CC BY
83
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
НЕДОПУСТИМОСТЬ РАДИОАКТИВНОГО ЗАРАЖЕНИЯ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ КАК ОТРАСЛЕВОЙ ПРИНЦИП МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
М.Н. Копылов
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье раскрывается юридическое содержание одного из девяти специальных принципов международного экологического права посредством анализа проекта Международного Пакта по окружающей среде и развитию, четырех специализированных конвенций и стандартов МАГАТЭ.
Проблема выделения, определения содержания, квалификации и систематизации базовых начал, именуемых в теории права принципами, относится к числу наиболее сложных как в любой отрасли международного права, так и в международном праве в целом. Различные правовые школы, в том числе и отечественные, дают многочисленные примеры расхождения во взглядах юристов-международников на ее количественные и качественные параметры.
К сожалению, этот недостаток может быть в полной мере отнесен и к международному экологическому праву, где, несмотря на внешнюю солидарность, его разработчики, как правило, ограничиваются либо перечислением основных принципов общего международного права, либо адаптацией последних к нуждам международного природоохранения. Между тем, наличие специальных (отраслевых) принципов сегодня практически единодушно признается одним из важнейших критериев, которым должна соответствовать самостоятельная отрасль международного права.
Отраслевые принципы международного экологического права, как таковые, носят общий характер и не могут отличаться от государства к государству (или группы государств), от региона к региону.
В настоящее время отраслевые принципы международного экологического права наиболее полно неофициально кодифицированы в проекте международного договора, получившего название проект Международного пакта по окружающей среде и развитию, который был разработан в 1995г. специалистами Международного Союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП) и Международного совета по праву окружающей среды (при содействии специалистов Программы ООН по окружающей среде).
Этот документ представляет собой попытку неофициальной кодификации всей отрасли международного экологического права. В основу проекта Пакта положены
договоры и обычаи в области международного экологического права, а также положения Стокгольмской декларации 1972 г., Декларации Рио 1992 г. и Всемирной Хартии по охране природы 1982 г.
Проект Пакта 1995 г., соответствуя положениям ст. 38.1 (<3) Статута Международного Суда ООН, олицетворяет собой «доктрину наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций».
Он, так же как и Стокгольмская декларация и Декларация Рио, содержит положения, именуемые принципами. При этом, к категории основополагающих принципов проект Пакта относит: 1) «уважение по отношению ко всем формам жизни», 2) «общая забота человечества», 3) «взаимозависимые ценности», 4) «равенство прав поколений», 5) «предотвращение», 6) «предосторожность», 7) «право на развитие», 8) «искоренение бедности», 9) «общая, но дифференцированная ответственность». Уже из названия перечисленных принципов (за исключением принципов 6, 7) следует, что они сформулированы не как нормы права. Это принципы-идеи. Поэтому в Комментарии к проекту Пакта говорится о том, что это «декларативное выражение правовых норм и основа для всех обязательств, содержащихся в проекте Пакта». В них находят свое воплощение требования, вытекающие из биосферного мышления, отвергающего антропоцентрическую модель взаимодействия человека и окружающей среды.
Если в Стокгольмской декларации и Декларации Рио не проводится различие между принципами-нормами и принципами-идеями, равно как и не устанавливается соотношение между ними, то в проекте Пакта принципы-идеи отделены от принципов-норм и обозначены как «основополагающие принципы». На этих «основополагающих принципах» строятся принципы-нормы, предусмотренные в последующих разделах и сформулированные как «общие обязательства».
Из девяти принципов-норм, на которые содержится указание в проекте Пакта [2, с. 38-70], одно из центральных мест занимает принцип недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды», который распространяет свое действие как на мирную, так и на военную области использования радиоактивных веществ (ядерной энергии).
Угроза указанного заражения, в подавляющем большинстве, исходит от промышленных, военных, научных и других объектов, собственниками (владельцами) которых являются представители развитых, даже — наиболее развитых, государств. На сегодня в этой связи наиболее актуальна проблема нераспространения (на практике — через запрет на вывоз-ввоз) средств потенциального радиоактивного заражения без принятия должных (надежных) средств радиоактивной безопасности.
В настоящее время юридическое содержание рассматриваемого принципа раскрывается в ряде международных конвенций и стандартах МАГАТЭ по охране здоровья и безопасности, которые являются обязательными в отношении собственной деятельности Агентства, а для государств могут стать обязательными в двух случаях: если они станут частью международного договора, или если государства включат их в свое национальное законодательство.
Говоря о первой группе источников, следует , прежде всего, указать на Конвенцию о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986г., Конвенцию об оперативном оповещении и ядерной аварии 1986 г., Конвенцию о ядерной безопасности 1994 г. и Объединенную конвенцию о безопасности обращения с отработавшим ядерным топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами 1997 г.
Конвенция о помощи устанавливает право любого государства-участника обратиться за помощью к другому государству-участнику или к МАГАТЭ в случае ядерной аварии, независимо оттого, произошла ли авария на его территории, под его юрисдикцией или в каком-либо ином месте. Вместе с тем, Конвенция не налагает на государства обязанность оказывать такую помощь запрашивающему ее государству.
Конвенция об оповещении устанавливает обязанность всех государств-участников «незамедлительно» оповещать страны-участницы, которые пострадали или могут пострадать от трансграничного выброса радиоактивных веществ в результате аварии на любом ядерном реакторе или любой установке ядерного топливного цикла. Они могут делать это непосредственно или через МАГАТЭ; они должны также оповестить само МАГАТЭ. При этом государства должны предоставлять информацию, сводящую к минимуму последствия ядерной аварии для государств, которые могут им подвергнуться. Конвенция распространяется и на выбросы, которые могут иметь место при перевозке и хранении топлива или радиоактивных отходов, в процессе изготовления, применения, хранения, удаления и перевозки радиоизотопов, в том числе при их использовании для выработки энергии в космических объектах.
В ходе обсуждения проекта Конвенции некоторые эксперты выступили за включение в Конвенцию обязательства оповещать о трансграничных переносах радиоактивности в случае аварий, связанных с ядерным оружием и испытаниями этого оружия [1, с. 45-53]. В результате достигнутого компромисса в Конвенцию была включена статья, предусматривающая условия, позволяющие государствам, обладающим ядерным оружием, уведомлять другие страны об авариях с ядерным оружием и о ядерных взрывах, когда это связано с трансграничными последствиями.
К недостаткам обеих конвенций специалисты, как правило, относят, во-первых, возможность присоединения к ним государств с оговорками и, во-вторых, что определение безопасного уровня радиации оставлено на усмотрение государств.
Конвенция о ядерной безопасности определяет защиту окружающей среды в качестве одной из своих основных целей и делает акцент на мерах по предотвращению радиоактивного загрязнения окружающей среды. Конвенция предусматривает, что каждая договаривающаяся сторона «принимает соответствующие меры для обеспечения того, чтобы были разработаны и осуществлялись надлежащие процедуры... оценки вероятного воздействия предлагаемой ядерной установки на... окружающую среду с точки зрения безопасности».
В том случае, если размещение ядерной установки планируется вблизи границы другого государства, то Конвенция предусматривает процедуры консультаций заинтересованных сторон и предоставления необходимой информации с тем, чтобы они могли самостоятельно произвести оценку и анализ вероятного влияния ядерной установки на безопасность на своей территории.
Разработчикам Конвенции не удалось найти ответ, по крайне мере, на два принципиально важных вопроса: как быть в случае, если соседнее государство станет возражать по поводу размещения планируемой ядерной установки вблизи от своих границ и консультации с этим государством не приведут к разрешению этой ситуации и почему, несмотря на общие требования к процедурам ОВОС, закрепленные в Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1992 г. и Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г., рассматриваемая Конвенция ограничивает их применение террито-
рией только того государства, где должна разместиться планируемая ядерная установка?
В Конвенции о ядерной безопасности не только было предусмотрено последующее заключение Объединенной конвенции, но и признавалось, что «дальнейшая техническая работа» в связи с обеспечением безопасности «может со временем способствовать развитию существующих или разработке будущих международно-правовых актов».
В 1997 г. в Вене состоялась Дипломатическая конференция для принятия «Объединенной конвенции о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами».
Одним из ключевых на Конференции стал вопрос об обращении с отработавшим топливом, которое рассматривалось некоторыми государствами как радиоактивные отходы (Индия, Пакистан).
Объединенная конвенция разделяет положения об отработавшем топливе и радиоактивных отходах. Если установки по обращению с отработавшим топливом могут быть сняты с эксплуатации, установки по обращению с радиоактивными отходами — нет, если речь идет об установке по захоронению. При этом «закрытие» установки по обращению с радиоактивными отходами не означает окончания регулирования ее безопасности.
Как и Конвенция о ядерной безопасности, Объединенная конвенция предусматривает положение об ОВОС в отношении планируемых ядерных установок и процедуры консультаций заинтересованных государств, если планируемая ядерная установка должна быть размещена вблизи границы другого государства. Однако также как и Конвенция о ядерной безопасности, Конвенция 1997 г. не содержит ответа на поставленные выше два вопроса.
В отличие от Конвенции 1994 г., Объединенная конвенция предусматривает проведение экологической экспертизы до начала сооружения установки, и предписывает, чтобы «в течение срока эксплуатации установки» каждая договаривающаяся сторона принимала «меры для предотвращения незапланированных и неконтролируемых выбросов радиоактивных материалов в окружающую среду». Кроме того, Объединенная конвенция содержит требование о том, чтобы национальные до-зовые пределы должным образом учитывали одобренные на международном уровне стандарты в области радиационной защиты.
Что касается стандартов по охране здоровья и безопасности, го МАГАТЭ придает им одну из следующих форм:
- основы безопасности;
- требования по безопасности;
- руководства по безопасности.
По свидетельству самого Агентства более 80% его деятельности осуществляется в областях безопасности ядерной энергии, которые направлены на природоохранные цели [3, р. 24]. Эта деятельность сгруппирована в следующих программах, имеющих природоохранную составляющую: 1) радиационная защита, 2) ядерная безопасность, 3) безопасное обращение с радиоактивными отходами, 4) наблюдение за состоянием «окружающая среды и оценка воздействия на окружающую среду», 5) управление рисками, 6) реагирование на чрезвычайные происшествия.
Многие из этих программ прямо или косвенно вносят свой вклад в достижение целей устойчивого развития и охраны окружающей среды, определенных в «Повестке дня на XXI век».
Так, в рамках Программы радиационной защиты МАГАТЭ, при содействии ВОЗ, МОТ, ФАО, Панамериканской организации здравоохранения и Агентства по ядерной энергии ОЭСР, в 1996 г. были разработаны «стандарты безопасности для защиты от ионизирующих излучений и безопасности обращения с источниками излучения».
В этом документе устанавливаются предельно разрешенные дозы облучения для профессионального облучения, медицинского облучения и облучения населения. В него включен специальный раздел «Выбросы радиоактивных веществ в окружающую среду».
В рамках Программы ядерной безопасности Агентство разрабатывает Стандарты ядерной безопасности — NUSS, из которых природоохранную составляющую имеют, главным образом, стандарты по безопасности при выборе площадки для ядерной установки, учитывающие, среди прочего, метеорологические и сейсмологические особенности районов будущего размещения АЭС.
В рамках Программы безопасного обращения с радиоактивными отходами МАГАТЭ в 1996 г. разработало «Принципы обращения с радиоактивным отходами», устанавливающие, что при обращении с радиоактивными отходами должны обеспечиваться защита здоровья человека и охрана окружающей среды сейчас и в будущем. Принцип 2 этого документа «Охрана окружающей среды» предусматривает, что: «Безопасное обращение с радиоактивными отходами включает удержание выбросов в ходе различных этапов обращения с радиоактивными веществами на минимально практически достижимом уровне.
Предпочтительным подходом к обращению с радиоактивными отходами является концентрация и удержание радионуклидов, а не разбавление и рассеяние в окружающей среде. Однако, как часть обращения с радиоактивными отходами, радиоактивные вещества могут в санкционированных пределах, как законный вид практики, выбрасываться в воздух, в воду и почву, а также выводиться посредством повторного использования материалов».
В соответствии с Принципом 3 «Защита за пределами национальных границ», государство, из которого могут происходить трансграничные последствия от обращения с радиоактивными отходами, должно «как минимум не создавать более пагубных последствий в других странах для здоровья человека и окружающей среды, чем те, которые считаются приемлемыми в пределах его собственных границ».
В области трансграничной перевозки радиоактивных отходов и материалов МАГАТЭ разрабатывает стандарты по двум направлениям: обеспечение безопасности окружающей среды во время таких перевозок и обеспечение безопасности самих таких перевозок. Как результат, в 1996 г. Агентство опубликовало Стандарты по безопасной перевозке радиоактивных материалов. Цель, которую преследуют правила, объединенные в данном документе, сводятся к тому, чтобы обеспечить защиту лиц, имущества и окружающей среды от воздействия излучения во время перевозки радиоактивного материала. Они применяются к перевозке радиоактивного материала всеми видами наземного, водного или воздушного транспорта.
Особое место среди документов, раскрывающих содержание принципа недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды, занимает разработанный МАГАТЭ Кодекс Практики по Трансграничному Перемещению Радиоактивных Отходов, положения которого не являются стандартами и предназначены для последующего включения государствами в свои международные договоры и соглашения.
Центральное место в Кодексе отводится следующим принципам:
- государства осуществляют свое право на регулирование перемещения радиоактивных отходов на свою территорию, со своей территории или через свою территорию в соответствии с положениями Кодекса;
- государство, с территории которого были вывезены радиоактивные отходы в нарушение положений Кодекса, должно принять эти радиоактивные отходы обратно;
- государства должны сотрудничать в целях предотвращения перемещения отходов, которые не соответствуют требованиям Кодекса.
ЛИТЕРАТУРА
Х.Иойрыш А.И. Международный режим безопасности развития ядерной энергетики // Всеобщая система международной безопасности и международное право.
— М.: ИГП АН СССР, 1987.
2. Копылов М.Н., Кузьменко Э.Ю. Международное экологическое право: Кодификация и прогрессивное развитие. — М.: Изд-во РУДН, 2005.
3. International Atomic Energy Agency: Highlights of Activities, 1990.
IMPERMISSIBILITY OF RADIOACTIVE CONTAMINATION OF ENVIRONMENT AS A BRANCH PRINCIPLE OF INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW
M.N. Kopylov
The Department of International Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya st., 6, 1 ¡9198 Moscow, Russia
The article gives the juridical notion of one of nine special principles of international environmental law through the analysis of Draft International Covenant on Environment and Development, four specialized international conventions and IAEA standards.
