CC BY
310
ЮРИДИЧЕСКИЕ НА УКИ
УДК 347.195
Ю.Л. Городилова, ассистент, 8 (926) 691-61-29,
e-mail: uliyagorod@yandex.ru (Россия, Москва, МГТУ им. Н.Э. Баумана)
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ИМУЩЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УЧРЕЖДЕНИЙ
Рассмотрены особенности владения, пользования и распоряжения имуществом учреждения, закрепленного за ним собственником на праве оперативного управления, и предложено законодательно определить понятие «самостоятельное распоряжение имуществом» государственными (муниципальными) учреждениями.
Ключевые слова: государственные (муниципальные) учреждения, право оперативного управления, самостоятельное распоряжение имуществом, доходы от приносящей доход деятельности.
8 мая 2010 года принят Федеральный закон № 83-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», вступивший в силу с 1 января 2011 года (далее по тексту - Закон). Закон внес изменения, касающиеся правового режима имущества государственных (муниципальных) учреждений. Так, в соответствии со ст. 296
Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту- ГК РФ) имущество за учреждением закрепляется на праве оперативного управления, а само учреждение - несобственник владеет и пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не
установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника имущества. В системе вещных прав право оперативного управления занимает незначительное место по сравнению с правом собственности. Право оперативного управления является тем правовым инструментом, с помощью которого собственник имущества может организовать управление переданным учреждению - несобственнику имуществом, не преследуя основной и единственной цели извлечения прибыли. Оперативное управление является правовой связью между имущественными правами учреждения и правами собственника имущества, поскольку в «содержание оперативного управления входит право владения, пользования и в известных пределах распоряжения, госорган, за которым имущество закреплено, не становится его собственником»[1]. Верно отмечено A.B. Коноваловым, что «смысл закрепления собственником определенного имущественного комплекса за субъектом ограниченного вещного права заключается в желании собственника переложить все хлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта» [2].
Концепция развития гражданского законодательства, обобщив проблемы правового регулирования, определяет право оперативного управления как право владения, пользования и распоряжения имуществом собственника в пределах, установленных законодательством, а также в соответствии с целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. При этом объем ограничений права оперативного управления может зависеть от категории субъекта данного права и от вида объекта, на которого данное право распространяется [3].
Однако учреждение может обладать обособленным имуществом не только на праве оперативного управления. Ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» [4] четко регламентирует возможность
учреждения обладать земельным участком, необходимым для выполнения автономным учреждением своих уставных задач, на ином вещном праве -праве постоянного (бессрочного) пользования. Ст. 27 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» [5] закрепляет за высшим учебным заведением возможность обладать на праве постоянного (бессрочного) пользования выделенными ему в установленном порядке земельными участками. Положения Федерального закона «О некоммерческих организациях» [6] устанавливают, что
земельный участок, необходимый для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляется ему на праве постоянного (бессрочного) пользования. Норма ст. 298 ГК РФ прямо указывает на следующее: бюджетные и автономные учреждения вправе обладать обособленным имуществом, пользоваться им, извлекать из него полезные свойства, необходимые для осуществления целевых функций учреждения. Но не уполномочено самостоятельно принимать решения в
сделках по отчуждению или иному распоряжению недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Таким образом, ограничения в полномочии распоряжения закрепленным имуществом приводит к ограничению сделкоспособности учреждения. Другая правовая ситуация сложилась с казенными учреждениями. Законодатель ограничил полномочия казенных учреждений в возможности распоряжения любым закрепленным за ним или приобретенным на выделенные средства имуществом без согласия собственника имущества (п. 4 ст. 298 ГК РФ).
Особенность ограниченного вещного права - права оперативного управления выражается в том, что собственник имущества вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им учреждением либо приобретенное учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у учреждения, собственник вправе распорядиться по своему усмотрению (п. 2 ст. 296 ГК РФ). В соответствии с постановлением Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» [7]1 в случае возникновения спора между учреждением и управомоченным собственником органом о правомерности изъятия или распоряжения имуществом, принадлежащим учреждениям на праве оперативного управления, бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся основанием для принятия соответствующего правового акта, возлагается на этот управомоченный собственником орган. Поэтому одной из целей доказывания будет вопрос об обоснованности изъятия собственником имущества учреждения и наличия оснований для признания использования учреждением имущества не по его целевому назначению. Данное правило никак не затрагивает право автономных и бюджетных учреждений по распоряжению доходами, полученными от приносящей доходы деятельности, и приобретенным на эти денежные средства имуществом. В этом случае указанным учреждениям предоставлена самостоятельность по использованию такого имущества (ст. 298 ГК РФ).
По общему правилу, установленному в ст. 56 ГК РФ, юридические лица, кроме учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом. Одной из ключевых новелл в гражданском законодательстве является то, что принятый Закон отменил субсидиарную ответственность собственника закрепляемого за бюджетным учреждением имущества по его обязательствам. В
1 Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс»
соответствии со ст. 120 ГК РФ бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Автономное учреждение также отвечает по своим обязательствам все находящимся у него на праве собственности имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Такое правовое положение относительно отсутствия субсидиарной ответственности собственника имущества учреждений способно привести к образованию задолженности учреждений. Кроме того, возможно возникновение ситуаций, когда наличие долгов учреждения может повлиять на правоотношения с его контрагентами, и тогда последние могут потерять интерес в совместной деятельности по оказанию услуг, выполнению работ или поставки продукции. Следовательно, права и законные интересы будущих кредиторов учреждения ставятся под сомнительную восстановительную защиту, учитывая размер имеющегося у учреждения имущества, в пределах которого оно способно отвечать по своим обязательствам. Поэтому имущественная ответственность учреждений, участвующих в гражданском обороте, должна отвечать объему и характеру принимаемых им на себя обязательств.
П оложения п.2 ст. 120 ГК РФ в части исключения субсидиарной ответственности собственника имущества бюджетного учреждения по обязательствам такого учреждения не будут распространяться на правоотношения, возникшие до 1 января 2011 года. Что же касается создаваемых с 2011 года казенных учреждений, то они отвечают по своим обязательствам находящимися в их распоряжении денежными средствами, а при недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.
Между тем, остается неурегулированным вопрос о правовом режиме на доходы учреждения от иной приносящей доход деятельности, а также на сторонние поступления (поступления от учредителей (участников, членов), добровольные имущественные взносы и пожертвования; дивиденды (проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; другие не запрещенные законом поступления).
Среди российских цивилистов этот вопрос является дискуссионным и до сих пор не разрешенным. Е.В. Богданов, В.П. Мозолин [8] полагают, что право учреждения на такие доходы можно отождествить с правами собственника на принадлежащее ему имущество. A.B. Коновалов считает, что предоставленная возможность самостоятельного распоряжения имуществом является производным правом от права собственности [9]. Однако данный подход является неверным, поскольку Гражданский кодекс РФ прямо определяет, что учреждения не могут являться собственниками имущества, переданного им в качестве вкладов (взносов) их учредителями (участниками, членами), а также имущества, приобретенного по иным основаниям. И значит, учреждение не может обладать имуществом на праве собственности.
Е. А. Суханов, А.И. Карномазов [10] указывают, что доход от вспомогательной деятельности не относится к праву оперативного управления, а принадлежит учреждению на ином особом самостоятельном вещном праве. К.П. Кряжевский и В.В. Кванина [11] выступают за принадлежность доходов учреждения к праву хозяйственного ведения. Такая точка зрения также необоснованна, так как правом хозяйственного ведения наделены только унитарные предприятия в силу положений ст. 294 ГК РФ и Закона РФ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» [12], собственники которых в отличие от собственника имущества учреждения имеют право на получение части прибыли от использования закрепленного имущества (ст. 295 ГК РФ).
Разрешая данный правовой спор, Д.М. Генкин утверждал, что учреждения обладают имуществом, как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет разрешенной предпринимательской деятельности на праве оперативного управления [13].
Такая тройственность мнений о способах распоряжения доходами государственных (муниципальных) учреждений может быть разрешена путем его законодательного регламентирования. Например, в этой ситуации Д.В. Сараев высказался о невозможности признания права самостоятельного распоряжения учреждением полученными от приносящей доход деятельности правом собственности со ссылкой на п. 2 ст. 299 ГК РФ [14]. Иной выход из сложившейся ситуации видит Ю.Г. Лескова, которая признала предоставленное законодателем самостоятельное распоряжения доходами учреждения особым самостоятельным вещным правом, которое должно быть включено в заглавие главы 19 Гражданского КодексаРФ [15].
На наш взгляд, самостоятельное распоряжение имуществом не схоже с правом оперативного управления, поскольку если было бы иначе, законодатель применил бы норму о праве оперативного управления для распоряжения доходами учреждения от приносящей доход деятельности.
Это не так, поскольку имущество на праве оперативного управления может быть изъято собственником учреждения, а находящееся в самостоятельном распоряжении имущество не изымается, в чем и кроется правовое различие. П.1 ст. 216 ГК РФ гласит, что вещными правами наряду с правом собственности, в частности, являются право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, сервитуты, право хозяйственного ведения имуществом и право оперативного управления. То есть, законодательно имеется оговорка «в частности», означающая не исчерпывающий перечень вещных прав лиц, не являющихся несобственниками. Таким образом, наряду с правом хозяйственного ведения и оперативного управления может существовать и иное ограниченное вещное право. Однако ст. 298 ГК РФ определяет, что доходы, полученные от приносящей доход деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного и бюджетного учреждений. Доходы казенного учреждения, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Законодатель применяет в данной статье термин «поступают» и уклоняется от употребления таких определений как «закрепляется» или «находятся на праве». Законодатель сознательно не использует термин «право», не выделяя «самостоятельное распоряжение имуществом» в ограниченное вещное право. Этот вывод подтверждается положениями Концепции развития гражданского законодательства. Так, в Концепции развития законодательства о вещном праве предложено включить в ГК РФ статью «Виды вещных прав», содержащую указание о том, что вещным правом является право собственности, а также исчерпывающий перечень ограниченных вещных прав, в котором отсутствует указание на «право самостоятельного распоряжения имуществом». Если признавать самостоятельное распоряжение имуществом ограниченным вещным правом, то сразу же встает вопрос о субъекте права собственности на это имущество. Уже отмечалось, что учреждение не может обладать правом собственности на имущество, в то же самое время собственник закрепленного за учреждением имущества не может изъять доходы и любое имущество, полученное и приобретенное за счет приносящей доход деятельности (п. 2 ст. 296 ГК РФ). В связи с чем необходимо законодательно предусмотреть понятие «самостоятельное распоряжение имуществом» с учетом рассмотренных особенностей распоряжения имуществом государственных (муниципальных) учреждений.
В соответствии сп. 2 ст. 299 ГК РФ плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия или учреждения, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или
учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности. Здесь видится некоторое несоответствие двух норм ст. 298 и ст. 299 ГК РФ. Получается, что прибыль от приносящей доход деятельности учреждения и доходы от использования закрепленного собственником имущества - разные источники таких доходов. Первые поступают в самостоятельное распоряжение учреждения, а вторые относятся к праву оперативного управления, а значит, могут быть изъяты собственником имущества учреждения.
Поскольку в соответствии со ст. 298 ГК РФ доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного и бюджетного учреждения, то указанное имущество также должно перейти в самостоятельное распоряжение бюджетного и автономного учреждения с целью его дальнейшего использования в общественных полезных целях, преследуемых учреждением.
Библиографический список
1. Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву. С. 357.
2. Коновалов A.B. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2001. С. 58.
3. Концепция развития гражданского законодательства // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения 14.03.2011).
4. Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 06.11.2006. № 45. Ст. 4626.
5. Федеральный закон от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ «О высшем
и послевузовском профессиональном образовании» // Собрание
Законодательства Российской Федерации. 1996. №35. Ст. 4135.
6. 4.9 ст. 9.2 Федерального закона «О некоммерческих
организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 15.01.1996. № 3. Ст. 145.
7. Постановление Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 года №
6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой
Гражданского кодекса Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс ».
8. Богданов Е.В. Моделирование права собственности в гражданском законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 11; Мозолин В.П. Научно-практический комментарий кГражданскому
кодексу РФ, части первой, под ред. проф. Мозолина В.П. и проф.
Малеиной М.Н., «Норма», Москва, 2004.
9. Коновалов А.В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб.: Юридический центр Пресс, 2001. С. 56.
10. Суханов Е.А. Право собственности в Гражданском кодексе // Закон. 1995. № 11. С. 32, 35; Суханов Е.А. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления // Хозяйство и право. 1995. № 7. С. 9; Карномазов А.И. «Право учреждения на самостоятельное распоряжение имуществом», «Юрист», № 7, 2002. С. 26.
11. Кряжевский К.П. Правовая природа самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным финансируемым собственником учреждением на доходы от «предпринимательской деятельности» // Актуальные проблемы гражданского права. Выпуск шестой. Норма. 2003. Ст. 198-199; КванинаВ.В. О правовом режиме доходов, полученных учреждением от разрешенной учредительными документами деятельности // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия «Право». 2003. № 10. С. 90-94.
12. Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ (в ред. от 02.07.2010) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях // Собрание законодательства РФ. 02.12.2002. № 48. Ст.
4746.
13. Генкин Д.М. Оперативное управление как институт гражданского права // Советская юстиция. 1963. № 3. С. 4.
14. Сараев Д.В. Право оперативного управления имуществом публичных учреждений - юридических лиц по гражданскому законодательству Российской Федерации: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Москва, 2004.
15. Лескова Ю.Г. Правовое положение учреждений по российскому законодательству: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Самара, 2004.
Y.L. Gorodilova
Legal regime of property of the state and municipal institutions
The article reviews the features of the possession, the use and the disposal by property of the institutions, assigned to it on the right of operation management. Author offer to define legislatively concept «the independently disposal of the property» by the state (municipal) institutions.
Key words: the state (municipal) institutions, the right of operation management, the independently disposal of the property, the incomes from the use of the property.
