CC BY
3Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
DOI 10.47643/1815-1337_2022_3_171 УДК 342.8
УЧАСТИЕ В ВЫБОРАХ ГЛАВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАНДИДАТОВ, ПРИВЛЕКАВШИХСЯ К УГОЛОВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ Participation in the elections of the Russian governors of candidates who were brought to criminal responsibility
МАРКОВ Роман Станиславович,
преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин,
Липецкий государственный педагогический университет им. П.П. Семенова-Тян-Шанского.
ORCID 0000-0002-7257-6901.
398020, Россия, г. Липецк, ул. Ленина, 42.
E-mail: rsm-94@yandex.ru;
Markov Roman S.,
Lecturer at the Department of State and Legal Disciplines Lipetsk State Pedagogical P. Semenov-Tyan-Shansky University. ORCID 0000-0002-7257-6901. 398020, Russia, Lipetsk, Lenin st., 42. E-mail: rsm-94@yandex.ru
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ и ЭИСИ в рамках научного проекта № 21-011-32100.
Краткая аннотация: В настоящей статье рассматриваются законодательные ограничения, действующие в отношении кандидатов на должность высших должностных лиц субъектов РФ (губернаторов, глав республик, руководителей администраций), подвергавшихся уголовному преследованию. Анализируется практика участия в губернаторских избирательных кампаниях кандидатов, имевших или имеющих судимость. Доказывается, что кроме ограничений, связанных с наличием у кандидата судимости, законодательство о выборах глав субъектов РФ содержит иные, как правило, более эффективные механизмы, препятствующие участию в кампаниях лицам с запятнанной репутацией.
Abstract: This article examines the legislative restrictions applicable to candidates for the position of the heads of the federal subject of Russia (governors, heads of republics, heads of administrations) who have or have had a criminal record. The practice of participation of such candidates in election campaigns is analyzed. It is proved that, in addition to the restrictions associated with a candidate's criminal record, the legislation on the election of heads of constituent entities of the Russian Federation contains other mechanisms that prevent persons with a negative reputation from participating in the campaign.
Ключевые слова: высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, судимость, уголовная ответственность, выборы, кандидат, ограничения пассивного избирательного права.
Keywords: governors, criminal record, criminal liability, elections, candidate, restrictions on passive electoral rights.
Дата направления статьи в редакцию: 16.01.2022
Дата публикации: 31.03.2022
Пассивное избирательное право есть базовая основа участия граждан в отправлении публичной власти и участия в политической жизни общества. Однако законодателю в соответствии с положениями международных актов предоставлена возможность ограничивать участие в выборах лиц, имеющих сомнительную деловую и личную репутацию. Указанные меры призваны ограничить избирателей от влияния деструктивных политических элементов, не допустить предоставления общественной трибуны злоумышленникам. Немаловажное значение это право имеет в контексте федеративного устройства: регионы России, различные по уровню политического и социально-экономического развития, национально-конфессиональному составу, могут долго ощущать негативные последствия от недобросовестной избирательной кампании не чистого на руку претендента на губернаторский пост. Это и предопределило политику избирательных цензов, проводимых российским государством.
Необходимость соблюдения баланса между защитой избирательной системы от политических авантюристов и обеспечением избирательных прав и политического плюрализма требует использовать при ограничении пассивного избирательного права формальные критерии, среди которых одним из главных сегодня стала судимость. По мнению Конституционного Суда РФ, «правовая демократия... нуждается в эффективных правовых механизмах, способных охранять ее от. криминализации публичной власти», чем объясняется право законодателя «установить повышенные требования к репутации лиц, занимающих публичные должности, с тем чтобы у граждан не рождались сомнения в их морально-этических и нравственных качествах и, соответственно, в законности и бескорыстности их действий как носителей публичной власти» [6]. Изложенное выше позволяет согласиться с Д.С. Токмаковым, что потребность в «соблюдении баланса публичных и частных интересов» обязывает государство устанавливать «на пути во власть людей, пренебрегающих законом, достаточно жестких преград» [9, с. 622].
Но, как отмечает Н.Ю. Турищева, вплоть до 2002 г. судимость незначительно влияла на статус кандидата: избирательный закон 199 4 г. вовсе не упоминал рассматриваемый институт, а избирательный закон 1997 г. обязывал кандидатов указывать сведения о фактах привлечения к уголовной ответственности. После вступления в силу действующего Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обозначилась тенденция к ограничению пассивного избирательного права по основанию наличия судимости: первоначальная редакция закона запрещала временно участвовать в выборах только лицам, которым запрещено занимать публичные должности, с 2006 г. число составов преступлений, препятствующих получению статуса канди-
дата, стало неукоснительно расти [10, с. 63-64]. Так, по оценкам Общероссийского общественного движения «Голос» (внесено в Реестр незарегистрированных общественных объединений, выполняющих функции иностранного агента) к середине 2021 г. в пассивном избирательном праве ограничено около 3,133 млн. граждан, осужденных по 433 составам преступлений [11].
Оговоримся, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (равно как и новый Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», вступающий в силу с 1 июня 2022 г.) не предусматривает специальных ограничений, связанных с привлечением кандидата на должность высшего должностного лица субъектов РФ к уголовной ответственности. Указывая обязанность гражданина обладать пассивным избирательным правом, Федеральный закон отсылает к ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Для нас представляют интерес нормы п. п. «а»-«б.1» ч. 3.2 указанной статьи, предусматривающие многочисленные основания временного ограничения права быть избранным в связи с наличием (причем даже погашенной или снятой) судимости:
1) 15-летнее ограничение права быть избранным со дня погашения либо снятия судимости для лиц, приговоренных к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений (111 составов преступлений);
2) 10-летнее ограничение права быть избранным со дня погашения либо снятия судимости для лиц, приговоренных к лишению свободы за совершение тяжких преступлений (254 состава преступлений);
3) 5-летнее ограничение права быть избранным со дня погашения либо снятия судимости для лиц, которым назначено наказание в виде лишения свободы за совершение некоторых преступлений средней тяжести (50 составов преступлений);
4) ограничение права быть избранным для лиц, имеющих судимость за совершение экстремистских преступлений (18 составов преступлений) [3].
Анализ практики проведения избирательных кампаний по выборам губернаторов за период с 2012 по 2021 гг. демонстрирует незначительную представленность кандидатов с криминальным прошлым. За указанный период в избирательных кампаниях приняло участие 29 человек, привлекавшихся к уголовной ответственности, что составляет примерно 2,47% от общего числа выдвинутых участников. На момент баллотирования у 7 кандидатов имелась непогашенная (неснятая) судимость, что стало основанием для отказа в регистрации. Из 22 человек, обладавших пассивным избирательным правом, только 4 приняли участие в голосовании. Примечательно, что ни количество имевшихся судимостей, ни степень тяжести преступлений не коррелируется с регистрацией либо отказом в регистрации, хотя ни один из участвовавших в голосовании судимый кандидат не снискал высокой электоральной поддержки. Обобщенные сведения представлены в таблице 1.
Таблица 1. Сведения о судимостях участников избирательных кампаний по выборам высших должностных лиц субъектов РФ _(по данным ГАС «Выборы»)_
Год Избирательная кампания Судимость Статус участника выборов
2013 Выборы мэра Москвы Ст. 116 (ч. 1) УК РФ Кандидат с отказом в регистрации
2014 Выборы Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай Ст. 116 (ч. 1) УК РФ Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Главы Республики Калмыкия Ст. 206 (ч. 2) УК РСФСР (погашена) Ст. 198 (ч. 1) УК РФ Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Оренбургской области Ст. 286 (ч. 2) УК РФ (снята) Ст. 160 (ч. 3) УК РФ (снята) Зарегистрированный кандидат
Выборы Губернатора Орловской области Ст. 199 (ч. 1) УК РФ, ст. 147.1 (ч. 2) УК РСФСР, ст. 327 (ч. 3) УК РФ (снята) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Ненецкого автономного округа Ст. 318 (ч. 1) УК РФ (погашена) Зарегистрированный кандидат
2015 Выборы Президента Республики Татарстан Ст. 144 (ч. 2) УК РСФСР (погашена) Ст. 146 (ч. 2, п. п. «а», «е») УК РСФСР (погашена) Ст. 330 (ч. 2) УК РФ (погашена) Зарегистрированный кандидат
Выборы Губернатора Кемеровской области Ст. 116 (ч. 1) УК РФ (снята) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Пензенской области Ст. 144 (ч. 3) УК РСФСР (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Сахалинской области Ст. 116 (ч. 1) УК РФ (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
2016 Выборы Главы - Председателя Правительства Республики Тыва Ст. 110 УК РСФСР (погашена) Ст. 115 (ч. 1), ст. 130 (ч. 1) УК РФ (погашена) Ст. 318 (ч. 1) УК РФ (погашена) Утративший статус выдвинутого кандидата
2017 Выборы Губернатора Кировской области Ст. 206 (ч. 2) УК РСФСР (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Свердловской области Ст. 218 (ч. 2), ст. 147 (ч. 3), ст. 144 (ч. 2) УК РСФСР (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
2018 Выборы Главы Республики Саха (Якутия) Ст. 112 (ч. 1) УК РФ (снята) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Приморского края (повторные) Ст. 318 (ч. 1) УК РФ (погашена) Ст. 319 УК РФ (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Кемеровской области - Кузбасса Ст. 116 (ч. 1) УК РФ (погашена) Ст. 116 (ч. 1) УК РФ (снята) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Орловской области Ст. 116 (ч. 1) УК РФ Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Тюменской области Ст. 129 (ч. 1) УК РФ (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
Ст. 159 (ч. 3) УК РФ (погашена) Ст. 145.1 (ч. 2) УК РФ
2019 Выборы Главы Республики Башкортостан Ст. 272 (ч. 1) УК РФ (погашена) Зарегистрированный кандидат
Выборы Губернатора Забайкальского края Ст. 119 (ч. 1) УК РФ Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Астраханской области Ст. 272 (ч. 1) УК РФ (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
Ст. 335 (ч. 1) УК РФ (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
Ст. 144 (ч. 2), ст. 15 УК РСФСР (погашена) Ст. 206 (ч. 1) УК РСФСР (погашена) Ст. 206 (ч. 1) УК РСФСР (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Вологодской области Ст. 264 (ч. 3) УК РФ (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Оренбургской области Ст. 112 (ч.1) УК РФ Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Санкт-Петербурга Ст. 228 (ч. 1) УК РФ (снята) Кандидат с отказом в регистрации
2020 Выборы Главы Чувашской Республики Ст. 118 УК РФ (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
Выборы Губернатора Камчатского края Ст. 159.4 (ч. 3) УК РФ (погашена) Утративший статус выдвинутого кандидата
Выборы Губернатора Иркутской области Ст. 162 (ч. 2, п. «а») УК РФ (погашена) Кандидат с отказом в регистрации
До 1 января 1997 г. (до вступления в силу действующего уголовного закона) подвергались уголовному преследованию 4 кандидата, 21 кандидат - после 1 января 1997 г., еще четверо были осуждены в соответствии как с Уголовным кодексам РСФСР, так и с Уголовным кодексам РФ. Аналогичное соотношение наблюдается и в случае с количеством судимостей: 21 человек имел только по одной судимости, два и три раза привлекались к уголовной ответственности - четыре человека. Анализ составов преступлений в зависимости от степени тяжести содеянного показывает, что кандидатами в основном совершались преступления небольшой тяжести (24 преступления), деяния средней тяжести отмечаются семь раз, тяжкие - три раза, особо тяжкие - лишь однократно.
Рассматривая объект преступления, следует отметить, что наиболее распространенными противоправными деяниями являются преступления против личности (15 преступлений, из которых 12 - против жизни и здоровья). Далее идут преступления против государственной власти (7 преступлений, из которых 6 - против порядка управления), в сфере экономики, против общественной безопасности и общественного порядка (по 4 преступления), против военной службы (1 преступление). Осужденные кандидатов наиболее часто привлекались к ответственности за побои (7 преступлений), применение насилия в отношении представителя власти (3 преступления), различные виды мошенничества и неправомерный доступ к компьютерной информации (по 2 преступления). Кандидатами, осужденными в соответствии с положениями Уголовного кодекса РСФСР, совершались преступления против собственности (7 преступлений), против общественной безопасности и общественного порядка (5 преступлений), против жизни и здоровья (1 преступление). Главным образом, данные преступления относились к категории нетяжких (за исключением 3-х преступлений). Наиболее распространенными деяниями были кража и хулиганство (по 4 преступления).
Важно заметить определенную схожесть преступных деяний кандидатов. Судимые в соответствии с Уголовным кодексом РСФСР лиц в основном преступали закон в 1970-1980-е гг., в молодые годы, и совершали наиболее свойственные молодежи преступления. Правонарушения кандидатов, нарушавших действующий уголовный закон, связаны, главным образом, с семейно-бытовой (либо межличностной) сферой, экономической и профессиональной (коммерческой или служебной) деятельностью. Даже неоднократность привлечения граждан к уголовной ответственности не позволяет говорить об их аффилированности с криминальными структурами. Более того, возможно наблюдать и некоторую «преемственность» противоправных деяний: составы преступлений, изложенные в ст. 206 Уголовного кодекса РСФСР «Хулиганство», охватывали значительно больший круг общественных отношений, нежели содержащиеся сегодня в ст. 213 Уголовного кодекса РФ «Хулиганство» [1; 5]. Этим, в частности, можно объяснить преобладание судимостей за хулиганство в период до 1 января 1997 г. и многочисленность судимостей за побои после вступления в силу нового уголовного закона.
Однако законодательство о губернаторских выборах, пожалуй, сильнее, чем другое законодательство о выборах в органы публичной власти, отягощено многочисленными избирательными цензами и ограничениями, в том числе направленными на определение репутационных характеристик кандидата. Во-первых, абз. 3 ч. 3 ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] (также, как и ч. 3 ст. 22 нового Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [4]) наделяет статусом субъекта выдвижения кандидатов исключительно политические партии, предоставление права на самовыдвижение передано в компетенцию регионов. Следует согласиться с А.С. Офицеровым, что политические объединения как коллегиальные органы, заинтересованные в победе своего кандидата, безусловно, будут баллотировать лиц, не имеющих провинностей перед законом [8, с. 67]. Однако рассмотренные выше данные свидетельствуют, что кандидаты, в том числе имеющие непогашенные судимости, имелись как среди выдвинутых политическими партиями, так и участвовавшие в качестве независимых кандидатов. Но, во-вторых, даже прошедшие партийный отбор кандидаты, подвергавшиеся уголовному преследованию, могут не собрать подписи в поддержку собственного выдвижения среди избранных лиц муниципальной власти: процедура, также известная как «муниципальный фильтр», по замыслу своих создателей должна препятствовать возможному участию в выборах «радикальных игроков» и в определенной степени справляется с поставленной задачей [7, с. 148-149].
Изложенные обстоятельства позволяют нам говорить об избыточности «криминальных цензов» для участников выборов высших должностных лиц субъектов РФ. Безусловно, законодательный запрет ограждает самые широкие массы избирателей от представителей преступного сообщества, а избирательную систему в целом - от криминализации и привнесения в предвыборную кампанию средств и методов политической борьбы, нарушающих закон. Но десятилетний опыт проведения губернаторских выборов показывает незначительную представленность судимых кандидатов, причем число лиц, имевших непогашенную судимость, вовсе составляет менее процента. Кроме того, привлечение в избирательный процесс большего числа заинтересованных субъектов (политических партий, муниципалитетов), свойственное только для губернатор-
ских выборов, делает практически невозможным включение в бюллетень кандидатов от организованной преступности. Законодателю следует рассмотреть вопрос о придании диспозитивного характера положениям п. п. «а»-«б.1» ч. 3.2 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» применительно к выборам глав субъектов РФ, передать законодательное установление указанных ограничений в ведение регионов.
Библиогра фия:
1. Уголовный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 13 июня 1996 г. № 63-Ф3 (в ред. от 30 декабря 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954.
2. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.
3. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 24. Ст. 2253.
4. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ // Рос. газета. 2021. 27 декабря.
5. Уголовный кодекс РСФСР: утв. Верховным Советом РСФСР 27 октября 1960 г. (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. № 40. Ст.
591.
6. По делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 3.2 статьи 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», части первой статьи 10 и части шестой статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Г.Б. Егорова, А.Л. Казакова, И.Ю. Кравцова, А.В. Куприянова, А.С. Латыпова и В.Ю. Синькова: постановление Конституционного Суда РФ от 10 октября 2013 г. № 20-П // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 43. Ст. 5622.
7. Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Новый порядок замещения должности главы субъекта Российской Федерации как сочетание непосредственных и представительных начал. Комментарий к постановлению Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2012 года № 32-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. С. 140-156.
8. Офицеров А.С. О судимости и пассивном избирательном праве // Гражданин. Выборы. Власть. 2019. № 3. С. 59-67.
9. Токмаков Д.С. Судимость как основание ограничения избирательных прав // Вестник Северо-Кавказского гуманитарного института. 2017. № 4. С. 618-622.
10. Турищева Н.Ю. Судимость как основание ограничения пассивного избирательного права // Государство и право. 2013. № 10. С. 63-71.
11. Аналитический доклад «Новые лишенцы»: за что граждан России массово поражают в праве быть избранными на выборах в 2021 году. http://st.golosinfo.org/store/upload/doc/154973/154973_Doklad-novye-lishency-22-06-2021.pdf (дата обращения: 10.01.2022).
References (transliterated):
1. Ugolovnyj kodeks Rossijskoj Federacii: federal'nyj zakon ot 13 iyunya 1996 g. № 63-FZ (v red. ot 30 dekabrya 2021 g.) // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 1996. № 25. St. 2954.
2. Ob obshchih principah organizacii zakonodatel'nyh (predstavitel'nyh) i ispolnitel'nyh organov gosudarstvennoj vlasti sub"ektov Rossijskoj Fede-racii: federal'nyj zakon ot 6 oktyabrya 1999 g. № 184-FZ (v red. ot 21 dekabrya 2021 g.) // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 1999. № 42. St. 5005.
3. Ob osnovnyh garantiyah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan Rossijskoj Federacii: federal'nyj zak on ot 12 iyunya 2002 g. № 67-FZ (v red. ot 2 iyulya 2021 g.) // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2002. № 24. St. 2253.
4. Ob obshchih principah organizacii publichnoj vlasti v sub"ektah Rossijskoj Federacii: federal'nyj zakon ot 21 dekabrya 2021 g. № 414-FZ // Ros. gazeta. 2021. 27
dekabrya.
5. Ugolovnyj kodeks RSFSR: utv. Verhovnym Sovetom RSFSR 27 oktyabrya 1960 g. (utratil silu) // Vedomosti Verhovnogo Soveta RSFSR. 1960. № 40. St. 591.
6. Po delu o proverke konstitucionnosti podpunkta «a» punkta 3.2 stati 4 Federal'nogo zakona «Ob osnovnyh garantiyah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan Rossijskoj Federacii», chasti pervoj stati 10 i chasti shestoj stati 86 Ugolovnogo kodeksa Rossijskoj Federacii v svyazi s zhalobami grazhdan G.B. Egorova, A.L. Kazakova, I.YU. Kravcova, A.V. Kupriyanova, A.S. Latypova i V.YU. Sin'kova: postanovlenie Konstitucionnogo Suda RF ot 10 oktyabrya 2013 g. № 20-P // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 2013. № 43. St. 5622.
7. Dzhagaryan A.A., Dzhagaryan N.V. Novyj poryadok zameshcheniya dolzhnosti glavy sub"ekta Rossijskoj Federacii kak sochetanie neposredstvennyh i predstavitel'nyh nachal. Kommentarij k postanovleniyu Konstitucionnogo Suda RF ot 24 dekabrya 2012 goda № 32-P // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2013. № 2. S. 140-156.
8. Oficerov A.S. O sudimosti i passivnom izbiratel'nom prave // Grazhdanin. Vybory. Vlast'. 2019. № 3. S. 59-67.
9. Tokmakov D.S. Sudimost' kak osnovanie ogranicheniya izbiratel'nyh prav // Vestnik Severo-Kavkazskogo gumanitarnogo instituta. 2017. № 4. S. 618-622.
10. Turishcheva N.YU. Sudimost kak osnovanie ogranicheniya passivnogo izbiratel'nogo prava // Gosudarstvo i pravo. 2013. № 10. S. 63-71.
11. Analiticheskij doklad «Novye lishency»: za chto grazhdan Rossii massovo porazhayut v prave byt' izbrannymi na vyborah v 2021 godu. http://st.golosinfo.org/store/upload/doc/154973/154973_Doklad-novye-lishency-22-06-2021.pdf (data obrashcheniya: 10.01.2022).
