 9800 убийств и разбоев, то в 1905 г. их было уже 15600, а в 1907 г. - 1730015.
15 Воронцов-Дашков И.И. Всеподданнейший отчет за восемь лет управления Кавказом. СПб., 1913 (далее - Всеподданнейший отчет). С. 5.
В советской историографии причины бандитизма на Кавказе обычно сводились исключительно к классовой борьбе. Однако не меньшую роль играли традиции горских народов, их обычаи кровной мести и набегов на иноплеменников. В начале ХХ века, еще до революции, в Европейской России на 1 млн. жителей приходилось 29 осужденных за убийство, а в Тифлисской губернии - 85, причем половину их составляли выходцы из горных районов16. Природные условия Кавказа, незнание языка и неприязненное отношение местного населения делали борьбу с бандитизмом чрезвычайно трудной для русской полиции. Круговая порука обязывала горцев помогать своим сородичам-абрекам, даже если они относились к их деятельности без всякого одобрения. В период революции аналогичное положение сложилось и в других нерусских районах Кавказа. Как отмечал впоследствии И.И. Воронцов-Дашков, «умы были настроены на мысли, что всякое противодействие органам власти является чуть ли не гражданской доблестью»17.
В борьбе с беспорядками власти отдавали предпочтение силовым мерам. Весной 1905 г. в край были введены дополнительные войсковые части и два казачьих дивизиона. Наместник пытался расширить штат жандармской службы, но революция бушевала во всей империи, и кадров не хватало. Пришлось ограничиться формированием трех мобильных жандармских отрядов, которые высылались в районы беспорядков. В июне 1907 г. в крае было бессрочно введено чрезвычайное положение, фактически просуществовавшее до 1917 г. Воронцов-Дашков лично утвердил 73 смертных приговора военных судов. У населения в массовом порядке изымали оружие, конфисковывали имущество, облагали крупными штрафами.
Особое внимание уделялось агентурной и провокаторской работе среди революционеров. В феврале 1905 г. канцелярия наместника выделила 100 тыс. рублей «на секретные расходы по полицейской части»18. Вскоре работа с агентурой сосредоточилась в рамках Тифлисского охранного отделения, компетенция которого в декабре 1906 г. была распространена на территорию всего наместничества. С помощью провокаторов к 1907 г. было арестовано большинство активистов революционных партий, раскрыты подпольные типографии в Баку и Тифлисе. В горных районах, где деятельность агентуры была затруднена круговой порукой, широко применялся подкуп, позволивший к 1910 г. ликвидировать наиболее известных абреков.
Наместник Воронцов-Дашков выступал против исключительного использования силовых мер. В частности, он возражал против массовых арестов, указывая, что «тюрьмы заполнены до отказа. таким путем можно набрать десятки тысяч людей»19. Лучшим способом борьбы с революцией он считал привлечение на сторону власти умеренных элементов кавказского общества. Он также предлагал опираться в управлении краем на народы, которые считал дружественными России - прежде всего, на армян. Благодаря его усилиям в апреле 1905 г. было принято решение о возвращении армянской церкви
16 Литвинов Н.Д., Нурадинов Ш.М. Кавказский террор в Российской империи. М, 1999. С. 44.
17 Всеподданнейший отчет. С. 4.
18 ГАРФ, Ф. 102, ОО, 1906, Д. 40, Л. 278.
19 ГАРФ, Ф. 124, Оп. 49, 1911, Д. 180, Л. 17.
конфискованного имущества, после чего антиправительственное движение в Армении быстро пошло на убыль. В то же время в Азербайджане власти обвинялись в провоцировании армянских погромов в Баку и других городах. В своей записке наместник отвергал эти обвинения, признавая, однако, «известную вялость» полиции при подавлении беспорядков20. Отдавая армянам и грузинам предпочтение перед мусульманами, он в то же время считал возможным опереться на мусульманскую верхушку - феодалов и крупных торговцев. Вопреки мнению столичных политиков, хорошо информированный Воронцов-Дашков возражал против опоры на образованные слои кавказского общества, которые «в большинстве случаев настроены антироссийски»21.
Помимо широкого применения политики «разделяй и властвуй» средством борьбы с революционным движением стала максимальная централизация полицейского аппарата. С этой целью уже 22 мая 1905 г. было утверждено положение о полицейском начальнике на Кавказе. Первый параграф этого законопроекта гласил, что заведующий полицией в крае является помощником наместника по полицейской части и осуществляет надзор «за охранением государственного порядка и общественной безопасности в пределах Кавказского края»22. Заведующий назначался императором по представлению наместника, числился в составе жандармского корпуса и подчинялся его начальнику. При нем создавалась отдельная канцелярия для ведения и регистрации дел. Заведующему полицией подчинялись все чиновники полицейских управлений - губернских, областных, железнодорожного, тюремного, которые отвечали перед ним за расследование государственных преступлений. От него зависели вопросы назначения, отставки, поощрения и наказания полицейских чинов, перемещение их на другое место службы. В случае необходимости заведующий мог проверять состояние подведомственных ему учреждений и докладывать о результатах
23
главному управлению жандармского корпуса .
Первым заведующим полицией был назначен жандармский генерал Е.Н. Ширинкин, который систематически пытался вывести полицейские учреждения из-под контроля наместника. Иногда он даже не сообщал Воронцову-Дашкову о мерах по борьбе с революционным движением, ссылаясь на то, что «инородцы» в окружении наместника могут сорвать осуществление этих мер24. Осенью 1906 г. в обстановке спада революции назревшее противостояние разрешилось отставкой Ширинкина, после чего пост заведующего полицией долго оставался вакантным, а в 1908 г. был официально упразднен. Попытка централизации полицейской службы в крае была сорвана, однако жандармская служба и охранка такую централизацию осуществили, что позволило им эффективно бороться с революционным движением.
20 Всеподданнейшая записка. С. 11.
21 ГАРФ, Ф. 124, Оп. 49, 1911, Д. 180, Л. 22.
22 ГАРФ, Ф. 13, Оп. 1, Д. 26, Л. 2 - 3.
23 Там же, Л. 5.
24 Там же, Д. 44, Л. 5.
Наместник постоянно выступал за улучшение количественного и качественного состава полиции и других учреждений МВД. Одним из главных средств для этого было повышение жалованья низшим чинам. В 1905 - 1909 гг. жалованье повышалось трижды и для рядового уездного полицейского выросло с 8 до 15 рублей в месяц. При этом жалованье управленческой верхушки росло опережающими темпами - например, у члена Совета наместника от МВД оно увеличилось с 5 до 8 тыс. рублей в год25. В целом революционные события 1905 г. укрепили не только экономическое положение учреждений Министерства внутренних дел, но и их авторитет среди других властных структур. В этих условиях Кавказ оставался единственным регионом империи, где полиция и жандармская служба подчинялись не центральному аппарату ведомства, а местным властям. Такое положение создавало предпосылки для конфликта наместника с руководством МВД.
Между реформой и революцией. Противоречия между наместником Кавказа и аппаратом Министерства внутренних дел не ограничивались вопросами подчинения. Если большинство чиновников МВД, как и других центральных ведомств, придерживались охранительных убеждений, то граф Воронцов-Дашков, оставаясь твердым сторонником самодержавия, признавал необходимость широких реформ. Такие реформы он намеревался без промедления провести в управляемом им крае. В состав канцелярии был введен ряд близких к наместнику людей - секретарь В. О. Петерсон, помощник по гражданской части И.В. Мицкевич и др. Они, по всей видимости, и подготовили план преобразований, оглашенный во «Всеподданнейшей записке по управлению Кавказским краем», поданной наместником императору в начале 1907 г.
К тому времени беспорядки в крае улеглись, и можно было заняться устранением породивших их причин. Главной из них Воронцов-Дашков считал чрезмерную централизацию управления Кавказом. «Я не допускаю, - писал он, - возможности управления Кавказом из центра, на основании общих формул, без напряженного внимания к нуждам и потребностям местного населения, разнообразного по вероисповеданиям, по племенному составу и по политическому прошлому»26. В механическом применении общероссийских норм к сложным условиям Кавказа наместник видел одну из главных причин волнений в крае. Он отмечал: «Местная администрация, привыкшая к беспрекословного исполнению приказаний начальства, оказалась не в состоянии разобраться в причинах, так как, будучи оторванной от местных интересов, видела зло исключительно в
27
противодействии своим неудачным начинаниям» .
Реформаторский план И.И. Воронцова-Дашкова, изложенный в его отчетах и записках, состоял из пяти пунктов. Во-первых, планировалось привлечь местную общественность к управлению краем путем создания на Кавказе земских учреждений. Этот вопрос ставился неоднократно, но всякий раз его решение тормозилось петербургскими чиновниками, боявшимися, что земства станут рассадником националистических настроений. В ответ
25 Ванишвили Ш.И. Указ. соч. С. 25.
26 Всеподданнейшая записка. С. 4.
27 Там же. С. 7.
наместник указывал, что городское самоуправление, введенное в крупнейших городах края, свободно от таких настроений и совершенно лояльно правительству28. Он предлагал не только передать земствам решение местных хозяйственных проблем, но и ввести их представителей в состав совета наместника. Во-вторых, намечалась отмена устаревших форм военно-народного правления в горных районах. В-третьих - ликвидация зависимого состояния крестьян как одной из главных причин аграрных беспорядков. В-четвертых -приближение местной власти к населению путем ликвидации уездов и замены их более мелкими участками. Пятым пунктом было продолжение русской колонизации края, но только в малонаселенных районах - Черноморье и Муганской степи29.
Главной целью всех этих преобразований было введение на Кавказе ограниченных форм самоуправления в попытке «умиротворить» местное многонациональное население и не допустить повторения революционных событий 1905 г. Однако петербургская бюрократия относилась к этим мерам с подозрением, видя в них потворство «бунтовщикам», к которым столичные русификаторы причисляли всех представителей кавказских народов. Постепенно выявился широкий спектр противоречий между наместником и руководством центральных ведомств, включая МВД. Противоречия касались следующих вопросов:
1) подчинение местных ведомственных учреждений. Как уже говорилось, согласно указу от 26 февраля 1905 г. наместник обладал полным контролем над местными органами власти и их личным составом. В то же время МВД сохраняло связь со своими учреждениями на Кавказе - канцелярией жандармского округа, цензурным комитетом, медицинским управлением, управлением почтово-телеграфного округа. Между канцелярией наместника и центральным аппаратом МВД шла постоянная подспудная борьба за руководство этими учреждениями, получение от них отчетности и т.д.;
2) реформирование полицейской службы и других сфер деятельности МВД. Здесь камнем преткновения был вопрос о децентрализации полиции путем отмены уездных управлений и передачи их функций участковым начальникам, помощниками которых должны были стать приставы. Такая мера могла ликвидировать ставшую лишней промежуточную инстанцию между губернатором и участком и приблизить полицию к населению. Однако служащие полиции не желали переезжать из уездных городов в села и горные аулы, поэтому чиновники министерства всячески препятствовали осуществлению реформы;
3) привлечение местного населения к управлению краем. Граф Воронцов-Дашков считал, что сближения Кавказа с империей можно достичь только путем сотрудничества с представителями «дружественных» народов. Такого же мнения придерживались его соратники; один из них, генерал Гершельман, доказывал: «Туземцы в составе администрации, особенно на низших должностях, не только полезны, но безусловно необходимы: знание условий края, бытовой стороны и местного языка делают их назначение неизбежным»30. При
28 Всеподданнейший отчет. С. 8.
29 Там же. С. 28.
30 Гершельман Ф. Причины неурядиц на Кавказе. СПб, 1908. С. 67.
этом не планировалось допускать представителей коренного населения к высшим должностям. Однако и такой подход вызвал недовольство центральных ведомств, которые придерживались курса на полную русификацию управления краем. Особенную активность проявил министр юстиции И.Г. Щегловитов, который в хорде визита на Кавказ в 1910 г. потребовал удалить из судебных учреждений всех чиновников нерусской национальности, особенно мусульман. Этот шаг он обосновывал тем, что «нравственные начала нехристианских исповеданий противоположны христианской морали»31.
Во время того же визита Щегловитов отстранил от должности председателя Тифлисской судебной палаты и его заместителя за допущение в состав судов представителей местного населения. По возвращении в Петербург он обвинил наместника Кавказа в «недопустимой мягкости» в отношении инородцев32. Это подогрело неприязнь к Воронцову-Дашкову со стороны черносотенной печати и правых националистов в Думе. Осенью 1909 г. в Думу поступил запрос по поводу управления Кавказом, в котором В.М. Пуришкевич, Н.Е. Марков-второй и другие лидеры правых обвиняли наместника в бездеятельности и попустительстве революционерам. Авторы запроса требовали отстранить Воронцова-Дашкова от должности и передать управление Кавказом Совету министров33. В кампанию против наместника включились и чины МВД, создававшие в своих отчетах картину разгула революционеров и бездействия краевых властей. П. А. Столыпин, бывший до сентября 1911 г. министром внутренних дел, не присоединялся к этим нападкам, поскольку деятельность наместника в целом соответствовала его политическому курсу.
При министрах А. А. Макарове и Н.А. Маклакове отношение руководства МВД к деятельности кавказского наместника изменилось в худшую сторону. Министры неоднократно обращались к царю с жалобами на действия Воронцова-Дашкова - в частности, на его нежелание прибегать без необходимости к репрессивным мерам. В 1912 г. представители министерства затеяли в обход наместника большой процесс против армянской партии «Дашнакцутюн»; планировалось арестовать до 1000 видных армян34. Благодаря усилиям Воронцова-Дашкова эти планы были сорваны, но руководство МВД продолжало требовать от него усиления репрессий. Еще одним проявлением недоброжелательства стали отрицательные заключения министерства на проекты реформ, подготовленные в канцелярии наместника. Один только проект введения земства в кавказских губерниях отклонялся в 1909 - 15 гг. четыре раза35. В последний раз это было сделано уже после начала Первой мировой войны. В заключении МВД говорилось, что проект в целом не вызывает возражений, но в
36
условиях войны его осуществление «представляется едва ли своевременным» .
31
Красный архив. М-Л., 1928. Т. 1 (26). С. 118 - 119.
Там же. С. 122.
32
33
Государственная Дума. Стенографический отчет. СПб, 1909. С. 45 и далее.
Всеподданнейший отчет. С. 7.
Ванишвили Ш.И. Указ соч. С. 28.
Мильман А.Ш. Указ. соч. С. 293.
34
35
36
Противодействие руководства МВД стало одной из причин того, что ни одно из реформаторских начинаний наместника так и не обрело силы законы (единственным исключением стал упомянутый закон от 22 мая 1905 г. о начальнике полиции). После начала войны о реформах пришлось забыть: Кавказ стал прифронтовой зоной, что привело к дальнейшему усилению централизации и ограничению общественной активности. На протяжении войны местные органы МВД претерпели ряд изменений, важнейшим из которых стало восстановление должности заведующего полицией, осуществленное в 1915 г. Ввиду нового усиления бандитизма в горных районах Дагестана и Чечни там было введено чрезвычайное положение и приняты меры по усилению полицейских структур. В конце 1916 г. в Дагестанской области было решено создать конную полицейскую стражу из 150 человек, однако из-за отсутствия денег в казне наместничества стража так и не была укомплектована37. Такой итог был характерен для последнего периода существования царской власти на Кавказе, механизм которой в тяжелых условиях войны и политической нестабильности все чаще давал сбои.
В ходе перестройки жизни края на военный лад многие полномочия наместника перешли к органам военного министерства и МВД. Престарелому ИИ. Воронцову-Дашкову было все труднее выполнять свои обязанности, и в сентябре 1915 г. он подал в отставку. На его место был назначен великий князь Николай Николаевич, удаленный с поста верховного главнокомандующего русской армией. Должность помощника наместника по военной части занял генерал Н.Н. Янушкевич, бывший до этого начальником Генштаба. В основном их деятельность в крае сводилась к организации тыловой поддержки русской армии, воюющей против Турции. Местное население, прежде всего грузины и армяне, активно помогали русским войскам, организовывали лечение раненых и сбор средств для беженцев. После резни армян, устроенной турецкими властями в 1915 г., на Кавказ прибыло до 300 тысяч армянских беженцев. В их размещении, наряду с общественными организациями, приняли участие и чиновники МВД. Однако главные усилия учреждений министерства в крае были по-прежнему направлены на борьбу с антиправительственным движением, которое с 1915 г. вновь начало оживляться. В крупных городах, включая Тифлис и Батум, произошло несколько политических стачек, а в горных районах вновь усилился бандитизм.
Меры по борьбе с этими явлениями затруднялись общим ухудшением ситуации в стране, ведущим к параличу власти. Сразу после революции в Петрограде 3 марта 1917 г. в Тифлисе толпа захватила дворец наместника, арестовала его помощника по гражданской части и градоначальника. Сам наместник, находившийся на фронте, был задержан и отправлен в Петроград. Как и в столице, было захвачено жандармское управление и сожжены его архивы. Аналогичные события происходили в Баку, Эривани, Батуми и других городах края. 9 марта в Тифлисе из представителей местной общественности и кавказских депутатов Думы был сформирован Особый Закавказский комитет (ОЗАКОМ) - новый орган управления краем, вскоре взявший курс на отделение от России. К тому времени структура управления уже была разрушена, а большинство высших служащих МВД на Кавказе покинули свои
37 Дагестанские областные ведомости, 1917, 22 января.
посты. При этом низовой состав полиции и других служб во многих случаях остался на службе ОЗАКОМа, а затем и сменивших его национальных правительств.
Анализируя деятельность местных органов власти на Кавказе, включая учреждения Министерства внутренних дел, можно прийти к выводу, что в условиях политической стабильности она была достаточно эффективной. Дифференцированный характер управления давал возможность по-разному подходить к территориям с различным уровнем развития. Привлекая к административной и полицейской службе представителей местного населения, власти добивались расширения своей социальной базы. Все это сочеталось с жестким администрированием, нежеланием вводить земское самоуправление даже в тех ограниченных масштабах, в каких оно существовало в России.
Попытки реформирования устаревших форм управления, предпринятые наместником И. И. Воронцовым-Дашковым, саботировались консервативно настроенными чиновниками в центре и на местах. В этих условиях даже умеренные представители национальной общественности перешли в оппозицию к российской власти. С падением самодержавия в 1917 г. закончилась и история Кавказского наместничества, на месте которого возникли национальные государственные образования. Тем не менее, историю царской администрации на Кавказе нельзя сводить к сплошным провалам, как это делалось прежде. Усилиями наместников и их аппарата был достигнут заметный прогресс в хозяйственной и культурной жизни региона. Опыт укрепления «вертикали власти», координации усилий различных ведомств, накопленный за годы существования Кавказского наместничества, может и должен быть использован нынешней российской властью.
