CC BY
29
1.2. ЦИКЛЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИИ: ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
Волынский Андрей Игоревич, младший научный сотрудник Место работы: Институт экономики РАН
Круглова Мария Семеновна, младший научный сотрудник Место работы: Институт экономики РАН
Аннотация: Основная задача проведенного исследования видится в выявлении закономерностей социального поведения субъектов политической власти в законодательной сфере за период наблюдений с 1994 по 2014 годы.
Методология и источники: Исследование проведено на основе материалов базы данных российского законодательства LAWSTREAM.RU, выложенных в открытом доступе на сайте www.kirdina.ru. В предлагаемой базе собраны данные об активности властных субъектов в законодательной сфере за период 1994-2014 гг. Проведен анализ законодательной среды с точки зрения исследования ежегодного изменения динамики законодательной активности для каждого общефедерального властного политического субъекта с учетом хронологической периодизации, составленной на основе главных общефедеральных электоральных циклов: президентского и парламентского. Анализ проведен с учетом попытки апробации в условиях российской политической реальности теории «картельных партий» [Krehbiel, 2005, Curini, 2010].
Выводы: Выявлены закономерности социального поведения субъектов политической власти в законодательной сфере, Во-первых, компенсаторный эффект в динамике законодательной активности, при котором спад активности со стороны одного из субъектов компенсируется ростом законодательной активности со стороны другого субъекта. Вторая важная закономерность - хронологическая зависимость динамики законодательных активностей для всех субъектов политической власти от президентских электоральных циклов. Выявленные закономерности позволили сделать выводы о наличии в системе отношений между различными политическими субъектами российской власти элементов картельного типа взаимоотношений, а также об особенном месте института президентства в российской законодательной среде, что подтверждается статистическими данными.
Значение: Полученные выводы могут быть использованы в работах авторов, исследующих проблему политической культуры России. В практической области выводы исследования могут быть применены в сферах government relations и лоббизма, так как позволяют глубже понять определенные особенности функционирования властных институтов России на примере осуществления законодательного процесса.
Ключевые слова: законодательная среда, Россия, картельные партии, партия власти, электоральные циклы, социология власти.
THE CYCLES OF THE LEGISLATIVE PROCESS IN RUSSIA:
POLITICAL ANALYSIS
Volynskiy Andrew I., junior scientific employee
Place of employment: Economy Institute of the Russian Academy of Sciences
Kruglova Maria S., junior scientific employee
Place of employment: Economy Institute of the Russian Academy of Sciences
Abstract: The main task of the study is seen in the identification of the patterns of social behavior of the political authority subject in the legislative field for the period from 1994 to 2014.
Methodology and Sources: The article presents the results of the analysis of the Russian legislative process on the basis of the database of Russian legislation LAWSTREAM.RU. The Base is available in the public domain www.kirdina.ru. Database information covers the period from 1994 to 2014. The analysis of the regulatory activity from the point of view of the study of the annual changes in the dynamics of legislative activity for each general federal powerful political entity based on the chronological periodization, which is based on the main general federal election cycles: the presidential and parliamentary. The analysis of the regulatory activity from the point of view of the study of the annual changes in the dynamics of legislative activity for each general federal powerful political entity based on the chronological periodization, which is based on the main general federal election cycles: the presidential and parliamentary. The analysis takes into account the attempts to test the theory of "cartel party" in the conditions of Russia's political reality. [Krehbiel, 2005, Curini, 2010]
Conclusion: We have identified social behavior patterns of subjects of political power in the legislative sphere: a compensatory effect on the dynamics of legislative activity, in which the decline in activity on the part of one of the entities covered by the growth of legislative activity on the part of another subject. The second important regularity is the chronological dependence of the dynamics of legislative activities for all the subjects of the political power of the presidential election cycles. The revealed regularities allow to draw conclusions about the presence in the system of relations between the various political enti-
ties of the Russian government cartel-like relations elements, as well as the special place of the presidency in the Russian legislation, what is evidenced by statistics.
Significance: The findings can be used in the works of authors who study the problem of Russian political culture. In the practical field of study the findings can be applied in the areas of government relations and lobbying, as they allow a better understanding of certain features of the functioning of government institutions in Russia by the example of the legislative process.
Keywords: the legislative sphere, Russia, cartel party, the party of power, electoral cycles, sociology of power.
ВВЕДЕНИЕ
База данных LAWSTREAM.RU сформирована на основе двух общедоступных источников: официального сайта Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и онлайн-версии справочной системы Консультант плюс и охватывает период с 1994 по 2014 годы. В ней содержатся социолого-статистические данные, которые позволяют судить об активности в законодательной сфере властных субъектов, таких как: президентская власть, парламент, правительство, а также министерства и ведомства. Обширный эмпирический материал предоставляет возможность выявления долгосрочных тенденций и сравнительного анализа роли различных властных субъектов в формировании российской законодательной сферы, проверки и подтверждения различных гипотез.
Предыдущие работы, основанные на данном материале, шли в парадигме институциональной теории [Кир-дина и др., 2010, 2010а; Кирдина, Рубинштейн, 2013], а также в рамках взаимодействия с «экономическим империализмом» - практикой применения инструментария экономической науки в исследованиях неэкономических проблем [Кирдина и др., 2013, 2013а].
В данной работе мы намерены расширить проблемное поле исследования за счет двух аспектов: использования в исследовании политологических категорий анализа, а также понимания законодательного процесса как совокупности действий субъектов политической власти, направленных на инициирование и принятие определенных законодательных актов.
Наша идея состоит в том, чтобы исследовать законодательную сферу и законодательный процесс не как единый механизм, подобно конвейеру нацеленный на производство законотворческих актов, а как результат взаимодействия, социального общения между различными политическими акторами - субъектами власти, для которого характерны свои внутренние механизмы.
В качестве категории политической жизни мы планируем использовать понятие «электоральных циклов»: отрезков времени, чьи границы определены избирательными кампаниями. На российском общенациональном федеральном уровне это - президентские выборы и парламентские. Причем парламентские выборы проходят на год раньше президентских. В процессе исследования мы рассмотрим кривую динамики законодательных активностей для всех субъектов власти с учетом сопоставления ее с парламентским и президентским электоральными циклами. Это позволит нам установить возможную зависимость формирования законодательной сферы от политического процесса.
Исследуя процесс взаимодействия между властными политическими субъектами, мы предпримем попытку анализа российской политической жизни с помощью теории, выделяющей стержневой и картельный типы принятия законов [КгеИЫе!, 2005, Сипш, 2010]1, сделав упор на понятие картельности.
1 Подробно о данной теории будет рассказано ниже
1. Политическая культура и политологическая теория: «витязь на распутье»
Занимающийся изучением российской политической жизни ученый может столкнуться с весьма существенной методологической проблемой: все основные актуальные категории и понятия политологической науки так или иначе зарождались и прорабатывались на эмпирической основе политических реалий западных развитых демократий. Советская же Россия интересовала западных политологов лишь как пример тоталитарного режима [Friedrich, Brzezinski, 1965]. События 1991 года: распад СССР и появление на месте бывших союзных республик новых государственных образований, - нашли отражение в западном политологическом дискурсе как пример политического транзита от недемократической формы правления к демократической, см., например, работу Самюэла Хантингтона «Третья волна. Демократизация в конце XX века» [Хантингтон, 2003]. Несмотря на то, что эта книга вышла в 1991 году [Huntington, 1991] и, как можно предположить, писалась на более раннем материале, однако же, как нам кажется, именно этот труд наиболее точно иллюстрирует научно-политологический дискурс изучения российских политических реалий.
Судьба же политологии в России была сложной. В дореволюционный период политическая наука успешно развивалась (достаточно вспомнить имена таких ученых как Б. Н. Чичерин, автор труда «Политика как наука» (1872), А.И. Стронин, М.М. Ковалевский [Политология, 2004, с. 46]), однако в СССР политология была провозглашена «буржуазной лженаукой»: считалось, что проблематика этой дисциплины полностью охвачена научным коммунизмом [Сирота, 2006, с. 17]. Развитие политологии в России в качестве самостоятельной научной дисциплины началось лишь в 1990-х годах.
Таким образом, что Россия все это время была объектом политологического исследования с использованием уже готового научного инструментария и теоретической базы. Несмотря на то, что подобная практика дает объективные научные результаты, представляется необходимым понимание специфичности российской политической культуры. Под политической культурой мы понимаем некое неизменное или относительно изменяемое свойство общественного мышления, совокупность политического мышления индивидов, влияющую на процессы исторической трансформации политических систем [Политология, 2004, с. 426]. Сидней Верба так определял понятие «политической культуры»: «Можно сказать, что политическая культура - всего только проявление того, как люди воспринимают политику и как они интерпретируют увиденное» [Цит. по: Политология, 2004, с. 431]. Иными словами, говоря о «политической культуре», мы вторгаемся в область психологического восприятия, определяемого многими факторами. Если исходить из понимания институтов как единства формальных и неформальных норм и правил [Норт, 1997, с. 18], то политическая культура представляет собой институт, в котором неформальные признаки имеют весьма важное значение.
Один из ярчайших феноменов российской политической культуры - это мировоззренческий дуализм, проявляющий себя в сложном историческом пути России, полном эпизодов политической деструкции и следующего за ней построения новой политической системы. В 1930-х годах Николай Бердяев писал: «Историческая судьба русского народа была несчастной и страдальческой, и развивался он катастрофическим темпом, через прерывность и изменение типа цивилизации. В русской истории, - продолжал он, - ... нельзя найти органического единства» [Бердяев, 1990, с. 7]. Возможно, оттого так популярна картина Виктора Васнецова «Витязь на распутье». Она представляется визуализацией определенного архетипа русской жизни и русского восприятия экзистенциального, для которого типична ситуация постоянного выбора.
Интересную трактовку проблема раскола российского общества нашла в творчестве Александра Ахиезера. «Раскол — важнейший фактор, определяющий характер и динамику большого общества, судьбу государственности в России. Он выразился в активном противостоянии массового догосударственного сознания (в основном крестьянского) и той формы сознания, которая культивировалась непосредственно в системе государства, в правящем слое. <...> Такая ситуация способствовала тому, что развитие в России государственного сознания, активное отношение к воспроизводству большого общества, государства происходило при накоплении государственных ценностей лишь в ограниченной части общества»,- писал он в своей статье «Россия как большое общество» [Ахиезер, 1991]. Ранее эту мысль сформулировал поэт Александр Пушкин: «Правительство все еще единственный европеец в России» [Пушкин, 1962, с. 362].
Многие исследователи, говоря о демократических и рыночных реформах начала 1990-х годов, сходятся на том, что реформы и демократизация были прежде всего проектом элит. Так, например, Шкаратан О.И. замечает: «Исключение составляла властвующая элита, которая обладала всей системой групповых признаков, включая самоидентификацию. Поэтому именно элита <...> оказалась локомотивом социальных изменений» [Шкаратан, 2007 с. 11]. В свою очередь Романович Н.А. отмечает: «демократические преобразования были предложены народу «сверху», и народ принял их, как принял бы и другое властное распоряжение. Что могло получиться в результате такого механического перенесения на российскую почву норм и стандартов, которые сформировались в принципиально ином культурном контексте (главным образом, были заимствованы у США)?» [Романович, 2002, с. 35].
С точки зрения осознания своеобразности российской политической реальности интересна теория «суверенной демократии», обнародованная в 2006 году Владиславом Сурковым, человеком, которого многие в то время называли «серым кардиналом» [«Серый кардинал.»] и «главным идеологом Кремля» [«Путь.»]. В 2006 году в статье «Национализация будущего» он писал: «допустимо определить суверенную демократию как образ политической жизни общества, при котором власти, их органы и действия выбираются, формируются и направляются исключительно российской нацией во всем ее многообразии и целостности ради достижения материального благосостояния, свободы и справедливости всеми гражданами, социальными группами и народами, ее образу-
ющими» [Сурков, 2006]. Данное определение сводится к утверждению российского национального суверенитета и невозможности внешнего управления. Но, как в том же году было замечено будущим российским президентом Дмитрием Медведевым: «Если же к слову «демократия» приставляются какие-то определения, это создает странный привкус. Это наводит на мысль, что все-таки речь идет о какой-то иной, нетрадиционной демократии» [«Для процветания.», 2006].
Мы не намерены давать оценки сказанному, но важно понимание термина «суверенная демократия» применительно к российской политике, который, при буквальном прочтении, позволяет предположить, что современный российский политический режим при формальном сохранении всех институтов, присущих странам с демократической формой правления, тем не менее, представляет собой уникальную форму политического бытия.
2. Картельные партии и картельный тип принятия законодательных решений
Одной из актуальных теорий, касающихся анализа законодательной сферы, является идея типологизации законодательных процессов путем деления их на картельный и стержневой типы. Употребление термина «картельный» в политологическом исследовании -пример экономического империализма, ведь «картель» - экономическое понятие, определяющее «простейшую форму монополистического объединения» [Картель.]. Чаще под картелем понимается соглашение между участниками рынка внутри одной отрасли производства, при котором каждый из участников не утрачивает своей хозяйственной и экономической независимости.
В политологический контекст это понятие попало в рамках теории «картельной партии», разработанной и описанной в соответствующей статье 1992 года Ричардом Кацом и Питером Майром [Katz, 1992]. Теория была разработана на основе изучения ряда политических систем развитых демократий стран Запада [Katz, 1992, с. 170]. В основу легло понимание изменения роли партий в жизни общества, что выразилось в «ослаблении связей между партиями и гражданским обществом» [Кац, Майр, 2009, с. 170] через сближение партий с государственными институтами [Кац, Майр, 2009, с. 173]. «Партии все больше становятся частью государства и все больше отдаляются от общества, и эта новая ситуация поощряет или даже принуждает их к сотрудничеству друг с другом» [Кац, Майр, 2009, с. 177]. В своей более поздней статье они писали об «очевидном движении партий в сторону государства в том смысле, что партийная организация становится все более зависимой от правил и законов, установленных правительством, а сами партии более очевидно занимают предназначенные им институциональные роли», - написали авторы теории в своей более поздней статье [Кац, Майр, 2009, с. 173]. «Более того, с появлением картельных партий способность к решению общественных проблем все меньше и меньше анонсируется в борьбе политических партий» [Кац, Майр, 2009, с. 173].
Прямое перенесение теории на российскую действительность невозможно по причине «молодости» современной российской политической системы, а также потому, что партогенез в современной России - процесс динамичный, и имеющиеся сейчас партии пока еще трудно называть устойчивыми политическими институтами. Если мы посмотрим на партийные составы Госу-
дарственной Думы всех созывов за время новейшей истории России, то обнаружим, что постоянное присутствие в российском парламенте все это время получали только две партии: ЛДПР и КПРФ. Чего нельзя сказать о других партиях, многие из которых в процессе ликвидировались, какие-то перестали проходить на выборах в нижнюю палату федерального собрания. Относительно актуальным можно считать термин «партия власти». «Первым понятие "партия власти" в качестве политологического термина использовал известный молдавский политолог В. Брутер в 1999 г. Он характеризовал такую партию как «постсоветский феномен, который заключается в беспартийном президенте, частично беспартийном парламенте и деполитизированном правительстве, которое ограниченно подотчетно парламенту»» [Макаренко, 2011, с. 50]. Важнейшей ее типологической особенностью является то, что не сама партия сформировала власть, а, напротив, власть сформировала партию [Макаренко, 2011, с. 49]. Ряд исследователей полагает, что термин «партия власти» наиболее точно характеризует место «Единой России» в политической системе государства. Процесс генерации «партии власти» в России начался еще до официального появления «Единой России». Начиная с 1993 года на российском политическом Олимпе появлялись партии, претендовавшие на связь с президентской властью.
Несмотря на то, что по результатам парламентских выборов 2011 года партия «Единая Россия» утратила свое абсолютное большинство в парламенте, получив на выборах 49,32% голосов, наличие этой партии в негласном статусе «партии власти» является существенной характеристикой российского политического процесса. Между «партией власти» и «картельной партией» можно найти схожие типологические особенности: и там, и там прослеживается тесная связь между государственными институтами и партией. Но если в случае с картельной партией сближение происходит на фоне сглаживания партийной идеологической доктрины и получения лидерами победивших на выборах партий министерских портфелей, то в случае с партией власти правительство сохраняет статус беспартийного, а сама партия «функционально представляет собой механизм обеспечения электоральной и законодательной поддержки исполнительной власти. Отсюда вытекают ее подчиненность административному аппарату власти» [Голосов, 2008]. Вместе с тем было бы несправедливо говорить о сугубо подчиненном характере партии власти по отношению к правительству: «Единая Россия» действует как самостоятельная структура на основании решений собственного руководящего органа. Таким образом, в связке «партия власти - исполнительная власть» можно обнаружить элементы взаимоотношений картельного типа. Говорить о полном соответствии нельзя, однако и в условиях западноевропейских обществ с развитыми демократическими институтами, критерий «картельной партии» не столь очевиден и порой сомнителен при попытке эмпирического исследования на основе отдельных примеров [Крувель, 2008].
Если же говорить о теории классификации законодательных процессов на стержневой и картельный, то стоит сразу же определить, что она по существу описывает процесс возможных парламентских дискуссий по вопросам тех или иных законотворческих проектов. При этом отмечается, что применение теории весьма ограниченно: говорить о картельном типе процедуры принятия законодательных решений можно только
при условии наличия однопартийного правительства [Сипш, 2010, с. 4]. Это уже выводит российскую политическую действительность за рамки прямой экстраполяции понятия картельного процесса. Сама же классификация, согласно теории, строится на том, кто и при каких условиях может воспользоваться правом вето в процессе принятия законодательных решений. В условиях картельной модели партия большинства может вывести любое законодательное решение из состояния статус-кво путем использования права вето. И, напротив, в рамках стержневой модели повлиять на процесс имеют возможность все политические акторы, обладающие своим представительством в парламенте [Кге11Ые1, 2005, с. 4-5].
Наша идея состоит в том, чтобы предпринять попытку ввести понятие картеля в российский политологический дискурс на примере статистического исследования российской законодательной среды. Проведя исследование законодательной активности2 социальных субъектов всех ветвей власти в Российской Федерации в ее хронологическом сопоставлении с электоральными циклами, мы сможем показать элементы картельных взаимоотношений между различными российскими политическими и государственными институтами, выраженные в соответствии законодательной активности федеральным электоральным циклам.
3. Анализ законодательной активности на фоне федеральных электоральных циклов
Под результатами социальной активности властных субъектов в законодательной сфере нами понимаются следующие нормативные акты: федеральные законы, федеральные поправки к конституции РФ, президентские указы, акты правительства, а также министерств и ведомств3.
В таблице 1 представлены основные статистические данные по результатам законотворческой активности следующих властных субъектов федерального уровня принятые Государственной Думой федеральные конституционные законы, указы Президента, акты Правительства, акты министерств и ведомств, а также общие суммарные данные на каждый год. Период наблюдений охватывает 20 лет: с 1994 года по 2014. Анализ приведенных данных с учетом их хронологической привязки к основным федеральным электоральным циклам (см. таблицу 2): выборам президента и выборам в государственную думу, дает интересные результаты.
Во-первых, обращает на себя внимание постоянный рост численных показателей законотворческой активности со стороны всех властных субъектов. При этом с 2013 года наблюдается ускорение темпов роста: с 1994 года по 2012 год в среднем рост принятых правовых документов, в том числе законов, указов Президента, актов Правительства и т.д. колебался в пределах 100-500 дополнительных законотворческих актов в год, то, начиная с 2013 года, ежегодно принимается более чем на 1000 больше законотворческих актов в год больше: 6521 актов в 2012, но уже 7649 в 2013, а в 2014 - 8744 правовых акта. Стоит оговориться, что в процентном исчислении рост не столь заметен: показатель 2013 года вырос по сравнению с 2012 годом на 17,29%, 2014 год подрос по отношению
2 Под законодательной активностью понимается количество законодательных актов инициированных данным субъектом и принятых в течение календарного года в качестве федеральных законов.
3 Более подробная характеристика законодательной среды дана в [Кирдина, 2013]
к 2013 на 14,31% (максимальный уровень роста отмечен в 1998 г. - 23,79%).
При этом на графике результатов суммарной законотворческой активности всех властных субъектов (график 1) видно, что при условии сохранения тренда на повышение числа принятых правовых и законотворческих актов, наибольшие колебания в сторону как повышения, так и снижения в целом совпадают с президентскими электоральными циклами. Если в годы правления первого президента РФ Бориса Ельцина тенденция не слишком заметна, хотя и присутствует (наибольший рост активности на графике наблюдается в период с 1996 по 1998 гг., то есть с момента переизбрания Ельцина на второй срок и до года, в который был объявлен дефолт), то в последующие президентские сроки Владимира Путина и Дмитрия Медведева она более чем очевидна. С 2000 по 2003 год наблюдается устойчивый рост законотворческой активности со стороны всех субъектов власти Российской Федерации. В 2003-2004 годы - резкое падение показателя активности, хронологически приходящееся на конец первого президентского срока Путина и начало второго. Далее - с 2004 по 2007 годы резкий рост, сменяемый падением в период с 2007 по 2008 годы (окончание президентства В. Путина). Затем можно снова наблюдать резкий рост с 2008 по 2009 годы, приходящийся на первый год президентства Дмитрия Медведева. После с 2009 по 2012 годы наблюдается стабилизация темпов роста. Она сменяется резким скачком в 2012 году (первый год третьего президентского срока Владимира Путина), этот рост продолжается до 2014 года.
На графике 2 представлены взятые отдельно показатели активности российского парламента (количество принятых Государственной думой федеральных законов) и российской исполнительной власти (число указов Президента, актов Правительства и ведомств). Мы видим, что колебания активности исполнительной ветви власти больше, чем законодательной. При этом колебания активности Государственной Думы в целом совпадают с общими колебаниями всех органов власти, которые хронологически совпадают с электоральными циклами президентских выборов при том условии, что электоральный цикл Государственной Думы на год опережает президентский.
Если же рассматривать органы исполнительной власти в отдельности, то картина окажется более чем интересной. Напомним, что в нашем исследовании исполнительная власть представлена тремя следующими видами законодательной активности: указами президента, актами правительства, а также решениями и постановлениями министерств и ведомств. Сводный график активности (график 3) свидетельствует, что из указанных трех наибольшие колебания наблюдаются у решений и постановлений министерств и ведомств, особенно хорошо это видно на президентских электоральных циклах 2004, 2008 и 2012 годов. Акты правительства в целом также следуют траектории соответствия электоральным президентским циклам. На этом фоне траектория указов президента выглядит иначе: на годы смены электоральных циклов, а именно на 1996, 2004, 2008 и 2012 годы приходятся пиковые показатели активности президентских указов, после которых происходит легкая корректировка назад в сторону снижения до показателей пред-пикового года, который хронологически соответствует дате смены электорального президент-
ского цикла. Исключение составляет лишь 2000 год, что оправдано историческими обстоятельствами, при которых смена президентской власти проходила в условиях досрочных президентских выборов. Другими словами, можно видеть, что график активности президентской власти находится в противофазе активности со стороны других субъектов власти
Интересен график соотнесения активности российского парламента и президента, т.е. числа принятых Госдумой законов и президентских указов (график 4). Местами оба института демонстрируют схожую динамику, но более заметна иная тенденция: практически зеркальное развитие в отдельные годы: где один институт демонстрирует снижение, другой - показывает рост и наоборот. Первый пример зеркальности приходится на 1996 год - первый год второго президентского срока Бориса Ельцина. В этот год парламентская законотворческая активность снизилась, тогда как президентская, напротив, повысилась. Но далее в период с 1997 по 1999 годы наметился противоположный тренд, при котором президентская законодательная активность пошла на снижение, достигнув своего относительного минимума в 1999 году, а парламентская активность продемонстрировала рост до своего относительно пикового показателя в 1999 году. Далее мы увидим схожие примеры расхождений, однако на тот момент, как представляется, тренд можно объяснить кризисом президентской власти, связанным с проблемами со здоровьем у тогдашнего президента РФ. В 2000 году мы видим небольшой рост президентской активности на фоне резкого снижения парламентской активности до уровня 1997 года. Далее с 2000 по 2003 годы виден рост активности со стороны парламента при постоянном снижении президентской активности. В период с 2003 (последний год первого срока президента Владимира Путина) по 2008 год (первый год президентства Дмитрия Медведева) наблюдается в целом схожая динамика роста законодательной активности с поправкой на падение президентской активности в 2006 году, полностью отыгранной резким ростом в 2007 году. А далее с 2008 по 2010 годы мы видим зеркальную ситуацию роста активности со стороны президента и падения парламентской активности. В 2012 году (первый год третьего президентского срока Владимира Путина) мы видим смену трендов при сохранении ситуации зеркальности: начинает расти парламентская активность и снижаться президентская. И лишь в 2014 году президентская активность выходит на показатели роста, на фоне сохраняющегося роста у парламентской активности.
Президентская и парламентская законодательные активности следуют по зеркальным по отношению друг к другу трендам развития, принципиальное долгосрочное исключение - лишь период с 2006 по 2008 годы, когда оба показателя демонстрировали рост. Эффект «зеркальности» можно трактовать как компенсаторное явление: один из государственных институтов своей деятельностью компенсирует динамику деятельности другого. В данном случае видно, как парламент компенсировал спад президентской законодательной активности.
Аналогичный эффект можно наблюдать и на графике соотношения президентских указов и актов правительства (график 5), где также можно наблюдать эффект зеркальности. Наблюдаемый компенсаторный эффект, на наш взгляд, позволяет говорить об элементах картельного типа взаимоотношений между властными субъектами политической власти в законодательной сфере.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенный анализ, на наш взгляд, говорит о том, что к описанию российской политической действительности применимо понятие «картельности», но его смысловое наполнение отличается от аналогичного в условиях западных развитых демократий. Это можно прояснить на уже описанном примере отличия понятия «картельных партий» от постсоветского «партия власти». С одной стороны, они схожи: и там, и там речь идет о связи между партийными структурами и исполнительной властью, использование термина «картель» в обоих случаях оправдано. С другой стороны, в случае с картельной партией сближение носит обоюдный характер и сама партия выступает в качестве драйвера процесса, в случае же с партией власти исполнительная власть - единственный актор, по существу инициатор создания партии власти в качестве необходимого для себя ресурса электоральной и законотворческой поддержки. Подобно этому можно описать и разницу в картельного типа отношениях в законодательной сфере: если для западных демократий под этим подразумевается активное участие со стороны всех акторов процесса при сохранении разнонаправленных векторов политической воли, то в российских реалиях мы имеем дело с однона-
правленным движением различных политических акторов, сообразующихся с единой политической волей.
Выявленная связь между президентскими электоральными циклами и законодательной активностью субъектов власти подсказывает нам, что определение российской политической реальности как «феномена конституционно-выборного президентского самодержавия» [Ахиезер, 2013, с. 475] верно. Направленность законодательной активности органов власти едина, а ее хронологический ориентир - президентские выборы.
Александр Ахиезер писал, что для русского народа изначально было типичным представление о «царе-тотеме» как о государство-образующей сакральной основе, нравственный авторитет которой обеспечивал в глазах народа легитимность государственных структур [Ахиезер, 1991]. Продолжая логику философа, сделаем предположение о том, что сегодняшнее восприятие института президентства - суть одна из исторических эманаций культа «царя-тотема». Именно этим можно объяснить определяющую роль института президентства и президентских электоральных циклов в российском законодательном процессе.
Принятие основных видов
Приложение к статье
Таблица 1
Федеральные (федеральные Указы президента Акты правительства Решения и постановления мини- Всего за Сумма актов, ука- Средний процент роста за президентский срок Средний % роста за год
конституционные) законы стерств и ведомств год зов и решений
1994 92 136 678 286 1192 1100
1995 253 152 652 340 1397 1144 17,19
1996 191 230 648 388 1457 1266 4,29
1997 187 159 730 525 1601 1414 11,24% 9,88
1998 226 150 986 620 1982 1756 23,79
1999 271 114 953 783 2121 1850 7,01
2000 182 120 947 894 2143 1961 1,03
2001 222 95 909 1055 2281 2059 7,35% 6,43
2002 226 83 1137 1153 2599 2373 19,94
2003 191 74 1178 1364 2807 2616 8
2004 226 101 830 1083 2240 2014 -26,29
2005 236 97 866 1586 2785 2549 13,06% 24,33
2006 295 77 922 2065 3359 3064 20,61
2007 341 145 1115 2682 4283 3942 27,5
2008 332 173 1072 2430 4007 3675 -6,44
2009 403 137 963 4495 5998 5595 12,7% 49,68
2010 450 145 1098 4607 6300 5850 5,03
2011 431 198 1111 4721 6461 6030 2,55
2012 334 241 1192 4754 6521 6187 0,92
2013 453 179 1438 5579 7649 7196 10,84% 17,29
2014 536 188 1706 6314 8744 8208 14,31
Итого 6078 2994 21131 47724 77927 113575
Таблица 2
годы
Президентские выборы 1991 1996 2000 2004 2008 2012
Парламентские выборы 1993 1995 1999 2003 2007 2011
Таблица 3 Средний период роста по президентским срокам (в процентах)
Всего % Е2% П1% П2% М% П3%
Средний % роста по федеральным законам 14,276 3,54 -6,15 15,83 6,54 10,48
Средний % роста по указам президента 3,39 -2,3 -9,76 25,05 10,42 0,33
Средний % роста по актам правительства 5,697 10,94 6,01 0,54 0,59 15,53
Средний % по решениям и постановлениям министерств и ведомств 18,504 23,44 14,93 21,47 20,13 10,40
Таблица 4
Среднее количество принятых законодательных актов по президентским срокам
Среднее количество Е1 Е2 П1 П2 М П2 П3
законов
Федеральные законы 172,5 218,75 205,25 274,5 404 441 289,42
Указы президента 144 163,25 93 105 163,25 202 142,57
Акты правительства 665 829 1042,75 933,25 1061 1445,33 1006,2 3
Решения и
постановле- 2272,5
ния мини- 316 579 1116,5 1854 4063,25 5549
стерств и
ведомств
Всего 1294,5 1790,25 2457,5 3166,75 5691,5 7638 3710,8 0
Динамика законодательной активности
Таблица 5
Федеральные (федеральные конституционные) законы, изменение в % Указы Президента, изменение в % Акты Правительства, изменение в % Решения и постановления министерств и ведомств, изменение в % Всего за год, изменение в %
1994
1995 175 11,76 3,83 18,88 17,19
1996 -24,5 57,31 0,61 14,11 4,29
1997 -2,1 -30,86 12,65 35,30 9,88
1998 20,85 -5,66 35,06 18,09 23,73
1999 19,91 -24 -3,34 26,29 7,01
2000 -32,74 5,26 -0,62 14,17 1,03
2001 21,92 -20,83 -4,01 18 6,43
2002 1,8 -12,83 25,69 9,28 19,94
2003 -15,48 -10,84 3,6 18,3 8
2004 18,32 36,48 -29,9 -20,6 -26,19
2005 4,42 -3,96 4,33 46,40 24,33
2006 25 -20 6,46 30,20 20,61
2007 15,59 88,31 20,93 29,87 27,5
2008 -2,63 19,31 -3,85 -9,39 6,44
2009 21,38 -20 -10,16 84,97 49,68
2010 11,66 5,83 14,01 2,49 5,03
2011 -4,22 36,5 1,18 2,47 2,55
2012 -22,5 21,71 7,29 0,60 0,92
2013 35,62 -25,7 20,63 17,35 17,29
2014 18,32 5,02 18,68 13,17 14,31
график 1
График 1. Суммарная законодательная активность
график 2
^^—Федеральные (федеральные конституционные) законы сумма. акты указы решения
График 2. Соотношение законодательных активностей для исполнительной (суммарный показатель) и законодательных властей
график 3
199419951996 1997 19931999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2003 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Федеральные (федеральные конституционные) законы Указы президента
Решения и постановления министерств и ведомств
График 3. Соотношение законодательных активностей всех субъектов власти
график 4
^^—Федеральные (федеральные конституционные) законы •Указы президектэ
График 4. Соотнесение законодательных активностей парламента и президентской власти
график 5
Указы президента Акты правительства
График 5. Соотнесение законодательных активностей президентской власти и правительства
Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда, проект № 14-02-00422.
Список литературы:
1. Ахиезер А.С. Россия как большое общество, 1991 / сайт журнала Вопросы философии, URL: http://vphil.ru/index.php?option=com_content&task=view&id= 542&Itemid=55 (дата обращения: 12.10.2015)
2. Ахиезер А., Клямкин И., Яковенко И. История России: конец или новое начало? / 3-е изд., испр. и доп. М.: Новое издательство, 2013.
3. Бердяев Н. А. Истоки и смысл русского коммунизма. Репринтное воспроизведение издания YMCA-PRESS, 1995 г., - М.: Наука, 1990.
4. Голосов Г. «Всеохватные» партии: устаревший термин и современные реалии. О «партии власти» Интернет-портал «Русский журнал» , 2008 URL: http://russ.ru/Mirovaya-povestka/Vseohvatnye-partii-ustarevshij-termin-i-sovremennye-realii (дата обращения: 12.10.2015)
5. Для процветания всех надо учитывать интересы каждого. Интервью первого вице-премьера правительства России Дмитрия Медведева главному редактору журнала «Эксперт» Валерию Фадееву. // «Эксперт» №28(522), 2006. URL: http://web.archive.org/web/20061216140823 /http:/www.expert.ru/printissues/expert/2006/28/interview_me dvedev/ (дата обращения: 12.10.2015)
6. Картель. Экономический словарь. URL: http://abc.informbureau.com/html/eadoaeu.html (дата обращения: 12.10.2015)
7. Кац Р. С., Майр П. Картельная партия: пересмотр концепции // Прогнозис. 2009. № 3-4. С. 169-194.
8. Кирдина С.Г., Кирилюк И.Л., Толмачева И.В., Рубинштейн А.А. Российская модель институциональных изменений: опыт эмпирико-статистического исследования. // Вопросы экономики, 2010 № 11. C. 97-114.
9. Кирдина С.Г., Рубинштейн А.А. Возрастающая отдача российской власти (на основе анализа законодательного процесса 1994-2012 гг.) // Феномен возрастающей отдачи в экономике и политике. Сборник научных трудов. // Под ред. С.Г. Кирдиной, В.И. Маевского. Санкт-Петербург: Алетейя., 2013 С. 131-167.
10. Кирдина С.Г., Рубинштейн А.А., Толмачева И.В. База данных LAWSTREAM.RU: количественные оценки институциональных изменений. Научный доклад. М.: Институт экономики, 2009.
11. Кирдина С.Г., Рубинштейн А.А., Толмачева И.В. (2010a). Некоторые количественные оценки институциональных изменений: опыт исследования российского законодательства // TERRA ECONOMICUS, 2010 том 8, № 3. C. 8-22.
12. Кирдина С.Г., Шаталова Т.Ю. (2013а). Возрастающая отдача в современной экономической литературе: контент-анализ российских и зарубежных источников. // Феномен возрастающей отдачи в экономике и политике. Сборник научных трудов. / Под ред. С.Г. Кирдиной, В.И. Маевского. Санкт-Петербург: Алетейя., 2013 С. 18-54.
13. Крувель Андре Теория «партий картелей» неверна, интернет-портал «Русский журнал», 2008 URL: http://russ.ru/Mirovaya-povestka/Teoriya-partij-kartelej-neverna (дата обращения: 12.10.2015)
14. Макаренко Б. И. Постсоветская партия власти: «Единая Россия» в сравнительном контексте. // Полис. Политические исследования. 2011. № 1. С. 42-65
15. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997.
16. Политология: учебник / А. Ю. Мельвиль и др.; М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России, ТК Велби, издательство Проспект, 2004. - 624 с.
17. Путь Суркова: от охранника до вице-премьера, сайт журнала Форбс URL: http://rn.forbes.ru/artide. php?id=238819 (дата обращения: 12.10.2015)
18. Пушкин А.С. Собрание сочинений в 10 томах. Том 10. Письма, 1831-1837 гг. М.: Государственное издательство художественно литературы, 1962
19. Романович Н.А. Демократические ценности и свобода «по-русски» // Социологические исследования. 2002. №8. С. 35-39
20. «Серый кардинал Кремля» Владислав Сурков. Биография / онлайн портал РБК URL: http://www.rbc.ru/society/08/05/2013/856943.shtml (дата обращения: 12.10.2015)
21. Сирота Н. М. Политология. Курс лекций. СПб.: Питер. 2006
22. Сурков Владислав Национализация будущего. «Эксперт» №43(537), 2006 URL: http://web.archive.Org/web/20061205211300/http:/www.expe rt.ru/printissues/expert/2006/43/nacionalizaciya_buduschego/ (дата обращения: 12.10.2015)
23. Хантингтон С. Третья волна. Демократизация в конце XX века / Пер. с англ. М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2003
24. Шкаратан О. И. К сравнительному анализу влияния цивилизационных различий на социальные процессы в посткоммунистическом мире // Социологические исследования. 2007. № 10. С. 15-25.
25. Curini Luigi and ZucchinFrancesco i Testing the lawmaking theories in a parliamentary democracy. A roll call analysis of the Italian Chamber of Deputies (1988-2008) Published in «Testing the theories of law making in a parliamentary democracy: a roll call analysis of the Italian Chamber of Deputies (1988-2008)», in Thomas Konig, George Tsebelis and Marc Debus (eds.), Reform processes and policy change: Veto players and decision-making in modern democracies, Springer press, Studies in Public Choice, 2010
26. Friedrich Carl. J., Brzezinski Z.B. Totalitarian dictatorship and autocracy. - Cambridge (Mass.): Harvard university press, 1965
27. Huntington Samuel P. THE THIRD WAVE Democratization in the Late Twentieth Century University of Oklahoma Press Norman and London 1991
28. Katz R. S., Mair P. Changing Models of Party Organization: The Emergence of the Cartel Party. Presented at the Democracies and the Organization of Political Parties Workshop, European Consortium for Political Research Joint Sessions of Workshops. University of Limerick, March 30 — April 4 1992
29. Krehbiel Keith, Meirowitz Adam, and Woon Jonathan Testing Theories of Lawmaking, 2005 PDF-файл, URL: http://www.princeton.edu/~ameirowi/published/theories2005. pdf (дата обращения: 12.10.2015)
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Циклы законодательного процесса в России: политологический анализ», авторы Волынский Андрей Игоревич, Круглова Мария Семеновна Авторы статьи являются участниками многолетнего проекта по мониторингу российского законодательства, проводимого в секторе эволюции социально-экономических систем Института экономики РАН с 1998 г. Он заключается в постоянном пополнении созданной участниками проекта базы данных российских законов LAWSTREAM.RU и ее анализе. Авторы статьи уже два года участвуют в технической работе по ежегодному дополнению базы новыми данными и проведению предварительных расчетов, включая формирование исходных аналитических таблиц.
В 2015 г. А.И. Волынский и М.С. Круглова в дополнение к постоянным техническим обязанностям самостоятельно выполнили работу по анализу представленных в базе данных с позиций политологических теорий. Ими предпринята интересная попытка рассмотрения социальной активности разного рода властных субъектов федерального уровня в сфере принятия законодательных и нормативных актов. В своем анализе они опирались как на известные теоретические представления о «партии власти», разработанные применительно к анализу политических процессов на постсоветском пространстве, так и на представления о картельных партиях, содержащиеся в работах Ричарда Каца и Питера Майра, посвященных анализу развитых западных демократий.
Волынскому А.И. и Кругловой М.С. удалось достоверно обосновать вывод о компенсаторном характере социальной активности различных субъектов российского законодательного процесса и о роли электоральных циклов как важнейшем факторе этой активности.
Волынский А.И. и Круглова М.С. самостоятельно провели как теоретическую работу, так и содержательный анализ исследуемых феноменов. Представленный обзор демонстрирует знание современных теоретических подходов, авторами также выполнены необходимые расчеты. Полученные ими результаты являются новыми и оригинальными, они базируются на надежном статистическом анализе и дополняют современные знания о некоторых закономерностях политических процессов в России.
Зав. сектором эволюции социально-экономических систем Института экономики РАН,
С.Г. Кирдина
