CC BY
38
А. В. ЕЛФИМОВ главный специалист
финансово-экономического управления ФСИН России,
подполковник внутренней службы
участие ФСИН России в вещных правоотношениях
Имущество уголовно-исполнительной системы формируется за счет имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.
Право хозяйственного ведения и право оперативного управления, с одной стороны, имеют черты сходства с классическими вещными правами. С другой стороны, они существенно отличаются от классических вещных прав. Во-первых, отличия выражаются в том, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления не обладают признаком принудительной фиксации; во-вторых, право хозяйственного ведения и право оперативного управления не следуют за вещью.
Среди всех коммерческих организаций унитарные предприятия выделяются тем, что являются такой своеобразной организационно-правовой формой, как юридическое лицо - несобственник, что не свойственно нормальному развитому имущественному обороту и представляет собой исключение, сохраненное законом на период становления рыночной экономики для государственных и муниципальных (публичных) собственников.
В. А. Дозорцев справедливо указывал, что ситуация, в которой субъект гражданского права не является собственником, допустима только в определенных исторических условиях и может сохраняться «только как промежуточная, переходная стадия в развитии системы, при которой право государственной собственности конструируется как самостоятельный вид права собственности» [1].
Дело в том, что предприятие в экономическом смысле всегда рассматривалось как торговый промысел, бизнес ведущего его лица, то есть определенный вид деятельности, причем имущественно (экономически) обособленный от ведущего свое дело предпринимателя, в том числе и от его личного имущества (что давало последнему возможность в определенных ситуациях выступать должником или кредитором собственного предприятия). Эта экономическая «независимость» требовала и юридического обособления.
Вместе с тем данный подход обусловлен частноправовыми представлениями и потому, конечно, не соответствует взглядам, сложившимся в условиях огосударствленной экономики, в которой госпредприятия были основными хозяйствующими субъектами [2].
Гибкость содержания оперативного управления и хозяйственного ведения изначально задумана и реализована в законе в интересах собственника и призвана оградить имущество публичного образования от экономических рисков [3].
Как в научной литературе, так и в судейских коллегиях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС РФ) и федеральных арбитражных судах округов не сложилось единого подхода к вопросу о моменте возникновения права хозяйственного ведения и права оперативного управления. В ряде случаев право юридического лица на недвижимость оценивается судами как возникшее с момента передачи имущества, а не с момента его регистрации [4, 5]. Прямым подтверждением
такого подхода являются следующие положения из определения ВАС РФ: «Поскольку пункт 1 статьи 299 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит специальное правило о моменте возникновения права оперативного управления с момента передачи имущества, доводы заявителя о возникновении права оперативного управления с момента его государственной регистрации (п. 2 ст. 8, п. 1 ст. 131 ГК РФ) являются ошибочными» [6].
В других случаях регистрация считается ключевым моментом для определения того, возникло или нет право на недвижимое имущество у юридического лица - несобственника. Так, отказывая в передаче дела на рассмотрение Президиума ВАС РФ, коллегия судей ВАС РФ на основе анализа п. 1 ст. 299, п. 2 ст. 8, п. 1 ст. 131 ГК РФ в их совокупном значении пришла к выводу, что «право хозяйственного ведения возникает у предприятия на движимое имущество с момента передачи вещи, а на недвижимое имущество - с момента государственной регистрации этого права» [7]. Последний вывод также не единичен [8, 9].
Отдельно следует заметить: арбитражными судами не принимается в качестве решающего доказательства существования права хозяйственного ведения или оперативного управления то, что соответствующее право было зарегистрировано: «Сама по себе регистрация права хозяйственного ведения истца на спорное нежилое помещение при отсутствии документов, подтверждающих передачу этого помещения собственником истцу на праве хозяйственного ведения, не признана надлежащим доказательством по делу» [10, 11].
Считаем необходимым остановиться более подробно на основаниях прекращения права оперативного управления.
В соответствии с п. 4 ст. 298 ГК РФ казенные учреждения не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. В случае отчуждения собственником своего имущества право оперативного управления на конкретное имущество прекращается.
Следующим основанием прекращения права собственности выступает отказ собственника от своего имущества. По мнению Е. А. Суханова, учреждения не вправе прекращать свои правомочия путем отказа от прав на имущество в порядке, предусмотренном ст. 236 ГК
РФ, ибо это нарушает право собственности на данное имущество их учредителя [12]. Такого мнения придерживается В. В. Точилин, отмечая невозможность добровольного отказа от излишнего, используемого не по назначению имущества соответствующим субъектом в пользу собственника [13]. Применять данное основание в отношении права оперативного управления имуществом казенного учреждения также невозможно. Согласно ст. 236 ГК РФ гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. По нашему мнению, в этом случае собственник определяет дальнейшую юридическую судьбу имущества. Если указанную статью проецировать на казенные учреждения, которым имущество принадлежит на основании права оперативного управления, то можно увидеть, что они не могут самостоятельно определять юридическую судьбу имущества. Таким образом, можно сделать вывод, что казенные учреждения не могут отказаться от права на имущество. Что касается высвобождения и реализации находящегося в оперативном управлении учреждений и органов УИС движимого имущества, которое морально устарело, не используется по назначению, не нашло применения, а также снято с эксплуатации, то решение принимает директор ФСИН России, а не непосредственные обладатели права оперативного управления.
Гибель или уничтожение имущества влекут за собой прекращение права на него, так как имущество, в отношении которого установлено право оперативного управления, перестает существовать. Гибель вещи означает утрату вещного права в отношении нее по независящим от воли обладателя вещного права обстоятельствам. Что касается уничтожения, то оно может быть как по воле, так и независимо от воли собственника. Например, в соответствии с п. 4 Инструкции о порядке категорирования артиллерийского вооружения, боеприпасов, средств индивидуальной бронезащиты, вооружения химических войск и средств защиты, а также их реализации и уничтожения в учреждениях и органах уголовно-исполнительной
системы, утвержденной приказом ФСИН России от 03.05.2006 № 214, все негодные к использованию по прямому назначению боеприпасы, вооружение, средства индивидуальной броне-защиты, вооружение химических войск, средства защиты и иное подлежат уничтожению, то есть имущество уничтожается по согласию собственника.
В соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное за учреждением. Однако законодатель не уточняет понятия «излишнее», «неиспользуемое» и «используемое не по назначению», что может привести к злоупотреблению правом как со стороны собственника, так и со стороны учреждения. Получается, что собственник может изъять любое имущество, необходимое учреждению для реализации своих целей, посчитав его излишним. Подобная ситуация может сложиться и с учреждением, которое использует имущество не по назначению. Собственник не может изъять имущество, так как отсутствуют критерии, по которым имущество считается используемым не по назначению либо излишним.
Показательным представляется следующее судебное решение. ФГОУ «Рязанский учебный комбинат» обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Рязанской области о признании недействительным распоряжения о прекращении ФГОУ «Рязанский учебный комбинат» права оперативного управления федеральным недвижимым имуществом, а именно: частью здания общежития, передаче указанной части здания общежития в государственную казну Российской Федерации и закреплении на праве оперативного управления за ФГОУ ВПО «Академия права и управления ФСИН России».
Решением суда заявленные требования были удовлетворены.
Постановлением Двадцатого арбитражного апелляционного суда решение оставлено без изменения. Как следует из материалов дела, Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Рязанской области на основании актов проверок использования и сохранности федерального имущества, закрепленного
на праве оперативного управления за учреждением, вынесено распоряжение о прекращении ФГОУ «Рязанский учебный комбинат» права оперативного управления федеральным недвижимым имуществом, а именно: частью здания общежития, и закреплении на праве оперативного управления вышеуказанного федерального недвижимого имущества за ФГОУ ВПО «Академия права и управления ФСИН России».
Считая указанное распоряжение управления незаконным, нарушающим его права и законные интересы, учреждение обратилось в арбитражный суд. Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что управлением не доказан факт использования спорного здания общежития не по назначению. Оспариваемое распоряжение противоречит требованиям ст. 296, 299 ГК РФ, создает препятствия заявителю в использовании общежития по назначению.
При этом суд правомерно исходил из того, что предприятия и учреждения в силу п. 1 ст. 49 ГК РФ обладают специальной правоспособностью и изъятие собственником имущества не должно приводить к невозможности осуществления предприятием целевой деятельности. Суд пришел к выводу, что управлением не доказана обоснованность изъятия у заявителя имущества в связи с его неиспользованием или использованием его не по назначению, поскольку предоставление помещений в пользование третьим лицам в рамках договоров на оказание образовательных услуг не свидетельствует о том, что эти помещения являются излишними и не используются при осуществлении уставной деятельности. На основании изложенного и учитывая, что изъятие имущества проведено с нарушением п. 2 ст. 296 ГК РФ и лишает учреждение права осуществлять свою уставную деятельность, суд правомерно удовлетворил заявленные требования. Кроме того, территориальным управлением не представлено доказательств того, что площади общежития использовались не по назначению либо были излишни или не используемы.
Федеральный арбитражный суд Центрального округа отказал в удовлетворении кассационной жалобы Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Рязанской области на решение Арбитражного суда
Рязанской области и постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда.
Контроль за использованием по назначению и сохранностью федерального имущества осуществляет Росимущество. Именно оно осуществляет проверку использования по назначению имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также переданного в установленном порядке иным лицам, его сохранности и правомерности распоряжения им и списания, а также выносит заключение о неиспользуемом в хозяйственной деятельности (не установленном) оборудовании. В соответствии с п. 7 Порядка проведения мероприятий по контролю за использованием по назначению и сохранностью федерального имущества, утвержденного приказом Министерства государственного имущества Российской Федерации от 02.03.2000 № 34, по итогам осуществления мероприятия по контролю за использованием имущества комиссия, созданная Росимуществом или его территориальным органом, составляет акт (справку).
Изъятие излишнего, неиспользуемого и используемого не по назначению имущества осуществляется Росимуществом или его территориальным органом в ходе плановой (внеплановой) проверки с учетом выводов комиссии. Однако прежде чем принять решение об изъятии федерального имущества, Росимущество направляет в федеральный орган исполнительной власти, на который в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), предложения о мерах воздействия на правообладателя.
Право оперативного управления прекращается также при ликвидации казенного учреждения. Поскольку казенные учреждения ФСИН России создаются Российской Федерацией, то и решение о ликвидации принимается Российской Федерацией. В связи с ликвидацией принимается решение собственником о прекращении права оперативного управления.
Таким образом, ограниченные вещные права юридических лиц на хозяйствование с имуществом собственника имеют ряд особенностей.
Оно используется только в пределах, не лишающих их возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены законом. УИС без согласия орга-
нов государственной власти Российской Федерации не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним или приобретенным за счет бюджетных средств.
Согласно ст. 125 и 214 ГК РФ органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют права собственника, то есть имеют имущественные и неимущественные права.
Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» определены полномочия собственника в отношении федерального имущества, переданного учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы, предприятиям учреждений, исполняющих наказания, а также иным предприятиям и учреждениям, специально созданным для обеспечения деятельности УИС, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
На основании постановления Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 537 «О порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального государственного учреждения», а также постановления Правительства Российской Федерации от 26.07.2010 № 539 «Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений» федеральный орган УИС обладает функциями и полномочиями учредителя в отношении федерального казенного учреждения.
Федеральный орган УИС определяет перечень особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным казенным учреждением учредителем или приобретенного федеральным казенным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества.
Право полного хозяйственного ведения и оперативного управления имуществом в соответствии со ст. 299 ГК РФ возникает с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника. Учреждение не
вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Предприятие УИС не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.
Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.
Продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном ГК РФ, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности.
Согласно ст. 295 ГК РФ собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.
ФСИН России, осуществляя права собственника имущества, вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за предприятием или учреждением УИС либо приобретенное ими за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у предприятия или учреждения, ФСИН России вправе распорядиться по своему усмотрению.
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 18.10.2002 № 1205 «О высвобождении и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении некоторых органов, учреждений и предпри-
ятий» издано постановление Правительства Российской Федерации от 23.04.2003 № 231 «О высвобождении и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении некоторых органов, учреждений и предприятий». В нем установлены Правила высвобождения и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении, и Перечень высвобождаемого движимого имущества, находящегося в оперативном управлении учреждений и органов УИС.
Правительство определило четкий порядок высвобождения и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Под движимым имуществом понимается штатное, табельное и иное имущество, находящееся в оперативном управлении органов, учреждений и предприятий. Движимое имущество, в отношении которого принято решение о высвобождении, называется «высвобождаемое движимое имущество».
Решения о высвобождении и реализации движимого имущества принимаются ФСИН России.
Высвобождению и реализации подлежит морально устаревшее, не используемое по назначению, не нашедшее применения, а также снятое с эксплуатации движимое имущество.
Таким образом, имущество УИС формируется за счет имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества, доходов от деятельности и иных не противоречащих законодательству источников.
ФСИН России, обладая правами собственника, закрепляет за учреждениями, исполняющими наказание, федеральными государственными унитарными предприятиями УИС, территориальными органами УИС, а также предприятиями, специально созданными для обеспечения деятельности УИС, научно-исследовательскими, проектными, лечебными, учебными и иными учреждениями имущество на праве полного хозяйственного ведения либо передает им его в оперативное управление.
Учреждения и предприятия УИС владеют, пользуются и распоряжаются в пределах, установленных законом, имуществом, которое закреплено на праве оперативного управления, в соответствии с целями своей деятельности и заданиями ФСИН России.
Признаки вещных отношений, складывающихся между ФСИН России и учреждениями, предприятиями УИС:
♦ Относительный характер указанных отношений. Отдельно следует подчеркнуть, что они рассчитаны исключительно на двухсторонний характер связи: появление в них элемента множественности лишает конструкцию нормальной работоспособности.
♦ Отношения между собственником имущества (Российской Федерацией) и созданным им юридическим лицом (федеральным казенным учреждением) не носят договорного характера, а объем прав и обязанностей не может определяться их соглашением и они не могут быть рассчитаны на существование параллельных отношений договорного типа.
♦ Отношения строятся на принципе подчинения их содержания (прав и обязанностей) воле одной из сторон - собственника, который может определять размер отчислений в бюджет, изымать неиспользуемое имущество, обладает рядом полномочий, делающих возможным оперативное управление отношениями с нестабильным и неопределенным содержанием.
♦ Четвертый признак включает в себя полномочие представительского типа.
Таким образом, отношения между собственником и юридическим лицом не похожи на традиционные для гражданского права относительные правоотношения и подчиняются закономерностям, присущим отраслям как частного, так и публичного права. ^
1. Дозорцев В. А. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Граждан-
ский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика : сборник памяти С. А. Хохлова / отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 240.
2. Гражданское право. В 4 т. : учеб. для студ. вузов / отв. ред. Е. А. Суханов. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Волтерс Клувер, 2008. Т. 1 : Общая часть. С. 316.
3. Болдырев В. А. Правовая природа хозяйственного ведения и оперативного управления // Журнал российского права. 2011. № 7 (175). С. 52.
4. Определение ВАС РФ от 30.10.2007 № 13191/07 по делу № А81-3137/2006. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
5. Определение ВАС РФ от 29.04.2009 № 2905/09 по делу № А70-6292/12-2007. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
6. Определение ВАС РФ от 10.12.2008 № 13750/08 по делу № А55-17555/2007. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
7. Определение ВАС РФ от 02.04.2008 № 4222/08 по делу № А40-1034/07-92-10. Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс».
8. Определение ВАС РФ от 26.08.2008 № 9995/08 по делу № А46-4998/2007. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
9. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 06.05.2008 № Ф04-2732/2008 (4437-А46-27) по делу № А46-4998/2007. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
10. Определение ВАС РФ от 30.10.2007 № 13191/07 по делу № А81-3137/2006. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. Определение ВАС РФ от 31.10.2007 № 13408/07 по делу № А81-2456/2006. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
12. Суханов Е. А. Право хозяйственного ведения, оперативного управления // Хозяйство и право. 1995. № 7. С. 11.
13. Точилин В. В. Право оперативного управления и непосредственное оперативное управление: соотношение категорий // Право и политика. 2008. № 12. С. 30-40.
