CC BY
8УДК 343.415:343.35
УСИЛЕНИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В БОРЬБЕ С ПРОНИКНОВЕНИЕМ КРИМИНАЛА ВО ВЛАСТЬ
Шапиев С.М., Центральная избирательная комиссия России, г. Москва, Российская Федерация, sha-piev@cikrf.ru
Статья посвящена проблеме осуществления избирательными комиссиями правоохранительной функции в целях пресечения проникновения криминала во власть. Отмечается, что правоохранительная деятельность - это вид государственной деятельности, осуществляемой законодательно уполномоченными на то государственными органами. Анализируются признаки, присущие правоохранительным органам. Исследуется действующее избирательное законодательство на предмет ограничения пассивного избирательного права лиц с криминальным прошлым. Отмечается, что понятие «сведения о судимости кандидата», используемое в избирательном законодательстве, не совпадает с понятием «судимость», применяемым в уголовном законодательстве.
Посредством обобщения правоприменительной и судебной практики делается вывод о том, что правоохранительная функция избирательных комиссий, направленная на выявление и пресечение проникновения во власть лиц с криминальным прошлым, должна осуществляться исключительно во взаимодействии с органами внутренних дел и судами.
Ключевые слова: избирательная комиссия, правоохранительная функция, избирательное законодательство, выборы, кандидат с криминальным прошлым, сокрытие сведений о судимости.
UDK 343.415:343.35
STRENGTHENING LAW ENFORCEMENT FUNCTIONS OF THE ELECTORAL COMMISSION IN THE FIGHT AGAINST THE PENETRATION OF CRIMINAL ELEMENTS IN THE GOVERNMENT
Shapiev S.M., Central Electoral Committee of Russia, Moscow, Russian Federation, shapiev@cikrf.ru
The article is devoted to the implementation of the election commissions of the law enforcement function in order to prevent entry of criminals in power. It is noted that law enforcement is a kind of state activities legislatively authorized state bodies. The characteristics of law enforcement agencies are analyzed. Existing electoral legislation on the subject of the limits of passive electoral rights of persons with criminal background. It is noted that the term "information about the criminal record of the applicant" used in the election legislation does not coincide with the concept of "conviction" used in criminal law.
Through a generalization of the law enforcement and judicial practices concludes that the law enforcement function of the electoral commissions, aimed at identifying and preventing penetration into the hands of those with criminal records should be carried out in cooperation with the internal Affairs agencies and the courts.
Key words: electoral Commission, law enforcement function, the electoral law, elections, candidate with criminal records, concealment of information about criminal records.
Согласно ч. 3 ст. 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие граждан в референдуме Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об основных гарантиях...») избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации. В рамках поставленных задач избирательные комиссии осуществляют различные функции, в числе которых можно выделить и правоохранительные функции. Правоохранительная деятельность является одним из видов государственной деятельности. Статья 1 Конституции Российской Федерации определяет Российскую Феде-
рацию как правовое государство. Это означает, что государство в лице его органов осуществляет свою деятельность на основе норм права, обеспечивает верховенство закона, охрану законных интересов личности, взаимную ответственность государства и граждан.
В статье 2 Конституции России права и свободы человека провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод объявляются обязанностью государства. Таким образом, государство обязывает все свои органы, учреждения уважать и соблюдать законные права и свободы граждан. Все органы законодательной, исполнительной и судебной власти должны принимать меры для поддержания законности и правопорядка в государстве. Строго соблюдая за-
коны, обеспечивая реализацию своих прав гражданами, отстаивая законные государственные интересы, государственные органы тем самым косвенно участвуют в правоохранительной деятельности, то есть способствуют охране права от нарушений. Однако это - важная, но далеко не единственная сторона деятельности большинства государственных органов. В основном они решают конкретные хозяйственные, культурные, социальные задачи, для достижения которых они и создаются. А для постоянной охраны права от нарушений, для выявления, пресечения и предупреждения правонарушений, применения различных санкций к правонарушителям государство создает специальные органы, для которых правоохранительная деятельность является главной. Эти органы уполномочиваются особыми законами осуществлять правоохранительную деятельность в установленной законом форме. Таким образом, можно говорить о правоохранительной деятельности в широком и узком смысле. В широком смысле - это деятельность всех государственных органов, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан, их реализацию, законность и правопорядок. В узком смысле - это деятельность специально управомоченных органов по охране права от нарушений, осуществляемая в установленной законом форме в соответствии с компетенцией того или иного органа. Поэтому государство создает специальные органы, чьей основной целью является защита права от нарушений, выявление, пресечение и предупреждение правонарушений, применение к правонарушителям мер принуждения. Данные органы имеют ряд признаков, которым должен соответствовать государственный орган для того, чтобы его можно было считать правоохранительным:
- правоохранительный орган уполномочивается законом для осуществления правоохранительной деятельности. Как правило, это закон, специально посвященный задачам, организации и деятельности этого органа;
- правоохранительный орган осуществляет свою деятельность не в произвольной форме, а с соблюдением установленных законом правил и процедур. Нарушение этих правил сотрудниками правоохранительных органов влечет дисциплинарную, административную, материальную или уголовную ответственность;
- правоохранительные органы в процессе своей деятельности имеют право применять меры государственного принуждения к лицам, допустившим правонарушение. Эти меры различаются в зависимости от компетенции органа и тяжести совершенного правонарушения;
- законные и обоснованные решения, принятые правоохранительными органами, подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами. Неисполнение этих решений образует самостоятельное правонарушение, влекущее дополнительную ответственность.
Традиционно к правоохранительным органам относят суд, прокуратуру, органы внутренних дел, органы предварительного расследования, органы юстиции. В последние годы, в связи с развитием системы правоохранительных органов, к ним прибавились таможенные органы, органы обеспечения безопасности, налоговой службы, налоговой полиции.
В связи с недавними изменениями, внесенными в избирательное законодательство, борьба с проникновением криминала во власть стала одним из главных направлений деятельности избирательных комиссий и правоохранительных органов. Роль избирательных комиссий совместно с органами внутренних дел по выявлению и пресечению лиц с криминальным прошлым и настоящим, изъявивших желание принимать участие в качестве кандидатов в выборах в органы государственной и местной власти, становится все более существенной. А с учетом того, что избирательные комиссии наделены полномочиями принимать меры государственного принуждения, привлекая виновных лиц к конституционной ответственности за допущенные правонарушения, их правоохранительные функции становятся все значимее.
Действующее федеральное избирательное законодательство неоднократно подвергалось изменениям и дополнениям в целях пресечения проникновения криминала во власть. В нем сегодня предусмотрено несколько категорий лиц с криминальным прошлым и настоящим, которые не могут быть избраны в органы государственной власти и местного самоуправления. Так, например, не может избираться гражданин Российской Федерации, осужденный к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, и имеющий на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость, а также граждане, осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и особо тяжких преступлений, судимость которых снята и погашена, - до истечения определенного законом срока - 10 и 15 лет соответственно со дня снятия или погашения судимости. В целом в подпунктах «а»-«г» п. 3.2 ст.4 Федерального закона «Об основных гарантиях...» предусмотрено шесть категорий лиц с криминальным прошлым и настоящим, которые не могут избираться в органы власти. Кроме перечисленных выше, это - лица: 1) осужденные к лишению свободы пожизненно, 2) осужденные за преступления экстремистской направленности до снятия или погашения судимости, 3) подвергнутые административному наказанию за нарушение избирательного законодательства по ст. 20.3 и 20.29 КоАП РФ, 4) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений избирательного законодательства. Законодатель, таким образом, ограничил пассивное избирательное право лиц с криминальным или полукриминальным прошлым.
Не менее важным положением действую-
щего закона является то, чтобы избиратель знал и имел информацию о зарегистрированных кандидатах с криминальным прошлым. Факты о биографии кандидата с криминальным прошлым должен знать избиратель как высший судья на выборах . Следует отметить, что информация о судимости кандидата фиксируется в нескольких документах: во-первых, в заявлении кандидата о согласии баллотироваться, которое адресовано в избирательную комиссию, организующую выборы; во-вторых, сведения о судимости указываются в подписных листах в поддержку кандидата избирателями; в-третьих, на стенде в помещении для голосования, на котором размещена информация обо всех кандидатах, избирательных объединениях; в-четвертых, в избирательных бюллетенях. Наконец, такая информация вносится и в ГАС «Выборы».
Как сообщил в своем докладе председатель ЦИК России В.Е. Чуров на Всероссийском совещании с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на тему: «Об итогах работы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления в единый день голосования 14 сентября 2014 года», «в избирательных кампаниях на выборах всех уровней, голосование по которым состоялось 14 сентября 2014 года, участвовало 3197 кандидатов, имеющих либо имевших судимости. Это составило 3 процента от суммарного количества выдвинутых кандидатов»
[1]. Среди указанного количества оказалось 76 осужденных за особо тяжкие преступления, 593 -за тяжкие преступления, 956 - за преступления средней тяжести. По результатам выборов избрано 520 кандидатов, имевших (имеющих) судимости
[2].
Эти цифры были бы еще худшими с криминальной точки зрения, если бы не большая работа избирательных комиссий и правоохранительных органов по выявлению лиц с криминальным прошлым, которые не указали о себе сведения об имевших место либо имеющихся судимостях.
Справедливости ради следует отметить, что впервые положение о том, что избиратель должен знать о криминальной прошлом кандидата и эти сведения должны быть отражены в избирательном бюллетене и в материалах на информационном стенде избирательного участка, в практическом плане было реализовано в 1999 году на выборах в Народное Собрание (Парламент) Республики Дагестан. На сессии Парламента при обсуждении законопроекта о выборах мне, как председателю Избирательной комиссии Республики Дагестан, удалось убедить депутатов о необходимости указания кандидатами в депутаты Народного Собрания Республики Дагестан сведений о судимости, в том числе о погашенных или снятых. Через более чем десять лет эти положения появились в федеральном законодательстве.
В названном выше Федеральном законе предусмотрена обязанность кандидата с криминальным прошлым сообщить всю информацию о судимости, в том числе о датах снятия и погашения судимости. Нарушение этого требования является основанием для отказа в регистрации в качестве кандидата, а если же кандидат зарегистрирован, а информация от правоохранительных органов о судимости поступила после регистрации, то последнее обстоятельство с учетом сокрытия этой информации кандидатом является основанием для отмены регистрации судом на основании обращения избирательной комиссии, которая зарегистрировала кандидата.
В ряде судебных решений избирательными комиссиями были выявлены факты сокрытия кандидатами сведений о судимости, которые должны быть представлены в соответствии с пунктом 21 статьи 33 Федерального закона. В таких случаях суды по обращению избирательных комиссий отменяли регистрацию кандидатов, сделав заключение о том, что обязанность указывать сведения о судимости (сведения о дате снятия или погашения судимости) установлена федеральным законодателем уже на этапе выдвижения кандидата и заключается в обязанности сообщить в заявлении о согласии баллотироваться кандидатом обо всех фактах вынесения в отношении кандидата обвинительного приговора независимо от назначенного наказания.
Так, 5 сентября 2014 года Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела гражданское дело по апелляционной жалобе на решение Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 22 августа 2014 года, которым удовлетворено заявление Избирательной комиссии Карачаево-Черкесской Республики об отмене регистрации кандидата в депутаты Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики пятого созыва М.М. Маршанкулова, выдвинутого избирательным объединением Карачаево-Черкесское республиканское отделение Политической партии КОММУНИСТИЧЕСКАЯ ПАРТИЯ КОММУНИСТЫ РОССИИ.
В обоснование заявленных требований заявитель ссылался на то, что после регистрации списка кандидатов в депутаты Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики пятого созыва, выдвинутых избирательным объединением, поступила информация о наличии приговора Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики от 23 марта 2012 года, которым М.М. Маршанкулов признан виновным в совершении преступления, предусмотренного частью 1 статьи 108 Уголовного кодекса Российской Федерации, с назначением наказания в виде двух лет ограничения свободы. Однако такие сведения М.М. Маршанкулов не указал в заявлении, поданном в избирательную комиссию, что является ос-
нованием для отмены его регистрации.
Решением Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 22 августа 2014 года заявление удовлетворено, регистрация кандидата М.М. Маршанкулова отменена.
Подпунктом «з» пункта 7 статьи 76 Федерального закона установлено, что регистрация кандидата может быть отменена судом по заявлению зарегистрировавшей кандидата избирательной комиссии в случае установления факта сокрытия кандидатом сведений о своей судимости.
Регистрация кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов, может быть отменена судом по заявлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей список кандидатов, избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, в случае, предусмотренном подпунктами «в», «д», «з» или «и» пункта 7 данной статьи; при этом вновь открывшимися считаются те обстоятельства, которые существовали на момент принятия решения о регистрации списка кандидатов, но не были и не могли быть известны избирательной комиссии, зарегистрировавшей список кандидатов.
Статьей 33 Федерального закона, регламентирующей условия выдвижения кандидатов, установлено, что если у кандидата имелась или имеется судимость, в заявлении, поданном в избирательную комиссию в письменной форме, выдвинутого лица о согласии баллотироваться указываются сведения о судимости кандидата, а если судимость снята или погашена, также сведения о дате снятия или погашения судимости (пункт 21).
Содержание понятия «сведения о судимости кандидата» определено в подпункте 58 статьи 2 Федерального закона, и они представляют собой сведения о когда-либо имевшихся судимостях с указанием номера (номеров) и наименования (наименований) статьи (статей) Уголовного кодекса Российской Федерации, на основании которой (которых) был осужден кандидат, а также статьи (статей) уголовного кодекса, принятого в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, и статьи (статей) закона иностранного государства, если кандидат был осужден в соответствии с указанными законодательными актами за деяния, признаваемые преступлением действующим Уголовным кодексом Российской Федерации.
Суд, проанализировав приведенные нормы, сделал верное заключение о том, что обязанность указывать сведения о судимости (сведения о дате снятия или погашения судимости) установлена федеральным законодателем уже на этапе выдвижения кандидата и заключается в обязанности сообщить в заявлении о согласии баллотироваться кандидатом обо всех фактах вынесения в отношении кандидата обвинительного приговора независимо от назначенного наказания.
В Избирательную комиссию Карачаево-Черкесской Республики было представлено заявление М.М. Маршанкулова о согласии баллотироваться кандидатом в депутаты Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики, содержащее запись в сведениях о кандидате «не судим».
Между тем при рассмотрении дела судом было установлено, что М.М. Маршанкулов 23 марта 2012 года был осужден и по приговору Черкесского городского суда Карачаево-Черкесского Республики ему по части 1 статьи 108 Уголовного кодекса Российской Федерации назначено наказание в виде ограничения свободы сроком на два года, от отбытия которого этим же приговором на основании пункта «а» части 1 статьи 78 названного Кодекса освобожден в связи с истечением срока давности привлечения к уголовной ответственности.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам не имела оснований не согласиться с выводом суда об установлении факта сокрытия кандидатом М.М. Маршанку-ловым сведений о своей судимости, что федеральным законодателем предусмотрено в качестве безусловного основания для отмены регистрации кандидата.
Доводы о том, что в силу положений, содержащихся в части 2 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации, заявитель является не-судимым и не должен указывать такие сведения в заявлении о согласии баллотироваться, основаны на неверном толковании норм материального права без учета специфики избирательного законодательства, направленного на установление объема обязательной информации о кандидате, которую имеет право знать каждый избиратель при реализации своего активного избирательного права в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
Статьей 86 Уголовного кодекса Российской Федерации регламентировано, что лицо, осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного приговора в законную силу до момента погашения или снятия судимости, а лицо, освобожденное от наказания, считается несудимым.
Вместе с тем понятие «сведения о судимости кандидата», используемое в избирательном законодательстве, не может совпадать и не совпадает с понятием «судимость» в уголовном праве. В уголовном праве судимость имеет правовое значение при решении вопросов об уголовной ответственности, влияет на квалификацию содеянного по отдельным видам преступлений, учитывается при решении вопроса о наличии рецидива преступлений, назначении наказания, влечет за собой иные правовые последствия в случаях и в порядке, установленных уголовным и уголовно-процессуальным законодательством. Анализ же норм избирательно-
го законодательства, содержащих требования к кандидату, предусматривающих основания для отказа в его регистрации, а также отмены решения о регистрации кандидата или отмены его регистрации, свидетельствует о том, что к лицам, претендующим на занятие выборной государственной должности либо на вхождение в состав выборных органов местного самоуправления, законодатель предъявляет повышенные требования, поскольку реализация права избирать (активное избирательное право) имеет публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных в своей деятельности гарантировать права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, осуществляя эффективное и ответственное управление делами государства и общества, следовательно, избиратель вправе знать о любом совершенном кандидатом преступлении, если вина в этом установлена приговором суда.
По смыслу части 6 статьи 86 Уголовного кодекса Российской Федерации погашение или снятие судимости аннулирует только уголовно-правовые последствия, связанные с судимостью, но сам факт осуждения как отрицательная оценка действий гражданина государством на момент вынесения обвинительного приговора остается объективным критерием, влияющим на оценку избирателями репутации кандидата на выборную должность. О правильности этой позиции свидетельствует подпункт 58 статьи 2 указанием на обязательность сообщать в сведениях о кандидате не только об имеющейся судимости, но и о погашенных и снятых судимостях. В избирательном праве институт судимости имеет значение для оценки личности избирателем. Для уголовного права институт судимости несет другую смысловую нагрузку - для квалификации содеянного, для назначения наказания, определения режима отбывания наказания, решения вопроса о признании лица опасным или особо опасным рецидивистом, решения вопроса условно-досрочного освобождения и т.д.
Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагала решение суда первой инстанции не подлежащим отмене в апелляционном порядке [3].
Обращает на себя внимание другой аспект правоохранительной деятельности избирательных комиссий, когда избирательная комиссия, выявляя криминальное прошлое либо настоящее у лиц, изъявивших желание принимать участие в выборах, отказывает в их регистрации, если последние в первоначально подаваемых документах не сообщили согласно закону сведения о судимости, снятии либо о ее погашении с указанием соответствующей даты, а в последующем, до дня регистрации, уточнили сведения о себе, указав имеющуюся либо имевшую судимость.
Так, в заявлении А.Г. Потапова о согласии баллотироваться сведения о судимости приведены не были. Вместе с тем А.Г. Потапов 15 июля 2014 года, то есть до рассмотрения избирательной комиссией вопроса о его регистрации кандидатом в депутаты Волгоградской областной Думы, уточнил сведения о наличии у него судимости и ее погашении.
В случае самостоятельного выявления отсутствия в представленных документах сведений, необходимых для уведомления о выдвижении и регистрации, кандидат вправе по собственной инициативе до дня рассмотрения вопроса о регистрации дополнить сведения о себе, касающиеся, в том числе, судимости, а также дате ее снятия или погашения.
При таком положении дела Судебная коллегия согласилась с выводами суда первой инстанции о том, что представление достоверных сведений о своей судимости кандидатом до дня рассмотрения вопроса о его регистрации является правом кандидата на уточнение сведений о нем, реализованным в порядке, установленном Федеральным законом.
Ввиду изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оставила решение суда первой инстанции без изменения [4].
Таким образом, правоохранительная функция избирательных комиссий по выявлению и пресечению проникновения криминала во власть осуществляется только в тесном взаимодействии с органами внутренних дел и судебными органами. Однако на этом основании считать избирательные комиссии правоохранительными органами в узком смысле слова нельзя, но их правоохранительная деятельность становится достаточно ощутимой.
Официальные материалы
1. Материалы к выступлению Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации В.Е. Чурова на Всероссийском совещании с председателями избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, 30 октября 2014 г., г. Сочи, Краснодарский край. URL: http://cikrf.ru/news/relevant/2014/10/30/03.html (дата обращения: 20.11.2014).
2. Там же.
3. Дело № 30 АПГ 14-4 от 5 сентября 2014 года.
4. Дело № 16-АПГ 14-10 от 1 сентября 2014 года.
Official materials
1. Materialy k vystupleniju Predsedatelja Central'noj izbiratel'noj komissii Rossijskoj Federacii V.E. Churova na Vserossijskom soveshhanii s predsedateljami izbiratel'nyh komissij sub#ek-tov Rossijskoj Federacii, 30 oktjabrja 2014 g., g. Sochi, Krasnodarskij kraj. URL: http://cikrf.ru/news/relevant/2014/10/30/03.html (date of access: 20.11.2014).
2. Tam zhe.
3. Delo № 30 APG 14-4 ot 5 sentjabrja 2014 goda.
4. Delo № 16-APG 14-10 ot 1 sentjabrja 2014 goda
Поступила в редакцию 22 декабря 2014 г.
Received 22 December 2014
