CC BY
29
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ
Д. Ю. Файков
Д. Ю.Байдаров
УДК: 332.145+338.23 DOЫ0.24412/2071-6435-2022-4-28-48
УЧЕТ ОСОБЕННОСТЕЙ ЗАКРЫТЫХ АТОМНЫХ ГОРОДОВ В СТРАТЕГИЯХ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РАЗНОГО УРОВНЯ
Стратегическое планирование, обсуждаемое научным сообществом в последние годы, приобретает вид полноформатной системы нормативно-правового регулирования. Однако детальный анализ стратегий показывает необходимость более глубокой научно-методической проработки ряда аспектов, в частности, методики учета объектов федерального значения в стратегиях разного уровня. Цель статьи — выработать подход к учету особенностей отдельных важных для страны объектов в стратегиях разного уровня на примере закрытых административно-территориальных образований атомной промышленности. Работа основана на институциональном подходе, включая теорию общественных благ и социального контракта. Авторы используют трехуровневый анализ социального контракта, его особенности в моноспециализированной экономике. Также применены методы сравнительного и контентного анализа, обобщения, логического структурирования. Выделены особенности закрытых городов: федеральная значимость, наличие ограничений, ведущая роль градообразующего предприятия в жизнедеятельности города, сложность диверсификации экономики города, повышающаяся значимость качества жизни, участие градообразующей отрасли в лице Госкорпорации «Росатом» в развитии городов, особые взаимодействия с регионом нахождения. Анализ стратегий разного уровня показал несоответствие приоритетов развития закрытых городов в региональных и муниципальных стратегиях; слабый учет влияния градообразующей отрасли на развитие территорий, особенно в региональных стратегиях; отсутствие закрытых городов — объектов федерального значения в федеральных и части региональных стратегий. Выявлена не отраженная в стратегиях модель диверсификации экономики «атомных» городов, основанная на диверсификации деятельности градообразующего холдинга (Госкорпорация «Росатом»). Предложены принципы согласованного формирования документов стратегического планирования разного уровня. В работе сделан шаг к научно-методической оптими-
зации системы стратегического планирования. Результаты могут быть применены для формирования стратегий и методик их разработок закрытых и других моногородов, регионов их нахождения, градообразующих холдингов
Ключевые слова: закрытое административно-территориальное образование, стратегия социально-экономического развития, «Росатом», моногород, диверсификация, оборонно-промышленный комплекс.
Введение
Исследуя процессы диверсификации в атомной промышленности, а также вопросы развития закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), в которых располагаются основные предприятия атомной отрасли, мы отметили несоответствие между ролью в социально-экономическом развитии, которую отводят стратегии этих муниципальных образований градообразующим предприятиям и Госкорпорации «Росатом», и реальными социально-экономическими процессами, происходящим в ЗАТО.
В документах стратегического планирования регионального уровня также не отражен целый ряд перспективных направлений развития, связанных с деятельностью Госкорпорации «Росатом» в ЗАТО. Во многих случаях не нашли упоминания и самих ЗАТО в стратегиях развития субъектов Российской Федерации. Это несколько удивляет, поскольку ЗАТО являются объектами федерального значения с особым, установленным государственными нормами статусом, с частичным федеральным финансированием. Градообразующие организации ЗАТО, входящие в «Росатом», являются крупными производственными и научно-исследовательскими объектами (иногда одними из крупнейших в регионе) и безусловно оказывают значительное влияние не только на жизнедеятельность ЗАТО, но и на ближайшие районы и регион в целом.
Обратившись к федеральным стратегиям, мы увидели разночтения в вопросах пространственного размещения и развития науки и высокотехнологичных отраслей, к которым относятся и ОПК, и атомная промышленность.
Таким образом выявилась проблема частичного «выпадения» ЗАТО из системы регионального и федерального стратегирования. С одной стороны, это последствие общего рассогласования в стратегическом планировании в стране [7], с другой, и это соответствует авторской позиции, раскрываемой нами последовательно в ряде работ [15; 16],пока еще не до конца оформленный в научно-методическом плане комплекс-
ный учет влияния градообразующей отрасли (часто организованной в холдинг или государственную корпорацию) на развитие моногородов и территорий присутствия в целом.
Цель статьи — выработать подходы к учету особенностей отдельных важных для страны объектов (на примере закрытых городов атомной промышленности) в стратегиях разного уровня.
Обзор ранее выполненных исследований
Вопросы стратегирования регионального развития не перестают привлекать к себе внимание исследователей. Активные дискуссии сформировали ряд базовых тезисов, на которые должно опираться стратегическое планирование: фундамент стратегий — принципиальные интересы государства и основные направления научно-технологического развития [3]; стратегии призваны быть правильными, поскольку являются вполне вероятным сценарием будущего [12]; они должны быть основой формирования бюджета [10] и быть согласованы по вертикали и по горизонтали [11; 21]. Отмечаются и проблемы в практике стратегического планирования. На федеральном уровне это, прежде всего, отсутствие единой стратегии развития страны [8]; на региональном — слабое отражение в стратегиях происходящих изменений в структуре экономики [5], что связывается с разрывом между социально-экономическими процессами в регионе и развитием крупных производств, входящих в холдинги, которым региональные вопросы не особо интересны [4]. Еще больше вопросов — к муниципальным стратегиям. Так, органы местного самоуправления далеко не всегда умеют готовить корректные стратегические документы [2], в том числе из-за дисбаланса социально-экономического и научно-технологического развития муниципалитетов [13]. Зарубежные же авторы указывают в основном на положительное [23] или умеренно-положительное [24] влияние стратегического планирования на развитие региона и города.
В связи с этим российская практика разработки и выполнения стратегий требует дальнейшего научного осмысления. В частности, слабо исследованным остается вопрос согласованного учета в стратегиях разного уровня роли отраслей, производящих как частные, так и общественные блага и являющихся градообразующими для объектов федерального значения. Примером такой отрасли можно назвать атомную, а объектами федерального значения — закрытые города.
Методы и исследования и использованная информация
В методологическом плане статья основана на институциональном подходе, включая теорию общественных благ и социального контракта. Авторы используют собственные теоретические наработки: трехуровневый анализ социального контракта, его особенности в моноспециализированной экономике [16].
В первой части работы исследованы особенности ЗАТО, которые влияют на их стратегическое развитие и должны учитываться в документах стратегического планирования. Во второй части с использованием методов контекстного и сравнительного анализа, обобщения и логического структурирования рассмотрены муниципальные стратегии закрытых городов, представление ЗАТО в региональных и федеральных стратегиях. В заключительном разделе предложены подходы к учету особенностей ЗАТО в стратегиях разного уровня.
Информационной базой исследования являются муниципальные стратегии развития ЗАТО (комментарий 1), стратегии социально-экономического развития регионов их нахождения (комментарий 2), федеральные стратегии (комментарий 3), нормативно-правовые документы, данные Федеральной службы государственной статистики, публичные отчетные документы Госкорпорации «Росатом», результаты работ российских и зарубежных ученых.
Результаты
Особенности ЗАТО. Закрытые административно-территориальные образования суть муниципальные образования со статусом городского округа. Сегодня в России их насчитывается около 40, в 10 из них градообразующими объектами выступают организации Государственной корпорации «Росатом». Атомные ЗАТО — это полноценные города с численностью населения от 30 до 100 тысяч человек, однако имеющие свои особенности [18, с. 16-28].
Федеральная значимость ЗАТО. Формально она задана наличием «собственного» закона [6], который был принят еще в 1992 году, с поправками действует и в настоящее время. Цель ЗАТО в соответствии с законом — «обеспечение безопасного функционирования находящихся на территории организаций, осуществляющих деятельность в области оружия массового поражения, использования материалов, представляющих повышенную опасность, военных и иных объектов,
для которых в целях обеспечения обороны и безопасности государства установлен особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны».
В то же время ЗАТО являются обычными муниципальными образованиями и входят в общую систему административно-территориального управления [19].
Закрытость. Законодательство устанавливает ряд ограничений, вытекающих из основной цели существования ЗАТО: а) в передвижении через границы ЗАТО; б) в осуществлении экономической деятельности на территории ЗАТО; в) ограничения на информационный обмен для жителей ЗАТО, относительно сведений, составляющих государственную тайну [1, с. 41-59]. Эти меры увеличивают некоторые трансакционные издержки для экономической деятельности в ЗАТО, но не отменяют ее.
Формируются способы расширения производственной, научной, образовательной деятельности: в ЗАТО созданы территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) (в 7 городах), технопарки (Саров), индустриальные парки (Железногорск, Новоуральск). В Сарове на открытой территории создается крупный научный центр — Национальный центр физики и математики, включающий в себя научные установки мегакласса, а также филиал МГУ имени М. В. Ломоносова. Количество резидентов ТОСЭР ежегодно увеличивается (комментарий 4).
Ведущая роль градообразующего предприятия в экономике ЗАТО и сложность диверсификации экономики города. Градообразующие предприятия обеспечивают до 90% отгрузки товаров и услуг и привлекаемых в экономику ЗАТО инвестиций. В большинстве ЗАТО на ключевом объекте работает 32-51% от общей численности работников крупных и средних предприятий [15].
Градообразующими предприятиями накоплен значительный интеллектуальный и технологический капитал, однако его трансформация в гражданские сферы происходит медленно. Малый и средний бизнес исторически не «приживался» в ЗАТО [15]. Для самих предприятий, ряд из которых входят в ОПК, процесс диверсификации непрост и, как показывает практика, требует дополнительных организационных действий, в том числе со стороны Госкорпорации «Росатом» [17].
Повышающаяся значимость качества жизни для развития основных производств и диверсификации в высокотехнологичные и научные сферы. Эти направления деятельности требуют постоянного притока
квалифицированной рабочей силы, которая требовательна к качеству жизни. С этой точки зрения ЗАТО конкурируют с крупнейшими мегаполисами, что непросто для небольшого города.
Участие Госкорпорации «Росатом» в развитии ЗАТО. В последние годы меняется муниципальная часть социального контракта в ЗАТО — место градообразующего предприятия (что само по себе является особенностью моногородов) постепенно занимает Государственная корпорация «Росатом» [16]. Госкорпорация обеспечивает постепенную диверсификацию экономики городов — создает новые высокотехнологичные предприятия; развивает гражданские направления на градообразующих предприятиях; участвует в формировании инфраструктуры поддержки высокотехнологичного производства; помогает в развитии новых сфер деятельности; оказывает поддержку муниципальным бюджетам; реализует в ЗАТО проекты в области образования, медицины, цифрового развития, культуры [15].
Взаимодействие ЗАТО и региона. Для регионов расположенные на их территории атомные ЗАТО являются центрами научного и инновационного развития [14]. В них задействована более квалифицированная рабочая сила. Так, в Озерске, Трехгорном, Снежинске доля жителей с высшим образованием составляет 25-32%, а в среднем по Челябинской области — 20%; в Новоуральске — 20%, в городах, расположенных по соседству с Екатеринбургом, — 13-14% [11]. В то же время закрытые города относительно слабо связаны с промышленностью региона, поскольку в производственной деятельности градообразующие организации ориентированы в основном на структуры федерального уровня — «Росатом», Министерство обороны, крупные предприятия.
ЗАТО являются донорами в своих регионах, перечисляя в бюджеты всех уровней налогов больше, чем остается на территории и получается в виде межбюджетных трансфертов.
Закрытые города представляют собой сложившийся центр миграции местного значения, как постоянной, так и маятниковой. В стратегиях ЗАТО отмечается, что основной поток прибывающих составляют жители близлежащих районов.
Стратегии, влияющие на развитие ЗАТО
Федеральные стратегии. В этих стратегиях есть определенные разночтения относительно вопросов, важных для развития ЗАТО, например,
в части территориального размещения науки и высокотехнологичного производства. Так в Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации указывается необходимость «поддержки отдельных территорий с высокой концентрацией исследований, разработок, инновационной инфраструктуры, производства», а в Стратегии пространственного развития Российской Федерации развитие высокотехнологических и наукоемких отраслей, а также передовой исследовательской и инновационной инфраструктуры (в том числе научных установок класса «мегасайенс») предполагается только в крупных и крупнейших городских агломерациях. В реальности установки класса «мегасайнс», как в России, так и в других странах, находятся вне крупных городов и агломераций (коллайдер NICA в Дубне, лазерная установка УФЛ-2М в Сарове, крупные научные установки в национальных лабораториях США) и непосредственно в них (НИЦ «Курчатовский институт», кол-лайдеры рядом с Римом, Пекином, Нью-Йорком).
В Стратегии национальной безопасности отмечена необходимость «преодоления тенденции концентрации субъектов экономической деятельности и населения в столичных агломерациях, обеспечение социально-экономического развития малых и средних городов», что важно и для ЗАТО, но о территориальном размещении науки и наукоемких производств ничего не сказано.
Региональные стратегии. Как сказано в самой Стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, она представляет собой «документ, определяющий приоритеты <...> на уровне субъекта Российской Федерации» [20], то есть по включению или невключению в стратегии каких-либо сущностей (административно-территориальных единиц, отраслей и сфер деятельности, предприятий, проектов) можно судить об их приоритетности для региона. С этой точки зрения рассмотрим стратегии регионов, в которых расположены атомные ЗАТО (таблица 1).
Таблица 1
ЗАТО в региональных стратегиях социально-экономического развития
Регион ЗАТО и перспективы их развития в региональных стратегиях
Челябинская область Снежинск и Озерск — участники Северной конурбации (вместе с городами Касли, Кыштым, Верхний Уфалей и Нязепетровск), Трехгорный — агломерации «Горный Урал». Проектов «Росатома» и градообразующих предприятий ЗАТО среди заявленных крупных проектов нет.
Томская область Северск — создание кластера ядерных технологий (проект «Прорыв»; новые направления градообразующего предприятия АО «СХК» — уран-плутониевое топливо, материалы для литиевых источников тока и прочее). Интеграция в Томскую агломерацию. Основной инструмент — ТОСЭР «Северск», создание новых бизнесов в неядерных направлениях (создание производств глубокой переработки газа и нефти).
Нижегородская область Саров обозначен как часть «распределенной (между Нижним Новгородом и Саровом) научно-образовательной и производственной площадки». Среди научных проектов — создание в Сарове ведущего лазерного центра на основе лазерной термоядерной установки УФЛ-2М. Основное упоминание Сарова — как части кластера паломнического туризма «Арзамас-Дивеево-Саров» с соответствующими инфраструктурными проектами (транспорт, духовный центр, гостиничная инфраструктура).
Пензенская область Заречный — его развитие связывается с Пензенской агломерацией и ТОСЭР в ее рамках. О статусе Заречного как ЗАТО упоминаний нет. Об участии Госкорпорации «Росатом», градообразующего предприятия АО «ФНПЦ ПО "Старт" имени Проценко» в развитии Заречного не упоминается. Перспективных проектов градообразующего предприятия не представлено.
Красноярский край Железногорск и Зеленогорск — переработка руд редкоземельных металлов в этих ЗАТО. В Железногорске — развитие производства полупроводниковых материалов, кластер ядерных и космических технологий, промышленный парк; ядро кластера — градообразующие предприятия ФГУП «ГХК» и АО «ИСС» имени академика Решетнева с проектами в области базовых технологий.
Свердловская область
Новоуральск и Лесной — в Стратегии социально-экономического развития Свердловской области ЗАТО не упоминаются. В Стратегии промышленного и инновационного развития Свердловской области ЗАТО упоминаются в составе агломераций. В Новоуральске — фармацевтический кластер и биомедицинский технопарк (на базе завода «Медсинтез»), создание промышленного кластера ядерных технологий; оба ЗАТО — места расположения перспективных технологических переделов в аддитивных технологиях, радиоэлектронике, фотонике, авиастроении, ядерной медицине, космических системах и технологиях, производстве железнодорожной техники, робототехнике.
Источник: составлено авторами по Стратегиям социально-экономического развития регионов до 2035 года
В большинстве региональных стратегий (Челябинская, Нижегородская, Пензенская, Свердловская области) ЗАТО как особая форма административно-территориального образования не выделены. В региональных стратегиях ЗАТО упоминаются как составные части каких-то объединений: агломераций (Северск, Заречный, Трехгорный), конурбации (Заречный, Озерск), «распределенной площадки» (Саров) или как места формирования кластеров (Северск, Саров, Железногорск, Новоуральск).
Ядерные технологии в качестве основы экономики ЗАТО указаны в стратегиях Томской области и Красноярского края. В остальных регионах о проектах и роли Госкорпорации «Росатом» в развитии ЗАТО не упоминается.
В некоторых региональных стратегиях планируются специализации ЗАТО, которых в муниципальных стратегиях нет: Железногорск и Зеленогорск — переработка руд редкоземельных металлов; Северск — переработка газа и нефти. В региональных стратегиях отсутствуют проекты федерального уровня — развитие информационных технологий в Сарове, центр облучательных технологий в Озерске.
Муниципальные стратегии. Все ЗАТО имеют свои стратегии социально-экономического развития. Рассмотрим их с точки зрения направлений и способов диверсификации экономики ЗАТО, участия в развитии Госкорпорации «Росатом». Приведем выдержки из стратегий некоторых ЗАТО (таблица 2), обсуждения и выводы будут основываться на анализе стратегий всех десяти ЗАТО.
Учет особенностей закрытых атомных городов в стратегиях... развития...
Таблица 2
Миссии и направления развития ЗАТО в муниципальных стратегиях социально-экономического развития
Миссия Направления развития
Саров
Научный центр, лидер в производстве высококвалифицированных кадров по направлениям, сопряженным с основной деятельностью ФГУП «РФЯЦ-ВНИИЭФ», город с диверсифицированной экономикой, крупный центр культурного развития. 1. Расширение границ ЗАТО. 2. Создание научно-учебного центра, специализирующегося на разработках и подготовке кадров по направлениям основной деятельности ФГУП «РФЯЦ-ВНИИЭФ» в интересах ОПК и высокотехнологичных отраслей промышленности. 3. Развитие ТОСЭР, в том числе на присоединенных территориях. Примечание: Направлений и способов диверсификации экономики города в Стратегии нет. Проекты «Росатома» в развитии города не указаны.
Озерск
Ключевой элемент ядерно-оружейного комплекса; кластер современных высокотехнологичных производств, формирующих полюс промышленного и научно-технического роста Челябинской области, ядро Северной конурбации.
1. Стратегическая цель — стабилизация численности населения на уровне не менее 90 тысяч человек.
2. Устойчивое функционирование градообразующего предприятия — необходимое условие развития в долгосрочной перспективе.
3. Диверсификация экономики города за счет деятельности ТОСЭР на внегородских территориях; создание конурбации вокруг Озерска (Озерск, Снежинск, Касли, Кыштым); увеличение финансирования со стороны бюджетной системы Российской Федерации перспективных направлений развития Озерска.
Примечание: отдельно роль «Росатома» в развитии не указана.
Новоуральск
Занятие лидирующего положения в центральной части Свердловской области и формирование Новоуральской агломерации.
1. Конкуренция с городами, расположенными в 80-километровой зоне от Екатеринбурга за размещение предприятий, выводимых из Екатеринбурга и новых жителей.
2. Развитие ТОСЭР и индустриального парка вне режимной территории ЗАТО для размещения ди-версификационных проектов градообразующего предприятия АО «УЭХК» и других предприятий города («Медсинтез» и другие). Примечание: отдельно роль «Росатома» в развитии не указана.
Зеленогорск
Центр реализации государственных задач по производству ядерных материалов. 1. Развитие за счет реализации высокотехнологичных проектов «Росатома». 2. Развитие новых направлений градообразующего предприятия АО «ПО ЭХЗ» на рынках ядерной продукции. 3. Стимулирование местного бизнеса, в том числе с помощью ТОСЭР.
Северск
Инновационный центр Томской области; крупный производственный и научно-исследовательский центр российских ядерных энерготехнологий нового поколения. 1. Развитие Томской агломерации: Северск, Томск, Томский район. 2. Создание ТОСЭР для развития предпринимательства и проектов в рамках агломерации. 3. Формирование кластера ядерных технологий на базе инновационных проектов «Росатома»: «Прорыв» (реактор «Брест ОД-300», уран-плутониевое топливо), производство электролитов для литиевых источников тока.
Источник: составлено авторами на основе стратегий социально-экономического развития ЗАТО.
Большинство ЗАТО в миссиях позиционирует себя как центры атомной промышленности, подчеркивая ее федеральную значимость. Три ЗАТО (Новоуральск, Трехгорный, Заречный) в миссии никак не указывают принадлежность к атомной отрасли.
В половине стратегий (Снежинск, Озерск, Лесной, Железногорск, Зеленогорск) указывается ведущая роль градообразующего предприятия, развитие города ориентировано на его проекты. Акцент на развитии за счет проектов Госкорпорации «Росатом» содержится в двух стратегиях (Зеленогорск, Северск). Это города, на градообразующих предприятиях которых в 2000-2010-х годах произошло значительное сокращение численности персонала, и появилось понимание, что малый и средний бизнес не может заменить рабочие места «Росатома».
Практически во всех стратегиях основой диверсификации «назначено» развитие ТОСЭР, малого и среднего бизнеса, не связанного с градообразующим предприятием. Практика показала, что в отношении малого бизнеса это неработающая стратегия (комментарий 5). Как и в региональных стратегиях, упоминается вхождение в агломерацию (Заречный, Железногорск, Северск), создание собственной агломерации (Новоуральск) или конурбации (Озерск, Снежинск).
Ряд ЗАТО видят возможности развития в изменении административно-географических и демографических характеристик: расширении территории (Саров, Трехгорный), увеличении населения (Озерск, Лесной). Развитие качественной городской среды заявляется во всех программах, но только в Лесном оно планируется при поддержке «Росатома».
Обсуждение
Сравнение проектируемого развития ЗАТО в стратегиях разных уровней, сопоставление их с реальным положением дел позволяет выделить ряд вопросов, требующих научного обсуждения, а также формализации для практического использования.
1. Необходимо исходить из того, что ЗАТО — это территория государственных интересов. Речь, прежде всего, о выполняемых функциях — создании общественных благ федерального уровня: военная безопасность, геополитический статус, развитие науки, безопасность при обращении с делящимися материалами и прочее. Ранее мы определили социальный контракт как триединый — для жителя государство представлено тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной, местной [16]. В ЗАТО как раз создаются блага федерального уровня, то есть для всех жителей страны. Поэтому и процесс создания этих благ, а сюда входит и формирование кадрового потенциала, оплата труда, качество жизни [22], — это забота федерального уровня.
2. В реальных условиях практически все эти блага для конкретного человека обеспечивают муниципалитет и предприятие. Для их правильного создания целеполагание, обеспечение ресурсами должно осуществляться на федеральном уровне, причем согласованно отраслевым и территориальным планированием. Другими словами, муниципальные стратегии ЗАТО должны базироваться на стратегиях федеральных и должны быть учтены в региональных стратегиях, поскольку в существующих бюджетной, управленческой системах многие управляющие воздействия идут через регион.
3. В действующих стратегиях наблюдается заметное разнообразие в понимании специализаций ЗАТО, их федеральной значимости, приоритетов и способов развития:
- федеральные стратегии не согласованы в плане территориального размещения науки и высокотехнологичных отраслей экономики, развития малых и средних городов, что вносит различное по-
нимание приоритетов развития атомных ЗАТО в региональных и муниципальных стратегиях;
- региональные стратегии слабо согласованы с отраслевыми приоритетами и муниципальными стратегиями, ряд региональных стратегий не указывает существование ЗАТО на территории региона; не отмечена роль градообразующей отрасли в их развитии; в реальности в ЗАТО появляются специализации, которые в региональных стратегиях даже не упоминаются (это, например, виды деятельности, развиваемые «Росатомом» в рамках диверсификации);
- муниципальные стратегии частично оторваны и от отраслевых приоритетов, и от региональных стратегий, они согласованы с региональными в плане агломерационного развития, но, в отличие от последних, в том или ином виде позиционируют ЗАТО как центры атомной промышленности, однако в большинстве стратегий этот посыл слабо раскрывается в виде конкретных проектов и направлений работ; основой диверсификации планируется сделать развитие ТОСЭР, а также малого и среднего бизнеса.
4. Выявлена не упоминаемая в региональных и муниципальных стратегиях модель развития моногородов — диверсификации их экономики за счет диверсификации деятельности градообразующего холдинга (госкорпорации) и его участия в повышении качества жизни на территории присутствия. Эта модель должна быть базовой для ЗАТО при формировании стратегий разного уровня.
5. Проведенный анализ позволяет предложить ряд принципов формирования документов стратегического планирования разного уровня с учетом особенностей ЗАТО:
- федеральные и региональные стратегии должны включать развитие ЗАТО, поскольку ни муниципалитет, ни регион не смогут самостоятельно обеспечить эффективную работу организаций и объектов федерального значения, например науки класса «ме-гасайенс», оборонной, атомной, космической промышленности;
- исходя из особенностей социального контракта, муниципальные стратегии должны готовиться при участии градообразующего предприятия и государственной корпорации, эти стратегии должны быть согласованы с федеральными стратегиями;
- в инновационный сценарий развития должны закладываться достаточно амбициозные перспективные направления и проекты,
базовый сценарий должен быть относительно консервативным, стать основой для бюджетного проектирования. Такой подход даст долгосрочные ориентиры образовательной системе, инфраструктуре. Некоторые российские авторы считают амбициозность в стратегиях опасной [9], однако практика показывает, что сегодня при поддержке «Росатома» в ряде ЗАТО подобные проекты реализуются — «Прорыв» в Северске, Национальный центр физики и математики в Сарове; - создание координирующих органов (необязательно формальных), включающих представителей градообразующей отрасли, региона, муниципалитета для согласования направлений, принципов и перспектив развития ЗАТО. Муниципальные и региональные стратегии должны ориентироваться на стратегические принципы и планы развития отраслей, поскольку именно они закладывают и территориальные, и кадровые перспективы.
Заключение
Проведенное исследование показало значительное разнообразие (а иногда и полное отсутствие) отражения как принципиальных вопросов — основных целей и смысла существования ЗАТО, так и способов их текущего и перспективного развития в стратегиях разного уровня. Исходя из общественной значимости благ, создаваемых в ЗАТО, считаем важным рассматривать их как территории федерального интереса, что должно предопределять необходимость учета ЗАТО в федеральных документах стратегического планирования, выделения их и градообразующей отрасли как основы развития ЗАТО, в документах регионального уровня, согласования муниципальных стратегий ЗАТО с федеральными стратегиями, а также с планами Госкорпорации «Росатом».
В теоретическом плане в работе сделан шаг к оптимизации системы стратегического планирования, выработке подходов к согласованию стратегий как по вертикали, так и по горизонтали.
С практической точки зрения результаты исследования могут быть важны для формирования стратегий развития ЗАТО, регионов их нахождения, стратегий федерального уровня в плане учета территорий с федеральными интересами, а также для включения вопросов взаимодействия с территориями в стратегии Госкорпорации «Росатом». Результаты могут учитываться при формировании стратегий не только ЗАТО, но и других
муниципальных образований, имеющих особые статусы, устанавливаемые на основе федеральных законов, а также моногородов и регионов их нахождения, иных градообразующих предприятий и холдингов.
Комментарии
1. В основном стратегии охватывают период до 2035 года, однако в некоторых ЗАТО они составлены до 2030 года: Стратегия социально-кономического развития Сарова до 2035 года (https://adm-sarov.ru/city/ economy/strategicheskoe-planirovanie/strategiya-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya); Стратегия социально-экономического развития Снежинского городского округа до 2035 года (http://www.snzadm.ru/?art=2250); Стратегия социально-экономического развития Озерского городского округа до 2035 года (http://www.ozerskadm.ru/strategiya-ozerska-2035. php); Стратегия долгосрочного развития Новоуральского городского округа до 2035 года (http://duma-ngo.ru/strategia-ngo-2030); Стратегия социально-экономического развития городского округа «Город Лесной» (http://www.gorodlesnoy.ru/city/economica/strategiya-2035/); Стратегия социально-экономического развития ЗАТО город Заречный Пензенской области до 2035 года (http://www.zarechny.zato.ru/otrasli/strategiceskoe-razvitie-goroda/strategia-2035); Стратегия социально-экономического развития Трехгорного городского округа до 2035 года (http://admintrg. ru/strategia-2035.html); Стратегия социально-экономического развития
ЗАТО Северск на 2017-2030 годы (https://xn--7sbhlbh0a1awgee.xn —
plai/strategija-2030); Стратегия социально-экономического развития ЗАТО Железногорск до 2030 года (http://www.admk26.ru/o_gorode/strategy/ proekt_ser_zato_zheleznogorsk_do_2030_goda); Стратегия социально-экономического развития Зеленогорска на период до 2030 года (https://www. zeladmin.ru/gorozhanam/ekonomika/socialno-ekonomicheskoe-razvitie-zelenogorska/proekt-strategii-socialno-ekonomicheskogo-razvitiya-goroda-zelenogorska-na-period-do-2030-goda).
2. Стратегии социально-экономического развития Нижегородской, Пензенской, Челябинской, Свердловской, Томской областей, Красноярского края до 2035 года на официальном сайте Минэкономразвития России (https://www.economy.gov.ru/material/ directions/regionalnoe_razvitie/strategicheskoe_planirovanie_ prostranstvennogo_razvitiya/strategii_socialno_ekonomicheskogo_razvitiya_ subektov_rf/proekty_strategiy_subektov_rf/).
3. К федеральным стратегиям, которые влияют на развитие ЗАТО, прежде всего относятся: Стратегия научно-технологического развития Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 1 декабря 2016 года № 642), Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 года № 207-р), Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 года № 400).
4. В 2017 году на всех ТОСЭР в ЗАТО был один резидент, в 201920 годах, в 2021-45 годах, по состоянию на февраль 2022 года — более 70 резидентов, реестр резидентов ТОСЭР в ЗАТО атомной отрасли: https://atomtor.ru/reestr/.
5. Приоритетная программа «Комплексное развитие моногородов» (паспорт программы утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 30 ноября 2016 года № 11). Счетной палатой признана неэффективной, досрочно закрыта в 2019 году.
Литература
1. Байдаров Д. Ю. Закрытое административно-территориальное образование в Российской Федерации: организационные и правовые аспекты. Монография. Пенза: Изд-во ПГУ, 2012. 226 с.
2. Бухвальд Е. М., Валентик О. Н. Муниципальные стратегии в России: новые условия и новые задачи // Региональная экономика. Юг России. 2020. Т. 8, № 1. С. 26-37. Б01: Ы^:/Мо1. о^/10.15688/ге.Уоки.2020.1.3
3. Глазьев С. Ю. Методология опережающего развития экономики: как решить поставленную Президентом России задачу рывка в экономическом развитии // Труды Вольного экономического общества России. 2019. Т. 2018. С. 124-132
4. Голова И. М., Суховей А. Ф. Дифференциация стратегий инновационного развития с учетом специфики российских регионов // Экономика региона. 2019. Т. 15. Вып. 4. С. 1294-1308. Б01: https://doi.org/10.17059/2019-4-25
5. ЕферинЯ. Ю. Роль стратегий в диверсификации экономики
регионов: запланированное развитие против незапланированных результатов // Регионология. 2021. Т. 29. № 2. С. 283-305. DOI: 10.15507/2413-1407.115.029.202102.283-305
6. Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 года № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».
7. Заседание Совета Безопасности 27 сентября 2021 года. URL: http://www.kremlin.ru/events/security-council/66777 (дата обращения: 14 августа 2022 года).
8. Иванов О. Б., Бухвальд Е. М. Новый этап в развитии государственной политики в сфере стратегического планирования // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2021. № 6. C. 7-23. DOI: 10.24412/2071-6435-2021-6-7-23
9. КапустянЛ. А., Сабына Е. Н., Деркач Н. О. К вопросу о роли стратегического планирования в социально-экономическом развитии муниципального образования // Экономика. Профессия. Бизнес. 2020. № 4. С. 54-60. DOI: 10.14258/epb2019100
10. Клепач А. Н. Социальный и инновационный поворот российской экономики: планы и реальность // Научные труды ВЭО России. 2021. Т. 227. С. 30-91. DOI: 10.38197/2072-2060-2021-227-1-30-91
11. Кузнецова О. В. Стратегия пространственного развития Российской Федерации: иллюзия решений и реальность проблем // Пространственная экономика. 2019. Т. 15. № 4. С. 107125. DOI: https://dx.doi.Org/10.14530/se.2019.4.107-125
12. Лексин В. Н. Дороги, которые не мы выбираем (о правительственной «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года») // Российский экономический журнал. 2019. № 3. С. 3-24. DOI: 10.33983/0130-9757-2019-3-3-24
13. Медведев В. В. Выявление дисбаланса в системе социально-экономического, научно-технологического развития регионов и муниципальных образований на основе сопоставления их рейтингов // Глобальные научный потенциал. Экономика и управление. 2020. № 9. С. 89-95
14. Силин Я. П., Анимица Е. Г., Новикова Н. В. Региональные аспекты новой индустриализации // Экономика региона. 2017. Т. 13. Вып. 3. С. 684-696. DOI: 10.17059/2017-3-4
15. Файков Д. Ю., Байдаров Д. Ю. Новый подход к развитию закрытых атомных городов // Регионалистика. 2021. Т. 8. № 4. С. 5-35. DOI: 10.14530/reg.2021.4
16. Файков Д. Ю., Байдаров Д. Ю. Влияние новой модели диверсификации атомной отрасли на развитие территорий присутствия (теоретические и практические аспекты) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2021. Т. 14. № 3. С. 135-149. DOI: 10.15838/esc.2021.3.75.8
17. Файков Д. Ю., Байдаров Д. Ю. Диверсификация производства в атомной отрасли // Экономическое возрождение России. 2020. № 3. С. 96-109. DOI: 10.37930/1990-9780-2020-3-65-96-109
18. Файков Д. Ю. Закрытые административно-территориальные образования. Системные трансформации. Саров: ФГУП «РФЯЦ-ВНИИЭФ», 2012. 394 с. URL: http://book.sarov.ru/prod-uct/zato/ (дата обращения: 14 августа 2022 года).
19. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
20. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
21. Филатов В. И., Доржиева В. В. Стратегическое планирование как инструмент обеспечения устойчивого научно-технологического и промышленного развития регионов // Федерализм. 2018. № 4. С. 153-168
22. BajpaiN., Prasad A., Pandey P. N. Work Life Balance Retention (Wlbr) Model — A Weapon to Retain Hi-Tech Employees // International Journal of Management Sciences and Business Research. 2013. Vol. 2. No. 12. P. 92.
23. Gavriilidis G., Metaxas Th. Strategic Planning and City / Regional Development: Review, Analysis, Critique and Applications for Greece // MPRA Paper. 2017. No. 81131. URL: https://mpra.ub.uni-muenchen.de/81131/1/MPRA_paper_81131.pdf (дата обращения: 14 августа 2022 года).
24. Johnsen A. Impacts of strategic planning and management in municipal government: An analysis of subjective survey and objective production and efficiency measures in Norway // Public Management Review. 2018. Vol. 20. No. 3. Pp. 397-420. DOI: 10.1080/14719037.2017.1285115
References
1. Baydarov D. Yu. Zakrytoe administrativno-territorial'noe obra-zovanie v Rossiyskoy Federatsii: organizatsionnye i pravovye as-pekty [Closed administrative-territorial education in the Russian Federation: organizational and legal aspects], Moscow: PGU Publ., 2012, 226 p. (in Russian)
2. Bukhvald E. M. Valentik O. N. Municipal Strategies in Russia: New Conditions and New Challenges. Regionalnaya ekonomika. Yug Rossii [Regional Economy. South of Russia], 2020, vol. 8, no.1, pp. 26-37 (in Russian). DOI: 10.15688/re.volsu.2020.1.3
3. Glazyev S. Yu. A methodology for accelerated economic growth: achieving the economic breakthrough goal set by the President of Russia Scientific. Trudy Volnogo ekonomicheskogo obshchest-va Rossii [Works of the Free Economic Society of Russia], 2019, no.2018, pp.124-132 (in Russian).
4. Golova I. M., Sukhovey A. F. Differentiation of Innovative Development Strategies Considering Specific Characteristics of the Russian Regions. Ekonomika regiona [Economy of region], 2019, vol. 15, no. 4, pp. 1294-1308 (in Russian).
5. Eferin Ya. Yu. The Role of Strategies in Diversification of Regional Economies: Planned Development versus Unplanned Results. Regionology. Regionologiya [Russian Journal of Regional Studies], 2021, vol. 29, no. 2, pp. 283-305 (in Russian). DOI: 10.15507/2413-1407.115.029.202102.283-305
6. Zakon ot 14 iyulya 1992 goda No. 3297-1 "O zakrytom administra-tivno-territorial'nom obrazovanii" [Law No. 3297-1 of July, 14, 1992 "About a closed administrative-territorial entity"] (in Russian).
7. The Meeting of the Security Council on improving the strategic planning system in the Russian Federation. September, the 27th, 2021. Available at: http://www.scrf.gov.ru/news/allnews/3082 (accessed: 14 August, 2022) (in Russian).
8. Ivanov O. B., Bukhvald E. M. A new stage in the development of state policy in the field of strategic planning. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika [ETAP: Economic Theory, Analysis, and Practice], 2021, no. 6, pp. 7-23 (in Russian). DOI: 10.24412/2071-6435-2021-6-7-23
9. Kapustyan L. A., Sabyna E. N., Derkach N. О. To the question of
the role of strategic planning in the socio-economic development of municipal education. Ekonomika. Professiya. Biznes [Economy. Profession. Business], 2020, no. 4, pp. 54-60 (in Russian). DOI: 10.14258/epb2019100
10. Klepach A. N. Social and innovative turn of the Russian economy: plans and reality. Nauchnye trudy VEO Rossii [Scientific Works of the Free Economic Society of Russia], 2021, no. 227, pp. 30-91 (in Russian). DOI: 10.38197/2072-2060-2021-227-1-30-91
11. Kuznetsova O. V. Problems of Elaboration of Spatial Development Strategy of the Russian Federation. Prostranstvennaya Ekonomika [Spatial Economics], 2019, vol. 15, no. 4, pp. 107-125 (in Russian). D0I:10.14530/se.2019.4.107-125
12. Leksin V. N. The roads that we do not choose (on the government "Strategy of spatial development of the Russian federation for the period up to 2025"). Rossiyskiy ekonomicheskiy zhurnal [Russian Economic Journal], 2019, no. 3, pp. 3-24 (in Russian). DOI: 10.33983/0130-9757-2019-3-3-24
13. Medvedev V. V. Identification of an imbalance in the system of socio-economic, scientific and technological development of regions and municipalities based on a comparison of their ratings. Global'nye nauchnyy potentsial. Ekonomika i upravlenie [Global scientific potential economics and management], 2020, no. 9, pp. 89-95 (in Russian).
14. Silin Ya.P., Animitsa E. G., Novikova N. V. Regional Aspects of New Industrialization. Ekonomika regiona [Economy of Region], 2017, vol. 13, no. 3, pp. 684-696 (in Russian). DOI: 10.17059/2017-3-4
15. Faikov D. Yu., Baydarov D. Yu. New Approach to the Development of Closed Nuclear Cities. Regionalistica [Regionalistics], 2021, vol. 8, no. 4, pp. 22-35 (in Russian). DOI:10.14530/reg.2021.4.22
16. Faikov D. Yu., Baydarov D. Yu. Influence of the new model of nuclear industry diversification on the development of the territories of presence (theoretical and practical aspects). Ekonomicheskie i sotsialnyeperemeny: fakty, tendentsii, prognoz [Economic and social changes: facts, trends, forecast], 2021, vol. 14, no. 3, pp. 13514 9 (in Russian). DOI: 10.15838/esc.2021.3.75.8
17. 1Faikov D. Yu., Baydarov D. Yu. Diversification of production in the nuclear industry. Ekonomicheskoe vozrozhdenie Rossii [Economic
Revival of Russia], 2020, no. 3, pp. 96-109 (in Russian). DOI: 10.37930/1990-9780-2020-3-65-96-109 (In Russian)
18. Faikov D. Yu. Zakrytye administrative-territorial'nye obrazovani-ya. Sistemnye transformatsii. [Closed administrative-territorial entities. System transformations], Sarov: RFNC-VNIIEF, 2012, 394 p. (in Russian).
19. Federal'nyi zakon ot 6 Oktiber, 2003 No. 131-FZ "Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossiyskoy Federatsii" [Federal law No. 131-FZ of October 6, 2003 "On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation"] (in Russian).
20. Federal'nyi zakon ot 28 iyunya 2014 goda No. 172-FZ "O strate-gicheskom planirovanii v Rossiyskoy Federacii" [Federal law No. 172-FZ of June, 28, 2014 "On strategic planning in the Russian Federation"] (in Russian).
21. Filatov V. I., Dorzhieva V. V. Strategic planning as a tool for sustainable scientific, technological and industrial development of the regions. Federalizm [Federalism], 2018, no. 4, pp. 153-168 (in Russian).
22. Bajpai N., Prasad A., Pandey P. N. Work Life Balance Retention (Wlbr) Model — A Weapon to Retain Hi-Tech Employees. International Journal of Management Sciences and Business Research, 2013, vol. 2, no. 12, p. 92. Available at: https://papers.ssrn.com/sol3/ papers.cfm?abstract_id=2715356 (accessed: 14 August, 2022).
23. Gavriilidis, G., Metaxas, Th. Strategic Planning and City / Regional Development: Review, Analysis, Critique and Applications for Greece. MPRA Paper, 2017, no. 81131, Available at: https://mpra. ub.uni-muenchen.de/81131/1 /MPRA_paper_81131.pdf (accessed: 14 August, 2022).
24. Johnsen A. Impacts of strategic planning and management in municipal government: An analysis of subjective survey and objective production and efficiency measures in Norway. Public Management Review, 2018, vol. 20, no. 3, pp. 397-420. DOI: 10.1080/14719037.2017.1285115
