CC BY
94
УДК 34 DOI 10.24412/2073-0454-2021-1-52-54
ББК 67 © К.К. Гасанов, А.Ю. Кирсанов, 2021
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
УЧАСТИЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
Карим Кадырович Гасанов, доктор юридических наук, профессор
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117997, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) E-mail: office@unity-dana.ru
Алексей Юрьевич Кирсанов, старший научный сотрудник, кандидат юридических наук
Научно-исследовательский институт образования и науки (123056, Москва, ул. Большая Грузинская, д. 32 стр. 3) E-mail: office@unity-dana.ru
Аннотация. Рассмотрен актуальный опыт зарубежных государств в контексте взаимодействия институтов гражданского общества с публичной властью в сфере правотворческой деятельности. Проанализированы различные формы такого взаимодействия и приведены примеры; представлены соответствующие выводы.
Ключевые слова: гражданское общество, правотворческая деятельность, зарубежные государства, референдум, омбудс-мен, общественная палата.
PARTICIPATION OF CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS IN LAW-MAKING ACTIVITY: EXPERIENCE OF FOREIGN STATES
Karim K. Gasanov, Doctor of Legal Sciences, Professor
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117997, Moscow, ul. Akademika Volgina, d. 12) E-mail: office@unity-dana.ru
Alexey Yu. Kirsanov, Senior Researcher, Candidate of Legal Sciences
Scientific-research institute of education and science (123056, Moscow ul. Bolshaya Gruzinskaya, d. 32, str. 3) E-mail: office@unity-dana.ru
Abstract. The current experience of foreign countries in the context of interaction of civil society institutions with public authorities in the field of law-making activities was considered. Various forms of such interaction are analyzed and examples are given; the relevant conclusions are presented.
Keywords: civil society, lawmaking, foreign states, referendum, ombudsman, public chamber.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Гасанов К.К., Кирсанов А.Ю. Участие институтов гражданского общества в правотворческой деятельности: опыт зарубежных государств. Вестник Московского университета МВД России. 2021 ;(1):52—54.
Одним из ключевых аспектов взаимодействия гражданского общества с публичной властью является полноценное участие первого в правотворческой деятельности. Механизмы такого взаимодействия сегодня эффективно функционируют почти во всех развитых демократических государствах. Изучение опыта этих государств позволяет выявить позитивные и негативные тенденции в данном вопросе, что, несомненно, может быть полезным при реализации механизма участия гражданского общества в правотворческой деятельности в Российской Федерации.
Так, в некоторых странах действует институт предварительного обсуждения законопроектов и иных актов законодательства. Суть его заключается
в том, что каждый нормативный правовой акт, имеющий государственное значение, до своего подписания должен быть вынесен на обсуждение общественных структур и институтов. К примеру, в Австрийской Республике данная процедура реализуется в форме проведения народного опроса; в Республике Ирландия законопроект передается на решение общественности; в Швейцарской Конфедерации вопросы заключения международно-правовых договоров, принятия законов союза и иных решений федерального уровня могут быть вынесены на референдум, если с таким требованием выступят не менее 50 тыс. граждан, обладающих избирательным правом, или, по меньшей мере, 8 кантонов. В Основном Законе Итальянской Республики закреп-
лена возможность участия вспомогательных органов в обсуждении законопроектов (например, действующий при парламенте страны Национальный Совет экономики и труда). В Республике Польша действует Совет Радиовещания и Телевидения, основная цель которого состоит в защите и отстаивании свободы слова и публичных интересов средств массовой информации. В Португальской Республике функционирует такой консультативный и согласительный орган, как Экономический и социальный совет, рассматривающий все связанные с социально-экономической сферой законопроекты. В Республике Словения создан Совет Республики, представляющий собой предпарламенский законодательный орган, в обязанности которого входит осуществление контроля за принятием решений Государственным Собранием — высшим законодательным органом страны. Данный Совет также обладает правом законодательной инициативы и правом подготовки заключений по решениям, принимаемым различными органами государственной власти.
Следующей формой участия субъектов гражданского общества в правотворческой деятельности является институт, действующий и в Российской Федерации — Общественная палата.
Надо сказать, что подобные структуры сегодня существуют более чем в восьмидесяти государствах мира, в том числе числе развитых европейских и азиатских государствах, а также бывших советских республиках и др.
Во Французской Республике, начиная с 1958 г., функционирует Социально-экономический совет, состоящий из представителей различных профессиональных групп. Этот совет готовит заключения по всем проектам законов, имеющих отношение к социально-экономической сфере. Органы государственной власти обязаны направлять на рассмотрение совета все документы указанной тематической направленности. Значение данного совета для Франции трудно переоценить, поскольку он успешно выполняет роль стабилизатора в обществе, выступает в качестве переговорной площадки и, в первую очередь, преследует цель воплощения в жизнь интересов граждан.
Важно подчеркнуть, что при создании Общественной палаты Российской Федерации за основу был взят именно французский опыт. Подобные общественные институты действуют также в странах араб-
ского мира, Австралии, Голландии, а в Греции даже наделены правом законодательной инициативы.
Другой формой взаимодействия институтов гражданского общества с публичной властью в контексте законотворческой деятельности выступает непосредственная народная законодательная инициатива. Данная форма не распространена широко в мире, однако все же находит свое применение, к примеру, в Швейцарской Конфедерации, Итальянской Республике, Австрийской Республике, а в Соединенных Штатах Америки используется на уровне штатов. В некоторых государствах право законодательной инициативы предоставлено лишь отдельным общественным институтам как, например, в Великобритании, где таким правом наделена церковь. В свою очередь, в странах мусульманского мира народная законодательная инициатива не применяется.
Следует отметить, что право на такую инициативу имеют лишь лица, обладающие активным избирательным правом. Внесение законопроекта на рассмотрение предполагает необходимость сбора определенного количества подписей, которое составляет, как правило, либо конкретное число (как в Республике Польша), либо определенный процент от общей численности населения, обладающего активным избирательным правом (1% в Федеративной Республике Бразилия). Могут существовать также и иные требования:
а) строгие временные рамки, в течение которых должны быть собраны подписи;
б) избиратели, отдавшие свои подписи, должны в установленной пропорции представлять все регионы конкретной страны либо определенное количество ее регионов;
в) законодательные инициативы не могут касаться вопросов бюджета, налогов, амнистии, международных вопросов и др.
В Королевстве Испания, например, в соответствии с Органическим законом от 26 марта 1984 г. № 4 [1, с. 24] установлено, что народная законодательная инициатива должна быть оформлена в виде документа, содержащего перечень сформулированных статей или положений, которые предлагаются к внесению в законодательство. Кроме того, подобная инициатива должна сопровождаться пояснительной запиской, содержащей мотивированное обоснование того, почему представленные новеллы в законодательство необходимо принять.
№ 1 / 2021
Вестник Московского университета МВД России
53
Немаловажную роль во взаимодействии гражданского общества с публичной властью в сфере правотворчества играет такой институт, как общественный контроль. К примеру, действующий в США «Американский союз гражданских свобод» следит за тем, чтобы в процессе законотворческой деятельности неприкосновенны остались закрепленные в Конституции США и других законах североамериканского государства права и свободы человека и гражданина. Этот союз активно и непрестанно взаимодействует с законодательными органами власти на всех уровнях и во всех штатах, донося до них интересы и чаяния граждан, а также оказывая, при необходимости, соответствующие юридические консультации по вопросам сохранения прав и свобод человека и гражданина в США [2, с. 4-5].
Особое место в рассматриваемой в настоящей статье сфере, как в России, так и за рубежом, занимает институт уполномоченного по правам человека, высокую эффективность которого уже продемонстрировал опыт ведущих мировых демократических государств, став их неотъемлемой частью.
В Российской Федерации омбудсмен не обладает правом законодательной инициативы, но такое право, к слову, отнесено к компетенции уполномоченных по правам человека некоторых постсоветских государств, например, омбудсмена Республики Узбекистан, Защитника Азербайджанской Республики и Парламентских адвокатов Республики Молдовы. При этом региональные омбудсмены в России обладают правом законодательной инициативы.
Еще одной формой взаимодействия гражданского общества и публичной власти по вопросам законотворчества является референдум, правила проведения которого от одного государства к другому во многом схожи.
Однако, например, в США на федеральном уровне этот институт не получил широкого распространения в силу дороговизны и трудности реализации (считается, что в случае с референдумом экспертное мнение подменяется популизмом, а ответственность за принятое решение размывается и становится нечеткой). Таким образом, референдумы проводятся лишь на уровне штатов и носят исключительно рекомендательный по отношению к власти характер. В Великобритании, напротив, склонны считать, что именно референдум должен быть использован в качестве конституционного гаранта [3, с. 20].
В целом же надо сказать, что данная форма на сегодняшний день в мире используется весьма нечасто, поскольку имеет большое количество недостатков и не гарантирует того, что решение будет принято в интересах большинства граждан.
В заключение отметим, что каждая из представленных в настоящей статье форм взаимодействия в каждом отдельно взятом государстве имеет свои характерные черты и особенности, вызванные большим количеством факторов, в особенности историческим опытом, а также как уровнем развития демократии в целом, так и институтов гражданского общества в частности.
Говоря о Российской Федерации справедливо было бы указать, что перечисленные институты взаимодействия субъектов гражданского общества с публичной властью еще достаточно молоды, а посему не все недостатки устранены. Однако, неоспоримо и то, что тенденция развития этих институтов налицо, в том числе с учетом передового опыта ведущих демократических государств мира.
Литература
1. Аксенова Д.А. Шпаргалка по конституционному праву зарубежных стран: Учеб. пособие. М.: ТК Велби, 2012.
2. Гриб В.В. Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации как участники общественного контроля: российский и зарубежный опыт // Гражданское общество в России и за рубежом. 2015. № 4. С. 4-5.
3. Данилов С.Ю. Референдумы в современном мире: сравнительный анализ предметов и последствий // Современное право. 2012. № 8. С. 20.
References
1. Aksenova D.A. Shpargalka po konstitutsion-nomu pravu zarubezhnykh stran: Ucheb. posobiye. M.: TK Velbi, 2012.
2. Grib V.V. Obshchestvennye obyedineniya i inye negosudarstvennyye nekommercheskiye organizatsii kak uchastniki obshchestvennogo kontrolya: rossiyskiy i zarubezhnyy opyt // Grazhdanskoye obshchestvo v Rossii i za rubezhom. 2015. № 4. S. 4-5.
3. Danilov S.Yu. Referendumy v sovremennom mire: sravnitel'nyy analiz predmetov i posledstviy // So-vremennoe pravo. 2012. № 8. S. 20.
