CC BY
236
к ВОПРОСУ ОЬ ОТРАСЛЕВЫХ ПРИНЦИПАХ МЕЖДУНАРОДНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
30-летию Стокгольмской конференции и 10-летию конференции в Рио-де-Жанейро посвящается
М.Н. Копылов, Е.А. Шевырева
Кафедра международного права Российкого университета дружбы народов ул. Миклухо-Маклая, 6,! 17138 Москва, Россия
Анализируются правовая природа и содержание двух видов принципов международного экологического права: принципов-идей и принципов-норм. Раскрывается значение проекта Международного Пакта по окружающей среде и развитию 1995 г.
Принципы международного экологического права (иногда - международного права окружающей среды) вот уже на протяжении трех десятилетий находятся в центре внимания юристов-международников и юристов-экологов, изучающих данную отрасль современного международного права. Объясняется это, прежде всего, тем, что с наличием отраслевых принципов (точнее - с наличием единого кодифицирующего их международно-правового акта) отдельные ученые (Ю.М. Колосов) связывают вообще возможность выделения той или иной совокупности международноправовых норм в самостоятельную отрасль, другие же (М.И. Лазарев, В.П. Шатров и др.) указывают на них, как на один из шести обязательных признаков отрасли.
Между тем, ясности по этому вопросу нет и сегодня. Более того, в настоящее время наблюдается большое разнообразие в воззрениях юристов по данному вопросу, начиная от простого перечисления общепризнанных принципов современного международного права, которые, в силу своей императивности, сохраняют свою регулятивную функцию и в сфере международного природо-охранения (Е.А. Нестеренко, О С. Колбасов, А.В. Кукушкина и др.), и заканчивая попытками определить количественные и качественные параметры основных начал международного экологического права (К.А. Бекяшев, Е.С. Молодцова и др.).1
Формулирование и обоснование принципов международного экологического права в правовой доктрине вытекает из практики развития этой отрасли международного права. При этом, за отправную точку, как правило, берется мысль о том, что под принципами международного экологического права могут пониматься как нормы права (принципы-нормы), так и неправовые категории (принципы-идеи)2.
Большую роль в формировании международного экологического права, в целом, и его принципов в часности, играют международные конференции. Первым таким международным форумом явилась Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды, состоявшаяся в Стокгольме в 1972г. Второй форум — Конференция ООН по окружающей среде и развитию — состоялся в 1992г в Рио-де-Жанейро. Обе конференции завершились принятием документов, именовавшихся «Принципами». На Стокгольмской конференции была принята Декларация Принципов, а на конференции в Рио - Декларация по окружающей среде и развитию.
Эти документы принято относить к категории источников «мягкого права», которые требуют особых способов для имплементации. Анализ содержащихся в них принципов показывает, что они разнородны по своему характеру. Некоторые из них не являются нормами права не только потому, что не вошли в международно-правовую практику государств, но и в силу того, что по своему со-
См. например: Колбасов О С. Международно-правовая охрана окружающей среды. М.,1982; Тимошенко А.С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М., 1986; Бринчук М.М. Экологическое право. М., 2000; Курс международного права в семи томах. М., 1992. Т. 5; Международное право \ Отв. ред. Колосов Ю.М , Кузнецов В.И. М., 1998; Sands P. Principles of International Environmental Law. N.Y., 1995; Birnie P., Boyle A. International Law and the Environment. L, 1992; Adede A. International Environmental Law Digest: Instrument for International Responses to Problems of Environment and Development 1972 - 1992. N.Y., 1993; Higgins R. Problems and Process - International Law and How We Use It. L., 1994.
2
См. об этом Курс международного права в семи томах. М., 1989 Т. 2. С. 5-6.
держанию и вложенному в них смыслу не являются правовыми нормами. Такой характер этих принципов был замечен еще теми специалистами в области международного экологического права, которые стояли у истоков этой отрасли международного права и ее доктрины. Так. например, О С. Колбасов отметал, что принципы Стокгольмской декларации, за исключением принципов 7, 2! -24 (которые носят правовой характер), «часто имеют форму общих суждений, заявлений вообще»1.
Например, принципы 2—5 Стокгольмской декларации не могут быть признаны нормативными. Они содержат в себе призывы по сохранению восполнимых и невосполнимых природных богатств Земли, а также предотвращению загрязнения окружающей среды. Это своего рода принципы-идеи, отражающие биосферный подход к проблемам сосуществования человека и окружающей среды. В то же время, такой характер этих принципов ни сколько не умаляет их значения, в том числе в процессе развития международного экологического права. Принципы идеи, даже не будучи по своей природе нормативными, тем не менее могут служить регулятором международных отношений в той или иной области2. В области международного экологического права значение таких принципов-идей состоит в том, что в них заложен философский, мировоззренческий смысл, и в их положениях отчетливо прослеживается мысль о том. что безопасность человечества находится в зависимости от свойств окружающей природной среды. Иными словами, принципы-идеи, изложенные в Стокгольмской декларации, как это следует из их содержания, призваны вносить в меж-дународно-правовое регулирование охраны окружающей среды требования, вытекающие из биосферного мышления.
В Стокгольмской декларации Принципов наряду с принципами-идеями содержатся принципы, которые, будучи сформулированными как нормативные положения, превратились впоследствии в правовые нормы в области международного экологического права. Так, Принцип 7, устанавливает, что "Государства принимают все возможные меры для предотвращения загрязнения морей веществами, которые могут поставить под угрозу здоровье человека, нанести вред живым ресурсам и морским видам, нанести ущерб судоходству или создать препятствия для других законных видов использования морей'0. Другими примерами нормативных принципов могут служить положения, закрепленные в Принципах 21, 22 и 24 Стокгольмской декларации.
Декларация Рио значительно пополнила перечень принципов международного экологического права. Это относится прежде всего к принципам-идеям мировоззренческого, философского характера. Так, Принцип 25, гласит, что "Мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и неразделимы". Большая часть принципов Декларации Рио-де-Жанейро посвящена проблеме обеспечения устойчивого развития и охраны окружающей среды и имеет социально-экономический характер (Принципы 3—9).
Наряду с этим, в Декларации Рио содержится ряд правовых принципов, положения которых находят свое применение в качестве конкретных мер и обязательств в форме определенных международных договоров. Это принципы, в которых предусматривается:
- сотрудничество в противодействии перемещению или передаче в другие государства вредных для экологии и человека видов деятельности и веществ (Принцип 14);
- направление уведомлений и соответствующей информации заинтересованным государствам или проведение консультаций с ними относительно мероприятий, которые могут иметь потенциально неблагоприятные трансграничные последствия (Принцип 19);
- незамедлительное уведомление других государств о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые способны привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах (Принцип 18);
- помощь государствам, пострадавшим от последствий указанных выше бедствий или ситуаций (Принцип 18).
Эти меры находят свое воплощение в конкретных обязательствах, принимаемых на себя государствами в отдельных международно-правовых документах. Так, принцип, согласно которому государства препятствуют перемещению в другие государства деятельности и веществ, могущих оказать вредное воздействие на окружающую среду, нашел свое отражение в положениях Базель-
1 Колбасов О С. Указ.соч. С. 37.
2 См.: Лукашук И И. Международное право. Общая часть. М., 1996. С. 120-121.
3 Данный принцип лежит в основе соответствующих положений Конвенции ООН по морскому праву 1982г., а также ряда лругих универсальных и региональных соглашений по защите и охране морской среды от загрязнения.
ской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением 1989г.
Принцип уведомления о стихийных бедствиях и чрезвычайных ситуациях лежит в основе Венской Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 года. Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации тоже целиком основана на идее необходимости оказания помощи государствам, чья окружающая среда .пострадала в результате трансграничного загрязнения, включенной в Принцип 18 Декларации Рио.
Эти принципы, наряду с тем, что они имеют нормативный характер, также отражают биосферный подход к регулированию той или иной деятельности государств и необходимость создания и поддержания условий экологической безопасности. При этом, принципы, о которых идет речь, в случае широкого признания их государствами имеют перспективы для превращения в основополагающие принципы-нормы международного экологического права.
Нормативный характер принципа 2 Декларации Рио, воспроизводящего принцип 21 Стокгольмской декларации, подтвержден целым рядом международных договоров, в которых воспроизводится его содержание. В доктрине его часто считают центральным принципом международного экологического права. Несмотря на это, его точное содержание разные авторы определяют по-разному. Английский автор А. Бойл удачно сгруппировал эти расхождения: 1) одна часть авторов рассматривает содержание принципа как обязательство осуществлять какую-либо деятельность с должным усердием (прилежанием) для того, чтобы предотвращать возникновение ущерба, 2) другая часть авторов считает что обязательство по предотвращению ущерба носит абсолютный характер. Ко второму толкованию можно прийти, если рассматривать обязательство по проведению какой-либо деятельности с должным усердием столь жестко, что оно придет к обязательству по абсолютному предотвращению ущерба. При этом, соответствии с первым толкованием обязательство будет более гибким, чем в соответствии со вторым толкованием. Толкование указанного принципа во взаимосвязи с другими принципами Декларации Рио позволяет заключить, что в случае угрозы причинения ущерба окружающей среде должны быть приняты все меры по предотвращению такого ущерба. Любая деятельность, которая может повлечь такой ущерб, должна быть прекращена.
В дальнейшем крупнейшим событием в сфере международного экологического права, явилась разработка специалистами Комиссии по экологической политике, праву и управлению Международного Союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП) и Международного совета по праву окружающей среды в 1995г. проекта международного Пакта по окружающей среде и развитию. В этом объемном документе, состоящем из семидесяти двух статей, сформулированы основные принципы, обязанности государств по отношению к глобальной экологической системе, элементам природной среды и природным процессам, видам человеческой деятельности, влияющей на природную среду, и мерам регулирования антропогенных воздействий.
Этот документ представляет собой попытку неофициальной кодификации всей отрасли международного экологического права. В основу проекта Пакта положены договоры и обычаи в области международного экологического права, а также положения Стокгольмской декларации 1972г., Декларации Рио 1992г. и Всемирной Хартии по охране природы 1982г.
Проект Пакта 1995г., соответствуя положениям Ст.38.1 (с!) Статута Международного Суда, олицетворяет собой "доктрину наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций".
Проект Пакта, так же как и Стокгольмская декларация и Декларация Рио, содержит положения, именуемые принципами. При этом, к категории основополагающих принципов проект Пакта относит: 1) "уважение по отношению ко всем формам жизни", 2) "общая забота человечества", 3) "взаимозависимые ценности", 4) "ценности, передаваемые из поколения в поколение", 5) "предотвращение", 6) "предусмотрительность", 7) "право на развитие", 8) "искоренение бедности", 9) "схемы потребления и демографическая политика". Уже из названия перечисленных принципов (за исключением принципа 7) следует, что они сформулированы не как нормы права. Это принципы-идеи. Поэтому в Комментарии к проекту Пакта говорится о том, что это "декларативное выражение правовых норм и основа для всех обязательств, содержавшихся в проекте Пакта". В них находят свое воплощение требования, вытекающие из биосферного мышления, отвергающего антропоцентрическую модель взаимодействия человека и окружающей среды. Эта мысль отчетливо прослеживается в следующих словах из доклада Генерального Секретаря ООН, предваряющих текст проекта: "Устав ООН регулирует отношения между Государствами. Всеобщая Декларация прав человека имеет применение к отношениям между Государством и индивидом. Настало время создать документ, регулирующий отношения между человечеством и природой". Примечательно, что в
этом определении говорится не о том, что проект Пакта регулирует отношения государств по поводу использования природных ресурсов и их сохранения, а о создании некоего неюридического "правоотношения": отношения между человечеством и природой.
Если в Стокгольмской декларации и Декларации Рио не проводится различие между принципами-нормами и принципами-идеями, равно как, и не устанавливается соотношение между ними, то в проекте Пакта принципы-идеи отделены от принципов-норм и обозначены как "основополагающие принципы". На этих "основополагающих принципах" строятся принципы-нормы, предусмотренные в последующих разделах и сформулированные как "общие обязательства".
В проекте Пакта содержится указание на следующие восемь принципов-норм (что, впрочем, не делает данный перечень исчерпывающим):
обеспечение конституционных экологических прав граждан; недопустимость нанесения трансграничного ущерба;
экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов; недопустимость радиоактивного заражения окружающей среды; защита экологических систем Мирового океана;
запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду;
обеспечения экологической безопасности;
международно-правовая ответственность государств за ущерб, причиненный окружающей среде.
Принцип обеспечение конституционных "экологических" прав граждан, мыслим только в рамках системной взаимосвязи с соответствующими внутригосударственными нормами и, безусловно, не может иметь прямого действия.
Конституции многих государств не содержат норм (или нормы), устанавливающих само право на благоприятную среду. Соответственно, "экологические права граждан" приходится выводить из других конституционных норм. Однако, последние значительно различаются по своему конкретному содержанию от государства к государству. Поэтому указанный принцип нельзя толковать иначе, как: "что предусмотрено вашей Конституцией и конституционными законами в отношении экологических прав граждан, то и соблюдайте".
Очевидно, что, опираясь на этот принцип, каждый индивид располагает возможностью добиваться именно "благоприятной окружающей среды" в том понимании элемента "благоприятная", которое вытекает из норм национального права (в том числе - специальных законов).
Принцип недопустимости нанесения трансграничного ущерба закреплен в Стокгольмской Декларации принципов 1972г. (Принцип 21), повторен в Принципе 2 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в 1992г. в Рио-де-Жанейро, и получил широкое признание "как обязательная норма международного права". Его содержание сводится к тому, что государства "несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции".
Однако, реализация данного принципа на практике вызывает целый ряд проблем. Прежде всего, само понятие "трансграничное загрязнение" неоднозначно. Согласно наиболее распространенному подходу, под трансграничностью" в данном случае понимается перенос соответствующих поллютантов с территории одного государства (государства, на территории которого расположен источник загрязнения) на территорию другого (соседнего) государства. Иными словами, возможная конфликтность ограничивается двусторонними отношениями.
На практике указанному понятию государства, как правило, придают более широкое значение: включают в него любую форму загрязнения, которая имеег неблагоприятные воздействия в тех пространственных сферах, которые определены в Принципе 21 Стокгольмской Декларации и в Принципе 2 Декларации Рио. Именно из такого понимания (более широкого, чем двустороннее загрязнение через границу в отношениях между соседними государствами) исходили стороны Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979г.1
Соответственно, это включает в себя и перенос поллютантов из какого-либо района Мирового океана, находящегося под юрисдикцией или контролем одного государства (например, из исклю-
1 Cm.: Van Heijnsbergen P. The "Pollution" Concept in International Law / Enviromental Policy and Law, 1979. Vol. 5. №1. P.12.
чительной экономической зоны), в другой аналогичный район под юрисдикцией или контролем другого государства или в само открытое море, где о государственных границах не может вообще идти речи.
Примером "трансграничности", не привязанной к факту пересечения поллютантами именно государственной границы, служит известное дело "Фукуру-Мару", когда США выплатили правительству Японии компенсацию за вред (как следствие радиоактивного облучения), который был причинен японским рыбакам в результате ядерпых испытаний на Маршалловых островах в марте 1954 года.
В последующем США объявили зоны безопасности для целей проведения очередных ядерных испытаний на Маршалловых островах. В своей ноте протеста в 1958г. Япония фактически связяла потенциальную "трансграничность ущерба" с фактом расположения данной зоны "рядом с путями японского торгового флота и местами промысла японских рыболовных судов". Таким образом (по крайней мере, применительно к данному случаю), "пути японского торгового флота и места промысла японских рыболовных судов" также следует понимать как район, находящийся если не в пределах национальной юрисдикции и контроля Японии, то подпадающий под действие Принципа 21 Стокгольмской декларации 1972г. и Принципа 2 Декларации Рио 1992г. в том, что касается не нанесения ущерба окружающей среде, кроме прочего, "... в районах за пределами действия национальной юрисдикции".
Принцип экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов раскрывается в Стокгольмской Декларации 1972 г. следующим образом: рациональное планирование и управление возобновляемыми и невозобновляемыми ресурсами Земли в интересах нынешнего и будущего поколений; долгосрочное планирование экономической деятельности с обеспечением экологической перспективы; оценка возможных последствий деятельности государств в пределах своей территории, зон юрисдикции или контроля для систем окружающей среды за этими пределами; поддержание используемых природных ресурсов на оптимально допустимом уровне, то есть на уровне, при котором возможна максимально чистая продуктивность и не может наблюдаться тенденция к её снижению; научно обоснованное управление живыми ресурсами.
Принцип недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды, распространяется как на мирную, так и на военную области использования радиоактивных веществ (ядерной энергии). В настоящее время наиболее актуальна проблема нераспространения (на практике - через запрет на вывоз-ввоз) средств потенциального радиоактивного заражения на территорию иностранных государств без принятия должных (надежных) средств радиоактивной безопасности.
Принцип защиты экологических систем Мирового океана наиболее полно разработан в Конвенции ООН по морскому праву 1982г., в соответствии с которой международные нормы и стандарты по предотвращению загрязнения с судов в открытом море, включая экономические зоны, разрабатываются самими государствами. Обеспечение же таких норм и стандартов в экономической зоне преимущественно, а в открытом море -полностью относится к юрисдикции государства флага.
Международный Орган по морскому дну наделен в указанной области лишь правом принимать соответствующие нормы, правила и процедуры, в частности, для:
а) предотвращения загрязнения морской среды от вредных последствий таких видов деятельности как бурение, драгирование, выемка грунта, удаление отходов, строительство и эксплуатация установок, трубопроводов и других устройств, связанных с такой деятельностью;
б) защиты сохранения природных ресурсов Международного района морского дна и предотвращения ущерба флоре и фауне морской среды (ст. 145).
Принцип запрета военного или любого иного враждебного использования средст в воздействия на природную среду закреплен в Дополнительном протоколе 1 1977г. к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949г., а также в Конвенции о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1977г.
В первом из названных документов (ст. 55) он звучит так: "При ведении военных действий проявляется забота о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба. Такая защита включает запрещение использования методов или средств ведения войны, которые имеют целью причинить или, как можно ожидать, причинят такой ущерб природной среде и тем самым нанесут ущерб здоровью или выживанию населения".
Принцип обеспечения экологической безопасности является, пожалуй, самым "трудным" для раскрытия и реализации принципом, концепция экологической безопасности как таковая принята и
законодательно закреплена далеко не во всех государствах.
Экологическая безопасность - приоритетная составная часть национальной безопасности и г лобальной безопасности мирового сообщества, реализующего переход к устойчивому развитию, а также приоритетный критерий социального развития.
Принцип международно-правовой ответственности государств за ущерб, причиненный окружающей среде в настоящее время четко оформился в международном праве лишь, в отношении ответственности за трансграничное загрязнение.
Всё это имеет отношение к вопросам ответственности, но опосредованное. Предмет ответственности в данной области вполне конкретен и связан с ответственностью государств за соответствующие действия как своих государственных органов, так и организаций различной организационно-правовой формы, а также юридических и физических лиц.
Наиболее общий, принципиальный подход в данном вопросе состоит в том, что государства обеспечивают выполнение принятых ими международных обязательств по защите окружающей среды и недопущении трансграничного загрязнения всеми указанными органами, организациями и лицами, принимая в этих целях наиболее эффективные меры (позитивная ответственность - или responsibility - англ.).
В этих целях, в первую очередь, и принимаются документы "экологического законодательства", которые должны соответствовать международно-правовым и односторонним обязательствам данного государства в области защиты окружающей среды.
Что касается "негативной ответственности" (liability - анг л.), то здесь должен применяться принцип объективной (а в отдельных случаях и абсолютной) ответственности (независимо от вины).
Основные принципы международного экологического права, как нам представляется, целесообразно закреплять в государственной экологической политике (ГЭП) с установлением приоритетов охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения, научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии нрав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду.
ON THE ISSUE OF THE BRANCH PRINCIPLES OF INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW M.N. Kopylov, E.A. Shevyreva
The Department of International Law Russian Peoples ’ Friendship University Mikluho-Maklaya str., 6, 117198, Moscow, Russia
The legal nature and contents of two kinds of principles of international environmental law: principles-ideas and principles-norms - are analyzed. The meaning of the Covenant on an environment and development 1995 is shown.
