CC BY
151
УЧАСТИЕ МАГАТЭ В РЕШЕНИИ ВОПРОСОВ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) в 2007 г. отметило юбилей — 29 июля исполнилось 50 лет со дня ратификации его Устава необходимым числом стран-участниц. В октябре 1957 г. в Вене состоялась первая генеральная конференция МАГАТЭ. Первый совет управляющих Агентства включал представителей 23 государств-участников — Австралии, Аргентины, Бразилии, Гватемалы, Индии, Индонезии, Италии, Канады, Кореи, Объединенной Арабской Республики (Египта), Пакистана, Перу, Португалии, Румынии, Соединенного Королевства, Союза Южной Африки, СССР, США, Турции, Франции, Чехословакии, Швеции и Японии. За полвека число государств — членов МАГАТЭ возросло до 144 (по сведениям на март 2007 г.). Его бюджет составляет 283,6 долл. США1.
В многогранную деятельность МАГАТЭ вовлечены государственные и негосударственные организации на международном, региональном, национальном уровнях. Программы и бюджет Агентства принимаются советом управляющих (35 членов) и Генеральной конференцией государств — членов МАГАТЭ. Доклады о его деятельности периодически или в особых случаях представляются Совету Безопасности ООН и Генеральной Ассамблее ООН. В Секретариате МАГАТЭ, по данным 2007 г., занято 2300 сотрудников, деятельностью которых руководит Генеральный директор Мохамед ЭльБарадей и шесть его заместителей, возглавляющие департаменты — Департамент управления (г-н Дэвид Холлер), Департамент гарантий (г-н Олли Хейнонен), Департамент ядерной энергии ((г-н Юрий Соколов), Департамент ядерных наук и применений (г-н Вернер Буркарт), Департамент технического сотрудничества (г-жа Ана Мария Четто), Департамент ядерной безопасности (г-н Томихиро Танигучи).
В Уставе Агентства закреплены три основных направления его деятельности.
1. Гарантии и проверка; проведение на основании юридических соглашений с государствами инспекций по гарантиям с целью проверки использования ядерных материалов и деятельности исключительно в мирных целях.
2. Безопасность и сохранность; установление норм безопасности, создание сводов положений и руководств и оказание содействия государствам в их применении.
3. Наука и технология; техническая и научная поддержка применения ядерных методов в здравоохранении, сельском хозяйстве, энергетике, охране окружающей среды и других областях2.
Отметим, что охрана окружающей среды прямо или косвенно присутствует во всех сферах многогранной деятельности МАГАТЭ. По данным МАГАТЭ, более 80% его деятельности осуществляется в области бе-
К.Л. ХОДЖАБЕГОВА, кандидат юридических наук
зопасности ядерной энергии, которая направлена на охрану окружающей среды3.
Эта деятельность проводится в соответствии с положениями двух концепций — экологической безопасности и устойчивого развития — по специализированным программам с природоохранным компонентом:
1) радиационная защита;
2) ядерная безопасность;
3) безопасное обращение с радиоактивными отходами;
4) наблюдение за состоянием окружающей среды и оценка воздействия на окружающую среду;
5) управление рисками;
6) реагирование на чрезвычайные происшествия.
Подтверждается тезис о том, что с первых шагов
своего существования Агентство уделяло внимание вопросам охраны окружающей среды. МАГАТЭ заключило трехстороннее соглашение с Монако и Океанографическим институтом в целях проведения исследований воздействия радиоактивности на морскую среду. В результате была создана лаборатория морской среды МАГАТЭ, а также лаборатория МАГАТЭ для проведения ядерных исследований в Зайбер-сдорфе (Австрия), имеющих глобальное значение.
С 5 по 16 июня 1972 г. в Стокгольме при участии МАГАТЭ состоялась Конференция ООН по проблемам окружающей среды, на которой широко обсуждались вопросы, касающиеся ядерной энергии, парникового эффекта и радиации. 16 июня 1972 г. была принята Стокгольмская декларация Конференции ООН по окружающей среде. Этот документ во многом определил развитие международного права окружающей среды последней трети ХХ в. — начала XXI в. Первая глава Стокгольмской декларации так и называется — Декларация по окружающей среде.
Участие МАГАТЭ в охране окружающей среды основывается на ряде принципов международного права окружающей среды, являющихся базовыми для осуществления деятельности в данном направлении и не противоречащих уставным функциям Агентства. Анализируя международно-правовые акты по охране окружающей среды, отметим 8 групп принципов международного права окружающей среды, на которых основывается деятельность МАГАТЭ:
Ф соблюдение экологических прав человека;
Ф экологически обоснованное исследование и использование окружающей среды;
Ф экологическая безопасность и устойчивое развитие;
Ф предварительная оценка воздействия на окружающую среду и предотвращение трансграничного ущерба;
Ф информирование о состоянии окружающей среды;
Ф сотрудничество в области охраны окружающей среды;
Ф международно-правовая ответственность государств за нанесение ущерба окружающей среде;
Ф запрещение воздействия на окружающую среду в военных или иных враждебных целях.
В рамках ООН МАГАТЭ контролирует обеспечение радиационной безопасности, которое является одним из важнейших компонентов глобальной экологической безопасности. Агентство самостоятельно и с другими международными организациями ведет под эгидой Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП), учрежденной в 1972 г., активную исследовательскую и нормотворческую работу в области обеспечения радиационной безопасности.
Значимость деятельности МАГАТЭ, направленной на охрану окружающей среды, очевидна, так как связана с вопросами, которые касаются физической сохранности ядерных материалов, необходимых для развития ядерной энергетики, работы исследовательских реакторов, а также вопросов транспортировки, безопасной переработки, захоронения опасных отходов и совершенствования международного контроля над мирным использованием ядерных материалов. Охрана ядерных материалов имеет значение и как средство предупреждения ядерного терроризма, опасность которого существует.
Программа в области физической защиты ядерных материалов, установок и транспортных средств, разработанная МАГАТЭ4, включает:
Ф разработку международных правовых актов, в частности конвенции о физической защите ядерных материалов;
Ф организацию курсов по физической защите ядерных материалов;
Ф издание руководств (инструкций) по системам физической защиты для разных типов ядерных установок;
Ф предоставление технической помощи силами своих экспертов, а также выделение стипендий для обучения специалистов;
Ф сбор информации о физической защите ядерных материалов.
На основании этой программы была разработана под эгидой МАГАТЭ Конвенция о физической защите ядерного материала5 (3 марта 1980 г.), которая касается только ядерных материалов. Ядерные установки остаются вне пределов правового регулирования. Конвенция вступила в силу в 1987 г. Она предусматривает обеспечение физической защиты ядерных материалов во время международных перевозок и обязывает ее участников гарантировать их защиту в пределах своей территории и на борту морских, речных, воздушных судов своего флага. Этот документ, с одной стороны, соответствует профилю деятельности Агентства, а с другой — направлен на сохранение окружающей среды.
Потенциальная опасность явного или тайного изъятия ядерного материала из сферы мирной ядерной деятельности для изготовления ядерного оружия, радиологического заражения местности, источников водоснабжения и т. п. возрастает при увеличении ко-
личества расщепляющихся материалов и обладающих ими стран. Ежегодно СМИ сообщают о десятках случаев исчезновения ядерных материалов, хотя и в небольших количествах. В связи с этим возрастает необходимость усиления мер физической защиты ядерных материалов.
Как и предусматривалось ранее, через 5 лет после вступления Конвенции в силу, в 1992 г., в Вене состоялась конференция по рассмотрению действия Конвенции. Участники подтвердили ранее принятые на себя обязательства и выразили убежденность в том, что Конвенция служит необходимой основой для глобального сотрудничества в области защиты, поиска и возврата похищенных ядерных материалов и применения уголовных санкций против лиц, совершающих уголовные преступления, связанные с ядерными материалами. Сторонами Конвенции стали 57 государств.
В 80-х гг. ХХ в. произошла крупнейшая ядерная катастрофа — чернобыльская трагедия, затронувшая территории ряда стран и имевшая глобальные последствия, которые отразились на состоянии окружающей среды как СССР, так и многих других стран, и не только сопредельных. Возможно, в связи с распадом Советского Союза последствия чернобыльской трагедии изучались недостаточно, в том числе с точки зрения охраны окружающей среды.
Эти же годы ознаменованы принятием двух международных конвенций, направленных на уменьшение последствий ядерных катастроф и их предупреждение, — Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии6 и Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситу-ации7 от 26 сентября 1986 г. Они были приняты через 6 месяцев после ядерной катастрофы в Чернобыле (26 апреля 1986 г.). Сторонами Конвенции об оповещении стали 78 государств и Конвенции о помощи — 74 государства.
Первая устанавливает систему оперативной подачи сигнала тревоги и раннего оповещения при потенциально серьезных ядерных авариях, связанных с выпадением радиоактивных осадков за пределами национальных границ и, таким образом, нанесением трансграничного ущерба окружающей среде. Оповещение направляется непосредственно государствам или в систему аварийного реагирования МАГАТЭ, действующую как координационный центр. В Конвенции предусмотрены условия оповещения ядерными странами об авариях с ядерным оружием и ядерных взрывах, если это связано с трансграничными последствиями.
Вторая обязывает государства оказывать помощь в случае аварии и уведомлять Агентство о наличии экспертов, оборудования и других материалов для оказания такой помощи.
Действие Конвенции об оповещении о ядерной аварии распространяется на выбросы, которые могут случиться при перевозке и хранении топлива или радиоактивных отходов, в процессе изготовления, применения, хранения, удаления и перевозки радиоизотопов, в том числе при их использовании для выработки энергии в космических объектах.
В качестве недостатков обеих конвенций обычно указывают на возможность присоединения к ним с оговорками, а также на определение безопасного уровня радиации по усмотрению самого государства; следовательно, возможны различия в оценках безопасного уровня радиации. Вследствие этого невозможно обеспечить единый подход к данному вопросу.
МАГАТЭ выступает не только в роли координатора разработок и непосредственного разработчика проектов рассмотренных выше конвенций, но и в качестве депозитария международных соглашений: Парижской конвенции об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии (1960); Дополнительной конвенции (1963) к Парижской конвенции (1960); Конвенции об ответственности операторов ядерных судов и др.
МАГАТЭ — единственное учреждение в системе ООН, Устав которого предусматривает функцию разработки норм радиационной безопасности и возлагает на Агентство четкие полномочия по их установлению и обеспечению применения этих норм. Данная уставная функция и деятельность Агентства в этом направлении относятся к приоритетным.
Конвенция о ядерной безопасности, которую в 1996 г. одобрили страны — члены МАГАТЭ, — историческое соглашение, обязывающее их обеспечивать и поддерживать высокий уровень безопасности, соблюдать международные нормы в сферах деятельности, связанных с регулированием, управлением и эксплуатацией наземных атомных электростанций. Конвенцию подписали 65 стран. Одна из ее основных целей — предотвращение радиоактивного загрязнения окружающей среды.
Конвенция предусматривает разработку соответствующих процедур оценки вероятного воздействия той или иной ядерной установки на окружающую среду, особенно если ее размещение предполагается вблизи границ другого государства. В таких случаях должны проводиться консультации с сопредельным государством, которому предоставляется возможность самостоятельно оценить вероятность воздействия предполагаемой к размещению ядерной установки на его территорию. В данной Конвенции было предусмотрено заключение Объединенной конвенции о безопасном обращении с отработавшим топливом и о безопасном обращении с радиоактивными отходами, которая обсуждалась государствами более двух лет и в итоге была одобрена на Дипломатической конференции в Вене в сентябре 1997 г.
Объединенная конвенция обязывает стороны принимать соответствующие меры по обеспечению безопасного для людей и окружающей среды обращения с радиоактивными отходами и отработавшим топливом и предотвращения аварий с радиологическими последствиями, предусматривает независимое экспертное рассмотрение национальных докладов на проходящих совещаниях. Конвенция проводит четкое различие между радиоактивными отходами и отработавшим топливом. Некоторые страны не делали этого различия (например, Индия и Пакистан) и рассматривали отработавшее топливо в качестве ра-
диоактивных отходов. Согласно Конвенции установки по обращению с радиоактивным топливом могут быть сняты с эксплуатации, а установки по обращению с радиоактивными отходами не снимаются, особенно установки по их захоронению. Важно указать на то, что закрытие установки отнюдь не означает прекращения регулирования ее безопасности.
Объединенная конвенция о безопасном обращении с отработавшим топливом и о безопасном обращении с радиоактивными отходами предусматривает как проведение экологической экспертизы (особо укажем: до начала сооружения установки), так и принятие каждой из сторон мер, направленных на предотвращение незапланированных и неконтролируемых выбросов радиоактивных материалов в окружающую среду в период эксплуатации установки.
Согласно Объединенной конвенции национальные дозовые пределы должны учитывать одобренные на международном уровне стандарты в области радиационной защиты.
В сентябре 1997 г. на отдельной Дипломатической конференции в Вене государствами — членами МАГАТЭ было принято два Протокола о поправках к Венской конвенции 1963 г. о гражданской ответственности за ядерный ущерб и Конвенция о дополнительном финансировании. Эти документы обсуждались в течение 90-х гг. на совещаниях МАГАТЭ; в них пересматривается международный режим ответственности за ядерный ущерб.
Основные нормы безопасности по радиационной защите были впервые одобрены советом управляющих МАГАТЭ в июне 1962 г. Они трижды пересматривались и переиздавались — в 1967, 1982 и в 1996 гг. Последнее издание «Основные нормы безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасного обращения с источниками излучения» (ОНБ) стало результатом широкого сотрудничества.
ОНБ для защиты от ионизирующих излучений и безопасного обращения с источниками излучения находят свое отражение в регулирующих документах важнейших международных организаций. С момента одобрения норм советом управляющих МАГАТЭ во многих странах стали уделять больше внимания существу и соответствию национальных правил международным стандартам, а также пересмотру национальных нормативов.
Рекомендательные нормы МАГАТЭ по ядерной и радиационной безопасности включаются в следующие документы.
1. Международные основные нормы безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасного обращения с источниками излучения.
2. Нормы ядерной безопасности.
3. Нормы безопасности в области обращения с радиоактивными отходами.
4. Правила безопасности перевозки радиоактивных веществ.
Основные стандарты Европейского сообщества (ЕС) в области радиационной защиты были впервые опубликованы в 1959 г. Действующие стандарты введены в 1980 г. директивой Евратома 80/836 с некоторыми изменениями (1984) Директивные ука-
зания в области радиационной защиты используются в качестве правового инструмента, который дает странам — членам сообщества возможность выбрать формы и методы исполнения директив с учетом научно обоснованных рекомендаций Международной комиссии радиологической защиты (МКРЗ), обеспечивая согласованность действий со странами, не входящими в ЕС.
В 1990 г. МКРЗ пересмотрела рекомендации 1977 г. и в 1991 г. опубликовала новые, предусматривающие сокращение общей эффективной дозы облучения. Предельно допустимое у-облучение снижено с 50 до 20 мЗв8, а предельная концентрация в атмосфере дол-гоживущих а-частиц — с 1700 до 800 Бк9. Потенциальные ежегодные допустимые нормы облучения а-час-тицами содержатся в публикации 47. Предложения МКРЗ базируются на новых биологических данных о заболеваемости раком (главным образом, по результатам обследования переживших атомные бомбардировки 1945 г. японцев).
Договор Евратома (ст. 26) содержит требование к ЕС по разработке единых стандартов радиационной защиты, обеспечивающих достаточный резерв безопасности: страны ЕС не должны устанавливать более жесткие, чем директива, ограничения. В связи с созданием единого европейского рынка, согласно ст. 33 Договора, МКРЗ уполномочена согласовывать национальные законодательства стран — членов ЕС в этой области и обеспечивать единообразие, в связи с чем комиссия рассматривает вопрос о введении в странах ЕС системы предварительных разрешений на деятельность, связанную с ионизирующими излучениями, и исключение системы деклараций. Предварительное разрешение гарантирует более высокий уровень безопасности.
Выполняя свою уставную нормотворческую функцию, МАГАТЭ разработало документ, который можно отнести к включаемым в так называемое мягкое право, под названием «Кодекс практики по трансграничному перемещению радиоактивных от-ходов»10. Он не представляет собой сборника стандартов, но его положения могут использоваться для включения в международные договоры и соглашения. Основное содержание строится на следующих принципах.
1. Государства осуществляют свое право на регулирование перемещения радиоактивных отходов на свою территорию, со своей территории или через свою территорию.
2. Государство, с территории которого радиоактивные отходы были вывезены в нарушение положений Кодекса, должно принять эти радиоактивные отходы обратно.
3. Государства должны сотрудничать в целях предотвращения не соответствующего требованиям Кодекса перемещения отходов.
О деятельности МАГАТЭ широко известно в связи с ядерными программами Ирана и Северной Кореи (строительство АЭС соответственно в Бушере и Ён-бене). Речь идет о решении энергетических проблем каждой из этих стран, с одной стороны; об обеспечении международной, следовательно, и экологической безопасности, — с другой.
За успехи в области международной безопасности Агентство стало в 2005 г. лауреатом Нобелевской премии мира. МАГАТЭ демонстрирует не только свои возможности как разработчик правовых норм, направленных на обеспечение безопасности окружающей среды, но и, прежде всего, на выполнение организацией своих контрольных функций.
1 50 решающих лет МАГАТЭ: время, события, факты // Вкладыш в Бюллетень МАГАТЭ. 2007. Март.
2 IAEA Bulletin. Международное агентство ао атомной энергии. Том 48/2. 2007. Март.
3 International Atomic Energy Agency Highlights of Activities. 1990.
4 Иойрыш А.И. Правовые проблемы физической защиты ядерных материалов // Советское государство и право. 1980. № 8.
5 Конвенция о физической защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. // Международное право в документах. — М.: Юрид. лит-ра, 1982.
6 Конвенция об оперативном оповещении о ядерной аварии от 26 сентября 1986 г.
7 Конвенция о помощи в случае аварии или радиационной аварийной ситуации от 26 сентября 1986 г. Действующее международное право: в 3-х т. Т. 3.
8 МЗв — Микрозиверт — одна миллионная доля Зивер-та, единицы, эквивалентной ожидаемой радиационной опасности при облучении живых организмов в системе СИ // Новейший словарь иностранных слов и выражений. - Мн, Харвест; М.: АСТ 2001.
9 Бк — Беккерель — единица активности радиоактивных изотопов в системе СИ, равная активности изотопа, при которой за 1 с. происходит 1 акт распада; Там же.
10 Цит. по: Копылов М.Н., Кузьменко Э.Ю. Международное экологическое право: Кодификация и прогрессивное развитие. — М.: Изд-во РУДН, 2005.
