CC BY
228
7.5. УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
Жерелина Ольга Николаевна, заместитель декана факультета управления и политики Место работы: МГИМО МИД России
zherelina@gmail.com
Цокур Елена Федоровна, кандидат исторических наук, доцент кафедры гражданского права Место работы: Юго-Западный государственный университет
tsokuref@mail.ru
Аннотация: необходимость написания настоящей статьи обусловлена, исследованием моделей участия государства в гражданских правоотношениях и потребностями оптимизации действующего законодательства в данной сфере, так как участие государства в гражданских правоотношениях обусловлено стоящими перед страной задачами.
В основу исследования положено использование общенаучных и частнонаучных методов познания: диалектический, логический, системный, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, социологический методы, методы моделирования, сравнительного правоведения.
Проведенное исследование опиралось на труды ученых в области гражданского права: О. С. Адамова, А. В. Павлю-ка, С. С. Алексеева, Е.А. Антюховой, В. А. Бабакова, А. Б. Борисова, И. П. Воробьевой, А. М. Гатина и других.
В статье рассматривается модель участия государства в гражданских правоотношениях. Проанализировано опосредованное участие государства в гражданских правоотношениях, когда государство участвует в гражданском обороте с использованием созданных им государственных юридических лиц.
Дана оценка нормативно-правовой базе, согласно которой учреждения были разделены на три типа - бюджетные, автономные и казенные. Учредителем автономного учреждения могут выступать Российская Федерация и субъекты РФ, а так же муниципальные образования, автономные учреждения оказывают услуги в различных сферах. Исследован правовой статус всех видов учреждений и определены возможности участия государства в каждом из них.
По итогам исследования сделан вывод, что препятствий для дальнейшего изменения типа казенных учреждений в соответствии с п.п. 1 п. 1 и п.п. 1 п. 2 ст. 31 Федерального закона № 83-Ф3 не существует, поэтому, учитывая, что может возникнуть необходимость в изменении профиля учреждения и с учетом возможностей опосредованного участия государства в гражданском обороте, видится правильным внести изменения в ст. 31 Федерального закона № 83-ФЗ.
Основным ожидаемым последствием публикации является оптимизация законодательной базы с учетом статуса государства как особого субъекта гражданского права в гражданских правоотношениях. Статья адресована, прежде всего, законодателю, правоприменителям в сфере гражданского права, научным работникам, преподавателям, аспирантам и студентам юридических вузов.
Ключевые слова: участие государства, гражданские правоотношения, правовое регулирование, казенные учреждения, бюджетные учреждения.
STATE INVOLVEMENT IN CIVIL RELATIONS
Zherelina Olga N., deputy dean faculty of governance and politics Place of employment: MGIMO-University
zherelina@gmail.com
Tsokur Elena F., PhD in history, associate professor, civil law Department Place of employment: Southwest state University
tsokuref@mail.ru
Abstract: The need to write this article due to the needs the development of the mechanism legal regulation of participation of the state as a multi-level public legal entities in civil legal relations, as part of the Russian state in civil legal relations is essential to address confronting issues of national concern.
The basis of the studies allowed the use of specially scientific and General scientific methods of cognition: dialectical, logical, systematic, specific historical, structural-functional, formal legal, sociological methods, methods of modeling, comparative law.
Theoretical basis of research is the views and conclusions contained in the works of Russian scientists: O. S. Adamova, A. V. Pavlyuk, S. S. Alekseev, E. A. Antonovoj, V. A., Babakov, A. B. Borisov, I. P. Vorobyova, M. A. Gatina and others.
In the article the model of state participation in civil relations. Analyzed the indirect participation of the state in civil legal relations, when the state participates in civil turnover with the use of created state legal entities.
The estimation of the regulatory framework under which companies were divided into three types - budget, Autonomous and state-owned. The founder Autonomous institutions can serve the Russian Federation and constituent entities of the Russian Federation and municipalities, Autonomous agencies provide services in various fields. The legal status of all kinds of institutions and identified the possibility of state involvement in each of them.
Жерелина О. Н., Цокур Е. Ф.
УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
The study concluded that the obstacles to further change the type state agencies in accordance with subparagraph 1 of paragraph 1 and subparagraph 1 of paragraph 2 of article 31 of Federal law No. 83-FZ does not exist, so, given that you may need to change the profile of the institution and taking into account the possibilities of mediated participation of the state in civil turnover, seems right to make changes to article 31 of Federal law No. 83-FZ.
The main expected consequence of the publication is optimization of legislative base taking into account the status of the state as a special subject of civil law in civil relations. The article is addressed primarily to the legislator, the law enforcer in the field of civil rights, researchers, teachers, graduate students and law students.
Keywords: government, civil legal relations, legal regulation, state-owned companies, budget companies.
Российское законодательство привержено плюралистической модели участия государства в гражданских правоотношениях, суть, которой заключается в закреплении механизма представительства органов государственной власти во взаимодействии с юридическими и физическими лицами, при этом порядок их взаимодействия законодательно не урегулирован. Ряд аспектов участия Российской Федерации в гражданских правоотношениях не урегулирован действующим законодательством в силу теоретической непроработанности в циви-листической науке, законодательство в рассматриваемой сфере носит несистематизированный, противоречивый характер, имеет множество пробелов, затрудняющих практическое воплощение даже имеющихся норм.
Таким образом, комплекс причин как практического, так и теоретического характера делают тему участия государства в гражданских правоотношениях актуальной. Рассматривая опыт стран Западной Европы, можно отметить, что некоторые правовые системы используют монистическую модель участия государства в гражданском обороте, при этом основным участником гражданских правоотношений становится казначейство.
Данная правовая конструкция берет свое начало в римском праве и как отмечают исследователи [4, с.45], практическая ценность используемой монистической модели состоит в том, что достаточно лишь раз законодательно закрепить равноправие казны в отношениях с субъектами гражданского оборота, и оно в дальнейшем не будет нуждаться в пересмотре, Действующая в России плюралистическая модель участия государства в гражданском обороте требует законодательно регламентировать полномочия каждого органа государственной власти, который представляет государство в гражданских правоотношениях, что может вызывать определенные сложности, особенно в случаях, когда количество органов постоянно увеличивается [5, с.89].
В Российской Федерации, тоже существует казна в лице Федерального казначейства, но согласно действующему законодательству, это не единственный действующий от лица государства орган. Российское Федеральное казначейство - это централизованная система органов, которая состоит из Главного управления, которое входит в состав Министерства финансов РФ. Все органы Федерального казначейства в форме бюджетных учреждений являются юридическими лицами. Главное управление Федерального казначейства от имени Министерства финансов РФ представляет международно-финансовые банковские организации, членом которых является Россия. К главным функциям Федерального казначейства относятся обслуживание внешнего и внутреннего долга РФ и управление федеральным бюджетом.
Федеральное казначейство один из органов, который действует от лица казны в гражданском обороте, таким образом, закрепленный законодательно принцип единства казны, касается лишь функций распределе-
ния бюджетных средств [15, с.95-103]. Движимое и недвижимое имущество закреплено уже другим органам государственной власти, и право представлять государство в гражданском обороте принадлежит управлению государственным имуществом, которое может от имени государства распоряжаться практически любым имуществом за исключением средств бюджета [12, с. 11-13].
Некоторые цивилисты отмечают тенденцию закрепления принципа единства казны в российском законодательстве [7, с. 41-45], в данном случае они имеют в виду казенные предприятия, которые находятся в собственности государства, при этом Федеральное казначейство не является их учредителем, но они принадлежат государственным структурам, в том числе и казне.
В науке гражданского права принято выделять не только непосредственное участие государства в гражданских правоотношениях, но и участие опосредованное, когда государство участвует в гражданском обороте с использованием созданных им государственных юридических лиц [14, с.43]. Таким образом, государство осуществляет предпринимательскую деятельность путем создания государственных и муниципальных унитарных предприятий [19, с.45].
Государство принимает опосредованное участие в гражданских правоотношениях с помощью юридических лиц, которые приобретают права и несут обязанности не только в своих интересах и в интересах государства [1, с.99]. Организационно-правовая форма таких юридических лиц - это государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые финансируются собственником учреждения, то есть государством. Таким образом, с помощью данных предприятий государство опосредованно учувствует в гражданском обороте, осуществляя правомочия учредителя и собственника имущества.
При осуществлении опосредованного участия государства в гражданском обороте могут возникнуть отношения соучредительства, например, в отношении с государственными образовательными учреждениями, которые возникают на основании Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». При учреждении и управлении государственными юридическими лицами, воля единого субъекта права - государства, проявляется через различные органы, при этом правоспособность учредителя и государственного юридического лица не совпадает, в силу данных обстоятельств участие государства является опосредованным в данных правоотношениях [10, с. 170-175].
Опосредованно государство участвует в правоотношениях, когда оно представлено органами РФ и органами субъектов РФ, при этом возникает конструкция множественности лиц в обязательстве, например в концессионном обязательстве [20, с. 54-57].
Передача государственного имущества в доверительное управление физическим, юридическим ли-
цам является еще одной формой опосредованного участия государства в гражданских правоотношениях. Доверительный управляющий осуществляет управление имуществом в рамках полномочий, предусмотренных договором, однако необходимо учитывать, что запрещено передавать в такое управление имущество, которое принадлежит государственным юридическим лицам [11, с. 5-7].
Государство может выступить акционером, при этом оно участвует в гражданских правоотношениях и участие это носит абсолютный характер [13, с.99]. Принимать участие как учредитель акционерным обществом, государство может лишь в исключительных случаях, предусмотренных законодательством, так как управление АО предусматривает участие юридических и физических лиц. Участвуя в качестве учредителя АО, государство имеет право на дивиденды и ликвидационные квоты. Государство в таких правоотношениях реализует свои права в учреждении АО через представителя в исполнительном органе, а также при передаче акций в доверительное управление [18, с.43-45], в результате возникает многоступенчатая система, при которой государство может реализовать свою правосубъектность.
Статья 56 ГК РФ закрепляет принцип раздельной ответственности учредителя и юридического лица, при этом гражданское законодательство закрепляет некоторые исключения, связанные с участием государства в гражданских правоотношениях (ст.115; ст.12 ГК РФ). Государство отвечает по долгам, созданных предприятий и учреждений. Опосредованное участие государства в гражданских правоотношениях, как правило, исключает раздельную ответственность, но не только в этом состоит характерный признак опосредованного участия государства в гражданском обороте.
Государство остается собственником имущества, которым владеют созданные им учреждения и предприятия, стоит за каждыми сделками, которые совершаются созданными юридическими лицами от своего имени. Контроль, согласование, одобрение, утверждение, все полномочия, которые закреплены за юридическими лицами, сохраняются за государственными органами. Данные полномочия не свидетельствуют о непосредственном участии государства в гражданских правоотношениях, так как сторонами сделок являются юридические лица, созданные государством [2, с.4].
Некоторые исследователи справедливо отмечают, что существуют такие юридические лица, созданные государством, которые одновременно действуют и от имени государства, и от своего собственного имени [22, с. 414-416]. Примером может служить Министерство финансов РФ, действуя от своего собственного имени в интересах государства, оно действуют и как самостоятельное юридическое лицо, приобретает права и несет обязанности для себя, а не государства.
В соответствии с ст.125 ГК РФ государство принимает опосредованное участие в гражданских правоотношениях, устанавливая через представителей отношения с юридическими и физическими лицами. Органы государственной власти могут принимать участие в гражданских правоотношениях путем представления интересов публичных образований, формы такого опосредованного участия регламентированы федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, можно сделать вывод, что к органам, представляющим интересы публичных образований, отно-
сятся лишь те, которые не наделены специальными полномочиями согласно п. 1, 2 ст. 125 ГК РФ (для реализации публичными образованиями самостоятельного участия в гражданском обороте).
Для осуществления представительства публичному органу необходимо дать поручение, то есть отношения представительства должны быть оформлены должным образом с помощью акта уполномоченного органа или договора [3, с.57]. Следовательно, особенности приобретения публичными образованиями прав и обязанностей посредством представителей исключают наличие у последних полномочий, следующих из обстановки, в которой действует представитель (абз. 2 п. 1 ст. 182 ГК РФ).
После принятия Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» была положена реализация фундаментальной реформы системы оказания государственных и муниципальных услуг, определенной Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 мая 2009 года.
К концу 2011 года была сформирована нормативно-правовая база, согласно которой учреждения были разделены на три типа - бюджетные, автономные и казенные [21, с. 131-135]. Бюджетное учреждение это некоммерческая государственная или муниципальная организация, которая создается с целью выполнения работ в различных областях, при этом финансовое обеспечение осуществляется за счет средств бюджета [8, с.288]. Учредителем автономного учреждения могут выступать Российская Федерация и субъекты РФ, а так же муниципальные образования, автономные учреждения оказывают услуги в различных сферах.
Казенные учреждения в соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации создаются для оказания государственных (муниципальных) услуг и реализуют свою деятельность с целью обеспечения полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления. Самостоятельность казенных учреждений ограничена по сравнению с другими учреждениями и выражается это в ограничении распоряжении средств полученных из внебюджетных источников. К государственному казенному учреждению относится, например, управление капитальным строительством, которое осуществляет контроль за ходом строительства объектов, которые адресно проинвестированы государством [16, с. 117-122].
Некоторые специалисты отмечают, что выделение особого правового статуса казенных учреждений путем отказа от финансово-экономической либерализации их деятельности, которая используется для автономных, бюджетных учреждений, показывает заинтересованность государства в социальной направленности проводимой политики. Два других типа государственных учреждений, которые до недавнего времени обладали одинаковым статусом - автономные и бюджетные учреждения, осуществляют свою деятельность на конкурентной основе и рыночных принципах, вместе с предпринимателями и другими юридическими лицами, но для автономных учреждений государством целенаправленно создаются условия для привлечения средств из частного капитала [9, с. 166-169].
Из указанных отличий можно сделать вывод, что казенные учреждения могут выполнять и государствен-
Жерелина О. Н., Цокур Е. Ф.
УЧАСТИЕ ГОСУДАРСТВА В ГРАЖДАНСКИХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
ные функции и оказывать государственные услуги, а вот бюджетные и автономные учреждения создаются исключительно для выполнения государственных работ, осуществлять государственные функции не их задача. Как справедливо отмечают специалисты, действующее законодательство не содержит положений, которые позволили бы отграничить государственную услугу от государственной функции [6, с.76]. Однако опираясь на нормы правовых актов, можно отметить, что исполнение некоторых государственных функций связано с необходимостью исполнения властных предписаний, так осуществление функции контроля -п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Вышеуказанные учреждения имеют отличия в правовом статусе в части установленных законодательных прав, обязанностей, порядка принятия решений о распоряжении имуществом, обусловленных различным правовым режимом принадлежащего им имущества. Правовое регулирование различается по следующим вопросам:
- по сфере деятельности;
- по порядку определения платы;
- по ответственности за принятие решений о имуществе, так же о зачислении имущества в качестве вклада;
- по заключению крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность - договоров закупки товаров, работ, услуг, лизинга [17, с. 1149-1150].
Проанализировав действующее российское законодательство можно констатировать, что существует возможность для дальнейшего изменения типа казенных учреждений в соответствии с п.п. 1 п. 1 и п.п 1 п. 2 ст. 31 Федерального закона № 83-ФЗ, поэтому учитывая, что может возникнуть необходимость в изменении профиля учреждения и с учетом возможностей опосредованного участия государства в гражданском обороте, видится правильным внести изменения в статью 31 Федерального закона № 83-ФЗ, согласно которым данная статья будет дополнена положением о том, что федеральный орган государственной власти (государственный орган), осуществляющий функции и полномочия учредителя федерального казенного учреждения, созданного в порядке, установленном п. 1 ч. 1 настоящей статьи, вправе принимать решение об изменении типа данного учреждения в порядке, установленном Правительством РФ.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 78,85%.
Список литературы:
1.Адамова О. С. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Части второй (постатейный) / О. С. Адамова. М.: Инфра-М, 2016.
2. Административно-правовое регулирование деятельности акционерных обществ. Автореф. дис. ...канд. юрид. наук / Павлюк А. В. - М., 2013.
3. Акционерные общества как субъекты административного права: монография / М. В. Костенников, А. В. Куракин, А. В. Павлюк. - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2013.
4. Алексеев С. С., Гонгало Б. М., Мурзин Д. В. Гражданское право. Москва: Проспект; Екатеринбург: Институт частного права, 2016.
5. Алексеев С. С. Гражданское право. М.: Проспект, 2017.
6. Антюхова Е. А. Подход НАТО к урегулированию конфликтов «арабской весны»: дис. ... канд. полит. наук. М., 2016.
7. Бабаков В. А. К вопросу об объеме правоспособности государства как участника гражданско-правовых отношений // Правовая политика и правовая жизнь. 2016. №1. С.41-45.
8. Борисов А. Б. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой, части второй, части третьей, части четвертой. Постатейный. М.: Книжный мир, 2014.
9. Воробьева И. П. Пределы и проблемы государственного регулирования экономики в условиях экономической нестабильности // Вестник науки Сибири. 2015 № 2 (17) С. 166-169.
10. Гура Г. М. Участие в альтернативном разрешении правовых конфликтов - новое направление в деятельности органов нотариата // Территория науки. - 2015. - № 2. - С. 170-175.
11. Кириллова Е. А. Проблемы правового регулирования наследования акций в нотариальной практике. Российская юстиция. 2015. № 4. С. 5-7.
12. Кириллова Е. А. Обязательное нотариальное удостоверение сделок с недвижимостью: реальность и перспективы. Нотариус. 2015. № 6. С. 11-13.
13. Камолов С. Г. Антиконфликтология. Вопросы преподавания управленческой конфликтологии в вузах. Монография. ISBN: 978-5-906367-35-8. М.: Издательство «Международные отношения», 2016.
14. Камолов С. Г. Проблемы развития экспорта России в переходный период. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук / Москва, 1998
15. Камолов С. Г., Меркулов М. В., Шитенкова Е. В.. Применение цикла PDCA при анализе реализации указа президента российской федерации от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике». Инновации и инвестиции. 2016. № 7. С. 95-103.
16. Котляров С.Б., Чичеров Е.А. Институты гражданского общества - феномен правового государства. Право и образование. 2017. № 7. С. 117-122.
17. Kamolov S., Konstantinova A. E-government: way of modernization and efficiency enhancement of public governance. Правоиуправление. XXI век. (Law and Management. XXI century) 2017. № 1 (42). с. 13-21.
18. Kamolov S. G., Digital public governance: trends and risks. Giornale di storia costituzionale. 2017. т. 33. № 1. с. 185-194.
19. Павлюк А. В. К вопросу о понятии акционерного общества в российском праве // Административное и муниципальное право. 2015. № 1.
20. Павлюк А. В. К вопросу о понятии механизма административно-правового регулирования//Право. Экономика. Безопасность. 2015. № 1. С. 54-57.
21. Павлюк А. В., Войнов В. П. Административно-правовое регулирование подходов к размещению государственных средств в кредитных организациях // Закон и право. 2017. № 9. С. 131-135.
22. Якупов А. Г. Принцип процессуальной добросовестности в российском праве [Текст] / А. Г. Якупов // Инновационные технологии в образовании и науке : материалы II Меж-дунар. науч.-практ. конф. (Чебоксары, 10 сент. 2017 г.) / ред-кол.: О. Н. Широков [и др.]. - Чебоксары: ЦНС «Интерактив плюс», 2017. - С. 414-416.
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Участие государства в гражданских правоотношениях» доцента кафедры гражданского права ФГБОУ ВО «Юго-Западный государственный университет» кандидат исторических наук Цокур Е. Ф. и заместителя декана факультета управления и политики МГИМО МИД России Жерелиной О. Н. Актуальность научной статьи «Участие государства в гражданских правоотношениях» обусловлена потребностями научного осмысления вопросов о разработке механизма правового регулирования участия государства как многоуровневого публично-правового образования в гражданских правоотношениях, так как, участие Российского государства в гражданских правоотношениях является необходимым для решения стоящих перед ним общенациональных задач. Актуальность проблематики, связанной с необходимостью изменения законодательных подходов правовой регламентации
участия государства в гражданских правоотношениях, в настоящее время бесспорна.
К предмету исследования авторы относят категорию правосубъектности государства в гражданских правоотношениях. Методология исследования представлена достаточным перечнем методов: диалектический, логический, системный, конкретно-исторический, структурно-функциональный, формально-юридический, социологический методы, методы моделирования, сравнительного правоведения.
Научная новизна заключается в проведенном анализе моделей участия государства в гражданских правоотношениях. Авторами проведена серьезная работа по исследованию опосредованного участия государства в гражданском обороте. Немаловажным является и то, что авторы выделяют виды предприятий в которых опосредованно участвует государство и тот факт, что учреждения имеют отличия в правовом статусе в части установленных законодательных прав, обязанностей, порядка принятия решений о распоряжении имуществом, обусловленных различным правовым режимом принадлежащего им имущества
В конечном итоге авторы приходят к выводу что, существует возможность для дальнейшего изменения типа казенных учреждений в соответствии с п.п. 1 п. 1 и п.п 1 п. 2 ст. 31
Федерального закона № 83-ФЗ, поэтому учитывая, что может возникнуть необходимость в изменении профиля учреждения и с учетом возможностей опосредованного участия государства в гражданском обороте, видится правильным внести изменения в статью 31 Федерального закона № 83-ФЗ, согласно которым данная статья будет дополнена положением о том, что федеральный орган государственной власти (государственный орган), осуществляющий функции и полномочия учредителя федерального казенного учреждения, созданного в порядке, установленном п. 1 ч. 1 настоящей статьи, вправе принимать решение об изменении типа данного учреждения в порядке, установленном Правительством РФ.
В орбиту исследования вовлечены аконодательные акты и научные источники, содержащие дискуссии по проблематике статьи.
Научная статья Е. Ф. Цокур «Участие государства в гражданских правоотношениях» соответствует всем требованиям, предъявляемым работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации. Доктор юридических наук, профессор, заведующей кафедрой теории и истории ФГБОУ ВО «Юго-Западный государственный университет»
О. Г. Ларина
