CC BY-NC-ND
249
Современные проблемы системы международных отношений и международного сотрудничества
С.И. Сурчина
Взаимодействие России и МАГАТЭ в области радиационной безопасности
В последнее время развитие международного сотрудничества в области радиационной безопасности находится в фокусе пристального внимания со стороны государств. На особое место выходят вопросы взаимодействия с профильными международными организациями, занимающимися данной проблематикой. В предлагаемой статье рассматриваются основные направления деятельности МАГАТЭ в сфере радиационной безопасности, а также анализируются ключевые аспекты сотрудничества Агентства с Российской Федерацией в этой сфере. В первой части акцент делается на изучении параметров работы МАГАТЭ в данной области, во второй -исследуются ключевые направления взаимодействия российской стороны с Агентством в области радиационной безопасности.
Ключевые слова: ядерная безопасность, радиационная безопасность, МАГАТЭ, радионуклиды, радиационная медицина, международное взаимодействие, нормы безопасности.
В последнее время мировое сообщество всерьез озадачилось вопросами обеспечения радиационной безопасности и развитием сотрудничества в данной области на различных международных профильных площадках. Как представляется, причин этому несколько. Во-первых, радиационная безопасность является одним из основных элементов национальной безопасности государства и предполагает обеспечение защищенности здоровья людей от возможного негативного воздействия ионизирующего излучения. В целом радиоактивность - естественный процесс, и природные
© Сурчина С.И., 2017
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 15-37-11136.
источники излучения присутствуют в окружающей среде. Различные радиоактивные вещества активно применяются в медицине, сельском хозяйстве и промышленности. Те радиационные риски, которые возникают при их использовании, требуют принятия соответствующих уровней защиты, а также подлежат оценке и учету. Во-вторых, участие государств в международном сотрудничестве по укреплению радиационной безопасности позволяет постоянно повышать на национальном уровне эффективность регулирующей деятельности по обеспечению безопасности в мирном использовании атомной энергии, включая нормативно-правовое регулирование, а также гармонизировать соответствующие подходы.
Данная статья посвящена рассмотрению сущности и перспектив основных направлений деятельности Международной организации по атомной энергии (далее -МАГАТЭ) в области радиационной безопасности. Цель исследования состоит в изучении ключевых аспектов сотрудничества МАГАТЭ и Российской Федерации в данной сфере. В статье предполагается дать ответы на следующие вопросы. Как происходило зарождение проблематики радиационной безопасности на площадке Агентства? Каким образом МАГАТЭ осуществляет взаимодействие в данной области? И наконец, в чем состоят ключевые особенности сотрудничества Российской Федерации и Агентства на этом направлении?
Проблемы радиационной безопасности в научной литературе исследуются в основном с технической и медицинской точек зрения1. Международно-политические аспекты рассматриваемой темы фактически не становились объектом изучения ни зарубежных, ни отечественных специалистов. Вместе с тем статья опирается на широкий круг теоретических разработок МАГАТЭ в данной области, а также тех, которые были представлены в рамках целевого проекта РГНФ, выполняемого на базе факультета мировой политики МГУ с 2015 г.
* * *
Незыблемый принцип международного взаимодействия государств в области ядерной безопасности состоит в том, что основную ответственность за ее обеспечение несут сами государства. Наряду с этим данная формула подразумевает, что поддержание надлежащего уровня радиационной безопасности также является исключительной прерогативой государств. Именно на этом базисе строится международное сотрудничество в рассматриваемой области, которое осуществляется на различных профильных площадках, включая МАГАТЭ. При учреждении Агентства был сформирован отдел, которому было поручено заниматься вопросами
радиационной безопасности. В 1963 г. он стал называться Отделом здравоохранения, безопасности и обращения с отходами, в дальнейшем был реорганизован в Отдел ядерной безопасности и защиты окружающей среды, чуть позже - в Отдел радиационной безопасности и безопасности отходов. В настоящее время он называется Отделом радиационной безопасности, безопасности перевозки и безопасности отходов и входит в состав Департамента ядерной и физической безопасности Секретариата МАГАТЭ.
Важным участком работы Отдела является разработка норм радиационной безопасности. Данная деятельность осуществляется в соответствии со статьей III Устава, которая «уполномочивает Агентство устанавливать нормы безопасности для охраны здоровья и сведения к минимуму опасности для жизни и имущества и обеспечивать применение этих норм как в своей собственной работе, так и в работе, при которой используются материалы, услуги, оборудование, технические средства и сведения, предоставляемые Агентством... и обеспечивать по требованию сторон применение этих норм к деятельности, проводимой на основании любого двустороннего или многостороннего соглашения, или по требованию того или иного государства к любому виду деятельности этого государства в области атомной энергии»2. Публикации, посредством которых МАГАТЭ устанавливает нормы безопасности, выпускаются в серии изданий по нормам безопасности. К ним относятся основы безопасности, требования безопасности и руководства по безопасности3. Основы безопасности включают главные цели и принципы; требования безопасности предполагают набор мер, которые применяются в отношении защиты людей и охраны окружающей среды; руководства по безопасности содержат профильные рекомендации.
Нормы МАГАТЭ по безопасности вырабатываются на основе консенсуса государств-членов для определения необходимого уровня безопасности в целях предотвращения негативного воздействия ионизирующего излучения на людей и окружающую среду. Их основные пользователи - это регулирующие органы, действующие в государствах - членах МАГАТЭ, которые могут применять соответствующие нормы на добровольных началах. Наряду с этим данные нормы могут использоваться различными профильными организациями, отвечающими за проектирование, сооружение и эксплуатацию ядерных установок, а также соответствующими структурами, ответственными за использование радиоактивных источников. Особое значение имеет соблюдение таких норм в странах, приступающих к развитию национальных ядерно-энергетических программ. В этом случае они могут
применяться государствами в качестве базы для разработки соответствующей нормативно-правовой основы.
Подготовкой и рассмотрением упомянутых норм занимаются пять комитетов по нормам безопасности МАГАТЭ, охватывающих ядерную безопасность (Nuclear Safety Standards Committee); радиационную безопасность (Radiation Safety Standards Committee); безопасность радиоактивных отходов (Waste Safety Standards Committee); безопасную перевозку радиоактивных материалов (Transport Safety Standards Committee); аварийную готовность и реагирование (Emergency Preparedness and Response Standards Committee). Все разработанные нормы проходят утверждение через Комиссию по нормам ядерной безопасности, в которую назначаются представители государств - членов Агентства. Некоторые документы выносятся на одобрение директивных органов, в частности Совета управляющих МАГАТЭ.
Базой для выработки соответствующих норм МАГАТЭ служат различные профильные международно-правовые инструменты4, рекомендации Научного комитета ООН по действию атомной радиации (НКДАР ООН) и ряда международных экспертных структур5. Некоторые из документов разрабатываются во взаимодействии с другими органами системы ООН или соответствующими специализированными учреждениями6.
К числу основных документов, опубликованных Агентством в области радиационной безопасности, относится публикация Серии норм МАГАТЭ по безопасности для защиты людей и окружающей среды «Радиационная защита и безопасность источников излучения: международные основные нормы безопасности» (Основные требования безопасности GSR. Part 3)7. Цель данного документа - «установить требования по обеспечению охраны здоровья людей и окружающей среды от вредного воздействия ионизирующих излучений и по обеспечению безопасности источников излучения»8. Публикация также содержит ряд общих требований по поддержанию должного уровня радиационной защиты, подробно описывает «ситуации планируемого, аварийного и существующего облучения», а также включает список категорий закрытых радиоактивных источников и пределы доз в ситуациях планируемого облучения.
Наряду с этим стоит отметить следующие публикации: руководство по безопасности Серии норм МАГАТЭ по безопасности для защиты людей и окружающей среды «Аспекты радиационной защиты при проектировании атомных электростанций» (NS-G-1.13)9; конкретные требования безопасности Серии норм МАГАТЭ по безопасности для защиты людей и окружающей
среды «Правила безопасной перевозки радиоактивных материалов» (№ SSR-6)10; общие требования безопасности Серии норм МАГАТЭ по безопасности для защиты людей и окружающей среды «Государственная, правовая и регулирующая основа обеспечения безопасности» (часть 1, GSR Part 1)11 и т. п.
В настоящее время, помимо разработки профильных норм, Секретариат МАГАТЭ фокусируется также на решении таких задач в области радиационной безопасности, как обеспечение безопасности людей при условии постоянного воздействия радиации. В первую очередь это касается тех категорий населения, которые проживают в районах с высоким естественным уровнем радиации или с остаточной радиацией. Особое внимание уделяется разработке критериев для регулирования малых доз ради-ации12. Среди других направлений деятельности Агентства в этой области стоит отметить совершенствование коммуникации по вопросам радиационной безопасности и безопасности отходов; радиационную защиту населения в процессе радиационной диагностики и терапии; радиационную защиту рабочих, подвергающихся воздействию высоких доз облучения из естественных источников; оказание соответствующей помощи государствам по их запросу.
Все эти задачи оказывают существенное влияние на деятельность МАГАТЭ в области радиационной безопасности, включая разработку профильных норм. Перманентная поддержка государств-членов, а также международных организаций занимает особое место в данном процессе.
* * *
Российская Федерация придает большое значение поддержанию международных усилий, направленных на сокращение возможного негативного воздействия атомной радиации на здоровье людей и окружающую среду, которое может проистекать как от естественных источников излучения, так и от источников, созданных человеком. Результаты различных миссий МАГАТЭ по оценке функционирования профильных российских объектов подтверждают высокий уровень ядерной безопасности в нашей стране. Россия приветствует ведущуюся работу в Агентстве по сбору и научной оценке информации в области радиационной защиты, а также вносит свой вклад в изучение вопросов действия атомной радиации в таких сферах, как ядерная медицина, профессиональное облучение и т. п.
Одновременно в России существует развитая нормативно-правовая база в этой области. Основными документами, регламенти-
рующими обеспечение радиационной защиты населения и окружающей среды, являются «Нормы радиационной безопасности НРБ-99/2009»13, Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (действующая редакция, 2016 г.)14, Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ред. от 5 апреля 2016 г. с изменениями, вступившими в силу с 1 июля 2016 г.)15, Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 г. № 639 «О государственном мониторинге радиационной обстановки на территории Российской Федерации»16 и т. д.
Наряду с этим на территории РФ реализуются Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности на период до 2025 г.17 В соответствии с данным документом главной целью государственной политики в области ядерной и радиационной безопасности провозглашается «последовательное снижение до социально приемлемого уровня риска техногенного воздействия на население и окружающую среду при использовании атомной энергии, а также предупреждения чрезвычайных ситуаций и аварий на радиационно опасных объектах» (раздел III п. 7)18. В качестве одной из основных задач для достижения упомянутой цели предполагается сосредоточить усилия на «дальнейшем развитии международного сотрудничества в области ядерной и радиационной безопасности» (раздел III п. 7ж)19.
В связи с этим особое внимание уделяется взаимодействию на площадке МАГАТЭ, которое осуществляется посредством реализации соответствующих практических договоренностей. Они представляют собой рамочные двусторонние соглашения, охватывающие все действующие проекты сотрудничества в этой области между Агентством и профильными структурами. Госкорпорация «Росатом» стала первой российской организацией, с которой МАГАТЭ подписало такую договоренность. Торжественная церемония состоялась 14 сентября 2015 г. «на полях» 59-й сессии Генеральной конференции МАГАТЭ.
Документ предусматривает «проведение работ по проектам, связанным с оценкой и управлением радиационными рисками для здоровья работников атомной отрасли при планируемом профессиональном воздействии внешнего облучения»20. Проект рассчитан на три года. Планируется, что по его результатам будет создана «методика индивидуальной оценки радиационного риска для работников атомной отрасли России на основе их персональных доз»21, а также подготовлено руководство, посвященное вопросам оценки и управления радиационными рисками на случай ситуаций планируемого облучения. Фактически Россия может стать первым
государством в мире, реализующим такой подход в области оценки соответствующего воздействия радиации. В дальнейшем разрабатываемое руководство предполагается опубликовать в качестве технического документа, который планируется использовать для распространения передового опыта Российской Федерации в этой сфере на другие государства - члены МАГАТЭ, включая те, которые активно сотрудничают с российской стороной на предмет развития собственных ядерно-энергетических программ.
В июле 2016 г. в ходе визита в Россию заместителя генерального директора, руководителя Департамента ядерной и физической безопасности Секретариата МАГАТЭ Х. Лентихо состоялось подписание практических договоренностей в области обеспечения радиационной безопасности с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) и Федеральным медико-биологическим агентством (ФМБА) России.
По итогам переговоров МАГАТЭ и Роспотребнадзор условились развивать сотрудничество «в сфере медицинского облучения и облучения населения и работников природными источниками (радон) и в рамках контроля радионуклидов в продуктах питания и питьевой воде»22. Результаты реализации проекта будут способствовать вкладу Российской Федерации в выработку международных гигиенических норм, а также налаживанию профильного научного взаимодействия в соответствующих областях.
В свою очередь, в рамках практических договоренностей с ФМБА России планируется сосредоточиться на следующих четырех направлениях: разработка подходов по оптимизации радиационной защиты населения при реабилитации бывших ядерных объектов; оценка вредных факторов вследствие поступления в организм радионуклидов (возможность пересмотра норм радиационной защиты в случае попадания в организм альфа-излучаю-щих радионуклидов); аппаратурный комплекс для оценки ингаляционного поступления радиоактивных газоаэрозольных смесей; изучение частоты онкологических заболеваний среди населения Восточно-Уральского радиоактивного следа23. Работа по этому проекту, как и в случае с Госкорпорацией «Росатом», рассчитана на три года. В Агентстве исходят из того, что его реализация будет направлена на укрепление обмена опытом в области радиационной безопасности и развитие соответствующих программ взаимодействия на этом участке.
ф Ф Ф
Развитие международного сотрудничества в области радиационной безопасности и защиты продолжает оставаться одним из основных направлений программной деятельности МАГАТЭ в сфере ядерной безопасности. Данные вопросы представляют особую актуальность еще в связи с тем фактом, что учет и оценка соответствующих рисков является залогом успешной реализации национальных ядерно-энергетических программ. В первую очередь это относится к тем странам, которые только встают на путь мирного использования атомной энергии. В этих условиях Российская Федерация как государство, обладающее передовыми ядерными технологиями и уникальным опытом в осуществлении различных проектов в области радиационной безопасности, продолжает играть одну из ведущих ролей в укреплении многостороннего взаимодействия в этой сфере.
Примечания
1 Бородкин П.Г., Хренников Н.Н. Расчетно-экспериментальные исследования радиационной нагрузки на корпусах и опорных конструкциях ВВЭР-1000 в фактических реакторных условиях [Электронный ресурс] // Ядерная и радиационная безопасность. 2015. № 1 (75). URL: www.secnrs.ru/publications/ nrszine/1-75-2015/st-1-b-15.pdf#page/1 (дата обращения: 07.05.2016); Строганов А.А., Курындин А.В., Шаповалов А.С. О радиационном воздействии выбросов брызгальных бассейнов атомных станций [Электронный ресурс] // Ядерная и радиационная безопасность. 2014. № 4 (74). URL: http://www.secnrs.ru/ publications/nrszine/4-74-2014/st2.pdf?download=Y (дата обращения: 07.05.2016); Khadhim N, Adnan O. Measurement of natural radioactivity in Al-Dora Refinery by using (HPGe) detector // Advances in Applied Science Research. 2016. № 7 (4). P. 197-208; Singer M. Electromagnetic Radiation from the acceleration of charged particles // Advances in Applied Science Research. 2012. № 3 (1). Р. 342-348.
2 Устав МАГАТЭ [Электронный ресурс] // МАГАТЭ. URL: www.un.org/ru/ documents/bylaws/iaea_statute.pdf (дата обращения: 10.05.2016).
3 IAEA Safety Standards Programme [Электронный ресурс] // МАГАТЭ. URL: www-ns.iaea.org/standards (дата обращения: 10.05.2016).
4 В Конвенции о помощи в случае ядерной или радиационной аварийной ситуации 1986 г.; Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии 1986 г. и т. п.
5 В частности, Международной комиссии по радиологической защите (МКРЗ).
6 Речь идет о Продовольственной и сельскохозяйственной организации ООН, Программе ООН по окружающей среде, Международной организации труда, Агентстве по ядерной энергии ОЭСР, Панамериканской организации здравоохранения и Всемирной организации здравоохранения.
7 IAEA Safety Standards for protecting people and the Environment «Radiation Protection and Safety of Radiation Sources: International Basic Safety Standards» (General Safety Requirements Part 3 № GSR Part 3). Vienna: IAEA, 2014.
8 Ibid. P. 14.
9 Нормы МАГАТЭ по безопасности для защиты людей и окружающей среды «Аспекты радиационной защиты при проектировании атомных электростанций» (Руководство по безопасности NS-G-1.13) [Электронный ресурс] // МАГАТЭ. URL: www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1233r_web.pdf (дата обращения: 05.06.2016).
10 Нормы МАГАТЭ по безопасности для защиты людей и окружающей среды «Правила безопасной перевозки радиоактивных материалов» (конкретные требования безопасности № SSR-6) [Электронный ресурс] // МАГАТЭ. URL: www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/P1570r_web.pdf (дата обращения: 05.06.2016).
11 Нормы МАГАТЭ по безопасности для защиты людей и окружающей среды «Государственная, правовая и регулирующая основа обеспечения безопасности» (общие требования безопасности, часть 1, № GSR Part 1) [Электронный ресурс] // МАГАТЭ. URL: www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/ Pub1465r_web.pdf (дата обращения: 15.06.2016).
12 Видов радиационного облучения, не поддающегося контролю; малым источникам радиации и т. п.
13 Нормы радиационной безопасности НРБ 99/2009 [Электронный ресурс] // Роспотребнадзор. URL: www.ritverc.ru/normadoc/NRB_2009.pdf (дата обращения: 16.06.2016).
14 Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (действующая редакция, 2016 г.) [Электронный ресурс] // База Кон-сультантПлюс. URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_8797/ (дата обращения: 01.07.2016).
15 Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ред. от 5 апреля 2016 г. с изменениями, вступившими в силу с 1 июля 2016 г.) [Электронный ресурс] // База Гарант. URL: base.garant.ru/10105506 (дата обращения: 15.07.2016).
16 Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 г. № 639 «О государственном мониторинге радиационной обстановки на территории Российской Федерации» [Электронный ресурс] // База КонсультантПлюс. URL: www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_165525/ (дата обращения: 01.07.2016).
17 Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 г. (утв. Президентом РФ от 1 марта 2012 г. № Пр-539) [Электронный ресурс] // Совет безопасности Российской Федерации. URL: http://www.scrf.gov.ru/security/military/ document128/ (дата обращения: 01.07.2016).
18 Там же.
19 Там же.
20 Росатом и МАГАТЭ подписали Практические договоренности по сотрудничеству в области радиационной безопасности [Электронный ресурс] // Госкорпорация «Росатом». URL: http://www.rosatom.ru/journalist/news/ rosatom-i-magate-podpisali-prakticheskie-dogovorennosti-po-sotrudnichestvu-v-oblasti-radiatsionnoy-bezopasnosti-522/?sphrase_id=80669 (дата обращения: 30.06.2016).
21 Там же.
22 О подписании практических договоренностей с МАГАТЭ [Электронный ресурс] // Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. URL: http://rospotrebnadzor.ru/about/info/news/ news_details.php?ELEMENT_ID=6802&sphrase_id=927354 (дата обращения: 20.06.2016).
23 18 июля 2016 года состоялось подписание Практических договоренностей между ФМБА России и МАГАТЭ [Электронный ресурс] // ФМБА России. URL: http://fmba.pba.su/Public/Ru/fmba/MediaContentPage/Detail/3120 (дата обращения: 20.06.2016).
О.А. Хлопов
Энергетическая безопасность:
факторы риска и проблемы сотрудничества
В статье раскрывается взаимосвязь безопасности и энергии за счет использования результатов различных исследований и подходов к анализу содержания энергетической безопасности. Автором отмечается, что участники энергетических отношений по-разному трактуют содержание энергетической безопасности, что создает дополнительные трудности для сотрудничества. Экономические, политические, техногенные и экологические риски, а также неравномерное ресурсное обеспечение источниками энергии ведут к необходимости определения общих взаимоприемлемых стратегий кооперации в деле решения проблем энергетической безопасности.
Ключевые слова: энергетическая стратегия, энергетическая безопасность, сотрудничество, спрос и потребление, риски и угрозы.
Проблема безопасности является одной из центральных в теории и практике международных отношений и находится в поле зрения исследователей и государственных деятелей. Эта проблема носит комплексный характер, ее содержание и методы обеспечения зависят от исторического этапа развития общества1.
Сегодня выделяют такие виды безопасности, как государственная (национальная), общественная, техногенная, экономическая, энергетическая, информационная, личная. Энергетическая безопасность является частью национальной безопасности государства.
Проблема энергетической безопасности возникла в начале XX в. с развитием технического прогресса и более широким использованием нефти, газа, угля. Нефтяной кризис 1973 г., когда арабские страны-экспортеры по политическим мотивам ввели эмбарго на поставку нефти (в европейские страны, США, Канаду и Японию, поддержавшие Израиль ходе войны Судного дня в его конфликте с Сирией и Египтом), заложил основы исследования энергии как источника конфликтов.
© Хлопов О.А., 2017
Современный этап развития мировой энергетики характеризуется появлением новых глобальных вызовов и углублением старых противоречий, усиливающих угрозы надежному функционированию мировой энергетической сферы. Проблемы энергетической безопасности XXI в. выходят за рамки поставок нефти и охватывают широкий круг вопросов. Сегодня наиболее потребляемыми энергоресурсами являются углеводороды, также используется электроэнергия, ядерное топливо и возобновляемые источники энергии (ВИЭ). На фоне растущей конкуренции за доступ к ограниченным ресурсам наблюдается усиление государственного контроля в области энергетики.
В настоящее время энергетическая сфера многих государств регулируется в соответствии с энергетическими стратегиями, сформированными под влиянием национальных особенностей, геополитических целей, обеспеченности собственными энергетическими ресурсами. Вследствие этого существует большое количество разнообразных определений понятия «энергетическая безопасность», представленных в официальных документах государств и международных организаций, монографиях и научных статьях. Для лучшего понимания различных подходов российский эксперт С. Жизнин предлагает рассматривать энергетическую безопасность на трех уровнях: энергетическая безопасность (1) отдельных государств, (2) групп государств и (3) глобальная, или международная, энергетическая безопасность2.
Министерство энергетики и изменения климата Великобритании констатирует, что энергетическую безопасность можно разделить на непосредственную безопасность на физическом уровне, ценовую безопасность и геополитическую безо-пасность3.
Общепринято в контексте энергетической безопасности выделять две группы стран: страны - производители энергоресурсов (как правило, это и страны их экспорта) и страны-потребители (импортеры ресурсов). К ним можно добавить еще одну группу -страны-транзитеры (как правило, они же и потребители), для которых главным является коммерческая и политическая выгода от транзита по их территории нефте- и газопроводов и энергетических сетей.
Большая часть исследований энергетической безопасности отражает проблему потребителей. Для стран-потребителей главными задачами обеспечения энергетической безопасности являются диверсификация поставок, внедрение энергосберегающих технологий, создание стратегических сырьевых запасов, разработка альтернативных источников энергии.
Для большинства государств - импортеров энергоресурсов именно безопасность поставок выступает наиболее важным аспектом и чаще всего обсуждается в документах и научных исследованиях. Безопасность поставок и энергетических услуг зависит от того, насколько хорошо отлажена цепь инфраструктуры и коммуникаций, состоящая из добычи энергии, ее транспортировки, преобразования, переработки, распределения на всем пути и, наконец, использования.
Угрозы безопасности поставок могут отличаться по разным признакам: в зависимости от типа негативного воздействия, временных рамок и происхождения проблемы. Ими могут стать неадекватные производственные мощности, технические или эксплуатационные ошибки, погодные явления или враждебные действия, такие как террористические атаки, блокады, войны. Кроме того, неустановленный правовой статус географического объекта может помешать эксплуатации ресурсов.
При этом очень часто безопасность поставок анализируется с помощью количественных и качественных методов4. Показатели включают, например, соотношение зависимости от импорта, индексы разнообразия (в том числе источников энергии и поставщиков рынка) и экономической оценки стоимости воздействия (отключения электроэнергии), а также скачков цен.
Например, Д. Ергин считает, что современная система энергетической безопасности направлена только на преодоление проблем в экспортирующих странах в случае нарушения поставок5. С точки зрения потребителей, страны-поставщики оказывают давление на международный энергетический рынок, используя энергетические ресурсы для удовлетворения своих политических и экономических интересов. В качестве примера всегда приводится энергетический кризис 1973 г.
Страны-производители (экспортеры), в свою очередь, заинтересованы в надежном и бесперебойном спросе, расширении рынка сбыта ресурсов, а также поддержании и развитии своего топливно-энергетического комплекса. С их точки зрения, ключевые вопросы энергетической безопасности - диверсификация рынков сбыта, заключение долгосрочных контрактов на продажу, поддержание энергетической инфраструктуры, привлечение инвестиций для развития отрасли, совершенствование применяемых технологий, увеличение доходов от экспорта. Для них внешним аспектом энергетической безопасности является безопасность спроса. В частности, в «Энергетической стратегии России на период до 2030 г.» отмечается, что «энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, экономики от угроз
надежному топливо- и энергообеспечению. Эти угрозы определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и собственно состоянием и функционированием энергетического сектора страны»6.
Для стран - экспортеров энергоресурсов безопасность спроса может быть столь же важной, как обеспечение надежности и безопасности предложения. В этих странах экономика и государственный бюджет сильно зависят от доходов от экспорта энергоресурсов. Например, на долю нефтяной промышленности приходится 42% ВВП Саудовской Аравии, 87 % доходов бюджета и 90 % экспорта7. По бюджетным соображениям сохранение стабильного дохода представляет большой интерес для стран-экспортеров, а неустойчивость цен вызывает серьезное беспокойство.
Однако между производителями и потребителями могут возникать противоречивые мнения относительно уровня цен и оптимальных темпов разведки. Международное энергетическое агентство (МЭА), объединяющее страны-потребители, рассматривает энергетическую безопасность как бесперебойный доступ к источникам энергии и по доступной цене8.
Задача Организации стран - экспортеров нефти (ОПЕК) -поддержание стабильности нефтяных рынков для обеспечения регулярных поставок нефтепродуктов потребителям и получения стабильного дохода производителями9. В свою очередь, Группа Всемирного банка определяет энергетическую безопасность не только как использование энергии по приемлемым ценам, но и ее стабильное производство10.
Неравномерное ресурсное обеспечение также оказывает влияние на формирование различных подходов к способам защиты государств в энергетической области и очень часто является причиной конфликтов за доступ к ресурсам, в то же время выступая побудительной причиной глобального взаимодействия всех стран.
Потребители и поставщики энергоресурсов, несмотря на ряд разногласий, заинтересованы в сотрудничестве и стабильности мирового энергетического рынка. В начале XXI в. энергетическая сфера столкнулась с новыми вызовами - ухудшением экологии, увеличением рисков транспортировки энергоресурсов, истощением легкодоступных источников, резким ростом потребления углеводородов в развивающихся странах, необходимостью больших инвестиций в разработку новых месторождений и др. Решение этих вопросов требует скоординированных действий всего мирового сообщества. Однако существует ряд факторов, которые создают трудности для сотрудничества в области энергетики и формирования общей системы международной энергетической безопасности.
Факторы риска энергетической безопасности
К основным факторам риска, негативно воздействующим на энергетическую безопасность, следует отнести: экономические, политические, техногенные и экологические риски, кибератаки на системы производства, поставок и передачи энергии.
Экономические и политические факторы риска. Международные конфликты за доступ к ограниченным ресурсам могут быть отнесены к политическим аспектам энергетики. Текущие или потенциальные конфликты из-за небольших островов и акваторий, например в Южно-Китайском море и в Арктике, часто связывают с существованием потенциально ценных энергетических ресурсов11.
Кроме того, часто утверждается, что военные действия США на Ближнем Востоке, например в Ираке, продиктованы желанием контролировать энергоснабжение. Существует и точка зрения, что вмешательство США не столько обеспечивает их собственные энергетические интересы, сколько поддерживает идею о глобальном лидерстве и гарантирует сохранение универсальных интересов мирового капитализма в целом12.
Экономическое значение энергии может содействовать странам в укреплении своих геополитических позиций. Некоторые аналитики отмечают, что китайские инвестиции иногда обмениваются на политическую поддержку общих политических позиций на мировой арене13. Кроме того, эмбарго, санкции или блокады, направленные на поставщиков энергоресурсов, использовались время от времени (например, в отношении Ирана и Ирака) для достижения политических целей.
Одним из важных аспектов связей между энергией и безопасностью является отсутствие, кроме Западной Европы, региональных систем безопасности, что ведет к дополнительным трудностям выстраивания кооперативной модели сотрудничества между потребителями и производителями энергоресурсов.
Технологические факторы риска. Вторая сфера угроз безопасности и надежности, исходящих из энергетических систем, основана на физических и технологических свойствах энергии, приводящих к возникновению различных рисков природных/технических опасностей и угроз. Повреждения дамб гидроэлектростанций, нефтяных танкеров, газовых хранилищ и атомных станций, вытекающие из технических и операционных ошибок, могут иметь разрушительные последствия. Эти объекты также служат потенциальными целями для террористических групп.
Кроме того, существует риск распространения ядерного оружия, так как процесс обогащения ядерного топлива тесно связан
с потенциалом для производства ядерного оружия. Ядерные отходы также могут быть мишенью для преступных группировок (возможно, с целью незаконной продажи или как объект шантажа) или террористов.
Экологическиериски. В последнее время проблемы безопасности часто обсуждаются в связи с изменением климата. Сжигание ископаемого топлива является важнейшим фактором, способствующим изменению климата. Меры климатической политики по сокращению использования ископаемого топлива также могут привести к возникновению конфликтов между государствами и новых угроз безопасности.
Трагические события, высветившие взаимосвязь экологии и энергетики, активизировали эту проблему. Такими событиями, нанесшими колоссальный ущерб и экологии, и энергетике, стали: авария на Чернобыльской АЭС в 1986 г., разлив нефти супертанкером «Экссон Вальдес» на Аляске в 1989 г. и в Мексиканском заливе в апреле 2010 г., авария на АЭС «Фукусима-1» в результате цунами в 2011 г.
Обостряющиеся проблемы экологии все больше беспокоят мировое сообщество и вынуждают государства учитывать экологический аспект при разработке национальных подходов к энергетической безопасности. В рамках этого «экологического» направления появилось понятие «зеленая энергетика» как возможность сохранить окружающую среду и предотвратить изменение климата. К ней относится использование ВИЭ, переход на природный газ как менее загрязняющий вид топлива, внедрение энергосберегающих технологий14.
Кибератаки на объекты энергоснабжения, системы добычи и переработки нефти и газа также могут привести к колоссальному экологическому ущербу. За последние десятилетия цифровая революция настолько изменила мир, что в киберпространстве войну против целых государств могут вести небольшие хакерские группировки. Поэтому многие страны уже разработали доктрины цифровой войны и уделяют внимание подготовке своих кибервойск15.
В 2007 г. в небольшом городе Ок-Ридж, в штате Теннесси, США, был проведен уникальный эксперимент: специалисты из Агентства национальной безопасности (АНБ) имитировали в «национальной лаборатории» удар по иранской ядерной программе без ракет, боевых самолетов или бункерных бомб. Их оружием был компьютерный вирус "ЗШхпеС', который наращивал число оборотов центрифуг для обогащения урана, пока те не разрушились16.
При этом не делается различий между внутренней безопасностью и внешней, между гражданскими целями и военными,
поскольку театром военных действий могут стать не только военные, но и другие объекты жизнеобеспечения, в первую очередь энергетические.
Очевидно, что обозначенные риски и несогласованность позиций участников международных энергетических отношений представляют угрозу энергетической безопасности многих стран мира, а односторонние эгоистические действия могут привести к использованию энергии как оружия17.
Возможности для сотрудничества
Несмотря на имеющиеся разногласия в подходах разных стран к обеспечению энергетической безопасности из-за национальной специфики, а также различных факторов риска существует реальная потребность и объективная возможность объединения усилий мирового сообщества для разработки единой стратегии международной энергетической безопасности.
К общим задачам обеспечения энергетической безопасности, требующим сотрудничества и интеграции, можно отнести: совместное участие в добыче, переработке и транспортировке энергоресурсов, обмен технологиями, инвестирование в новые проекты. Внешний глобальный аспект связан с преодолением общих для всех опасностей, препятствующих эффективному функционированию мирового энергорынка и равному доступу стран к энергоресурсам. Этот глобальный аспект - наиболее уязвимое место в мировой энергосистеме. Неравномерное развитие энергетики в мире еще больше углубляет противоречия между развитыми и развивающимися странами.
Однако формирование таких взаимоотношений, которые характеризуются балансом интересов между всеми участниками рынка, является сложной политической задачей, требующей политической воли для своего решения и готовности разделить общие риски. И хотя мировое сообщество сегодня пока не может договориться о координации своих действий на общем энергетическом рынке, рано или поздно ему придется искать точки соприкосновения для широкого сотрудничества в этой области, так как проблемы обеспечения энергетической безопасности станут в ближайшие годы еще более насущными, поскольку расширяется спектр угроз.
За установление такого баланса и координацию интересов участников в решении задачи равномерного и сбалансированного распределения энергетических ресурсов выступает Россия. В статье президента РФ В. Путина, опубликованной в "Wall Street
Journal" в 2006 г., отмечается, что «позиция России в отношении энергетической безопасности остается ясной и неизменной. Мы твердо убеждены в том, что перераспределение энергии, полностью направляемое приоритетами небольшой группы самых развитых стран, не служит целям и интересам международного развития. Мы будем стремиться к созданию такой системы энергетической безопасности, которая отвечала бы интересам всего мирового сообщества. По сути дела, человечеству нужно лишь создать сбалансированный потенциал, чтобы устойчиво обеспечивать каждое государство энергоресурсами, и международное сотрудничество открывает для этого все пути. Россия готова активно содействовать дальнейшему прогрессу в данном направлении»18.
Вопросы энергетической безопасности вошли в ключевую повестку дня саммита «большой восьмерки», прошедшего в 2006 г. в Санкт-Петербурге.
По инициативе России главной темой обсуждения стала энергетическая безопасность. В принятой декларации участники встречи отметили ряд взаимосвязанных проблем в области добычи, продажи и транспортировки углеводородных ресурсов. Среди прочих была выделена проблема высоких и неустойчивых цен на нефть. Было заявлено, что «в связи с глобальным характером этих проблем и растущей взаимозависимостью между странами-производителями, транзитными странами и государствами-потребителями необходимо развивать партнерские отношения между всеми заинтересованными сторонами в целях укрепления глобальной энергетической безопасности». «Мы единодушны в том, что лучший способ добиться наших целей в этой области - формирование прозрачных, эффективных и конкурентных мировых энергетических рынков», - подчеркнули лидеры19.
На саммите «большой восьмерки», исходя из результатов встреч, Россия выступила с инициативой создания координирующего института для сотрудничества всех стран в области обеспечения безопасности. Однако сегодня так и не сформирован механизм глобального уровня для координирования энергетических интересов заинтересованных участников.
В настоящее время в международном сообществе не выработано единое понимание понятия «энергетическая безопасность», а в некоторых случаях значения, которые в него вкладываются, прямо противоположны друг другу. Ряд стран, включая Россию, пытаются предложить максимально широкий подход, учитывающий разные интересы, соглашаются с тем, что на данный момент энергетическую безопасность нельзя рассматривать в отрыве от процесса глобализации.
Таким образом, за последние два десятилетия исследования в области энергетической безопасности эволюционировали от классических исследований, посвященных поставкам нефти для промышленно развитых стран, до изучения более широких и разнообразных проблем энергетики. Различные подходы государств к решению вопросов международной энергетической безопасности создают дополнительные трудности в ее обеспечении.
Необходим дальнейший поиск общих основ для понимания энергетической безопасности и взаимоприемлемых стратегий различных акторов энергетических отношений для кооперации в решении глобальных проблем в данной сфере.
Примечания
1 Завальнев В.Н. Безопасность в политическом мировосприятии мыслителей прошлого: аналитическая ретроспектива // Вестн. Моск. гос. обл. ун-та. Сер. «История и политические науки». 2016. № 1. С. 176-189.
2 Жизнин С.З. Энергетическая дипломатия России: экономика, политика, практика. М.: Ист Брук, 2005.
3 ^a^ry M, Ekins P., Ramachandran K, Shakoor A., Skea J., Strbac G. Building a Resilient UK Energy System. Working Paper. L.: Energy Research Centre, 2009.
4 Coq C. Le, Paltseva E. Measuring the Security of External Energy Supply in the European Union // Energy Policy. 2009. Vol. 37. P. 4474-4481; Hedenus F, Azar C, Johansson D.A. Energy Security Policies in EU-25 - the Expected Cost of Oil Supply Disruptions // Energy Policy. 2010. Vol. 38. P. 1241-1250.
5 Ергин Д. Гарантировать энергетическую безопасность // Россия в глобальной политике. 2006. № 1. С. 50-56.
6 См.: Энергетическая стратегия России на период до 2030 года. [Электронный ресурс] // Министерство энергетики РФ. URL: http://minenergo.gov.ru/ node/1026 (дата обращения: 01.09.2016).
7 CIA: The World Factbook. 2016. [Электронный ресурс] URL: https://www.cia. gov/library/publications/the-world-factbook/geos/sa.html (дата обращения: 06.10.2016).
8 Energy Security Refers to the Uninterrupted Availability of Energy Sources at an Affordable Price [Электронный ресурс] // The International Energy Agency. URL: http://www.iea.org/topics/energysecurity/ (дата обращения: 01.09.2016).
9 The Organization of the Petroleum Exporting Countries [Электронный ресурс]. URL: http://www.opec.org/opec_web/en/about_us/23.htm (дата обращения: 15.09.2016).
10 Energy Security Issues [Электронный ресурс] // The World Bank Group Moscow - Washington DC, Dec. 5, 2005. URL: http://siteresources.worldbank.org/ INTRUSSIANFEDERATION/Resources/Energy_Security_eng.pdf (дата обращения: 07.09.2016).
11 Klare M.T. Rising Powers, Shrinking Planet: The New Geopolitics of Energy. N. Y., 2008.
12 Stokes D. Blood for Oil? Global Capital, Counter-Insurgency and the Dual Logic of American Energy Security // Review of International Studies. 2007. Vol. 33. P. 245-264.
13 Howell S. Jia You! (Add Oil!) Chinese Energy Security Strategy // G. Luft, A. Korin (eds.). Energy Security Challenges for the 21st Century. A Reference Handbook. Santa Barbara, California: Praeger Security International, 2009. P. 191-218.
14 Зеленая книга: Европейская стратегия безопасности энергоснабжения. С. 23. [Электронный ресурс] // Европейская комиссия, 2006. URL: http://esco.co.ua/ journal/2006_7/art063.pdf (дата обращения: 07.09.2016).
15 Rothkopff D. Cool War [Электронный ресурс] // Foreign Policy. 2013. Febr. 20. URL: http://foreignpolicy.com/2014/01/16/pennsylvania-avenues-cold-war/ (дата обращения: 07.09.2016).
16 Гэбауэр М., Хаммерштайн К., Хоффманн К., Розенбах М., Шиндлер Й. Прохладная война // Профиль. 2016. № 36 (969). С. 37.
17 Lefèvre N. Measuring the Energy Security Implications of Fossil Fuel Resource Concentration // Energy Policy. 2010. Vol. 88. P. 1635-1644.
18 Путин В.В. Энергетический эгоизм - это дорога, ведущая в никуда [Электронный ресурс] // Иносми.Ру. Перевод статьи, опубликованной в "The Wall Street Journal" 28.02.2006. URL: http://inosmi.ru/world/20060228/225816.html (дата обращения: 10.09.2016).
19 Глобальная энергетическая безопасность. Декларация группы «большой восьмерки». Санкт-Петербург, 18 июля 2006 г. [Электронный ресурс] // G8russia.ru. URL: http://civilg8.ru/6443.php (дата обращения: 10.11.2016).
