ЦИФРОВИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫМИ ЗАКУПКАМИ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Вакуленко А.Н.

студент, Южный федеральный университет,

vaku@sfedu.ru

Белокрылова О. С.

д.э.н., Заслуженный деятель науки РФ, профессор, Южный федеральный университет

obelokrylova@sfedu. ru

ЦИФРОВИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНЫМИ ЗАКУПКАМИ

Ключевые слова: цифровизация, управление, публичные закупки, правовая природа закупок.

Keywords: digitalization, management, public procurement, legal nature of procurement.

В современных реалиях внедрение цифровых технологий во все сферы общественной жизни является не просто глобальным трендом, а показателем уровня развития национальной экономики и государства. Особое место в отечественной экономической системе занимает закупочная деятельность. В частности, термин «публичные» закупки, которые являются объектом нашего исследования, в действующей российской нормативной базе не получил дефиници-ального закрепления, однако широко используется в практике. Так, И.И. Смотрицкая раскрывает данный феномен содержательно как «открытые транспарентные государственные и муниципальные закупки, закупки предприятий и организаций государственного сектора экономики, закупки публичных юридических лиц (естественные монополии, инфраструктурные компании), так как цели закупочной деятельности публичных компаний позволяют включить данную категорию закупок в контур понятия «публичные закупки»1. Соответственно, не относятся к публичным закупки, регулируемые специальным законодательством, в частности законом «О государственном оборонном заказе» (2012 г.).

Значимость публичных закупок в российской экономике трудно переоценить. Как отмечают О.С. Белокрылова и К.А. Белокрылов, во-первых, «публичные закупки - это система поставок для приобретения товаров, работ, услуг государством в интересах общества, во-вторых, масштабная составляющая российской экономики - до 34% ВВП России, в-третьих, драйвер решения важных государственных задач, например, реализации стратегии импортозамеще-ния»2. Важность закупочной деятельности для экономики страны, в том числе отражается в ее масштабности: в 2020 г. стоимостной объем публичных закупок (государственные и муниципальные закупки в совокупности с закупками отдельными видами юридических лиц) составил 28,9 трлн. руб.3

По мнению Г.В. Дёгтева, И.П. Гладилиной и Н.Н. Лабутиной развитие национальной экономики напрямую зависит от уровня развитости и эффективности сферы закупок. Цифровизация экономики, в первую очередь, связана в внедрением цифровых элементов в закупочную деятельность, а также эффективности методов и способов управления закупками4. Оценивая эффекты цифровизации публичных закупок в целом и системы управления ими в частности, целесообразно привести результаты исследования аналитической организации «РАЭКС-Аналитика» совместно с торговой площадкой «Сбера». Проведение опроса 64 российских компаний с целью выявления проблем, которые решает цифровизация закупок, позволило идентифицировать следующие наиболее общие эффекты цифровизации госзакупок5:

- упрощение закупочного процесса;

- экономия времени за счет автоматизации ряда процессов;

- прозрачность механизма торгов;

- контролируемость процессов;

- уменьшение финансовых затрат;

- экономия трудовых ресурсов.

В результате исследования «РАЭКС-Аналитика» и «Сбера» обобщили следующие оценки российских организаций - поставщиков и госзаказчиков - по перспективным направлениям развития цифровизации публичных закупок [там же, с. 34, 38]:

1 Смотрицкая И.И. Контрактная система закупок в контексте российских реформ // Вестник Института экономики Российской академии наук. - М., 2019. - № 6. - С. 10.

2 Белокрылова О.С., Белокрылов К.А. Общественный сектор: вызовы цифровизации и тенденции трансформации // Научные труды Вольного экономического общества России. - М., 2021. - Т. 230, № 4. - С. 450.

3 Сводный аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок для государственных и муниципальных нужд в соответствии с ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» по итогам 2020 г. - С. 18. - ИАрт/МтА п^оу.ги/ги/рег1Ътапсе/соп1гас18/ригсЬа8е8

4 Дёгтев Г.В., Гладилина И.П., Лабулина Н.Н. Цифровизация и управление закупками в процессе достижения социальных и экономических эффектов закупочной деятельности // Инновации и инвестиции. 2020. - № 5. - С. 124.

5 Цифровая трансформация корпоративных закупок: достижения, потенциал, проблемы. 2021. - С. 17. - https://raex-a.ru

- исключение из цепочки торгов этапа проведения открытой конкурентной процедуры на основе формирования потребности и заключения смарт-контракта с заранее отобранными поставщиками по примеру рамочных соглашений в ЕС;

- создание В2В-агрегаторов для полностью автоматизированного проведения закупок стандартизированных товаров;

- машинная обработка информации и автоматизированный выбор подходящего поставщика;

- полный отказ в перспективе от бумажных носителей.

Таким образом, результаты аналитического исследования тенденций использования цифровизации закупок как механизма, способного повысить производительность компании без значительных финансовых затрат, упростить процесс закупок благодаря машинной обработке информации и автоматическому поиску поставщиков, созданию условий, при которых весь процесс автоматизируется, свидетельствуют о повышении спроса на высококвалифицированных закупщиков. Работники такой категории в контрактных службах, отделах закупок госорганизаций становятся с каждым днем все более востребованными, что обусловливает рост их заработной платы.

Следует отметить, что цифровизация требует также повышения уровня развитости материально-технической базы закупок. Следовательно, углубление цифровизации системы публичных закупок обусловливает необходимость реализации комплекса мер как на государственном макроуровне, так и на микроуровне компаний-участников торгов. Это приводит к росту затрат бизнес-структур, что ограничивает их возможности обеспечивать экономию бюджетных средств в процессе конкурентных торгов. Но очевидно, что неспособность ряда компаний идти в русле современных цифровых реалий снижает их конкурентоспособность на рынке публичных закупок. Поэтому в настоящее время циф-ровизация является объективной необходимостью и неотъемлемым императивом современной российской экономики, в частности в сфере закупочной деятельности.

Начало перехода России к цифровой экономики было зафиксировано в программе «Цифровая экономика РФ», утвержденной распоряжением Правительства в июне 2017 г., однако активный старт цифровизации дан в конце 2019 г. Существенно ускорилась цифровизация государства, бизнеса и общества в условиях пандемии новой коронавирусной инфекции, ставшей для российских организаций проверкой на гибкость и способность к переходу на новые IT-стандарты.

Стремительная цифровизация обусловила также всплеск научной активности, о чем свидетельствуют данные наукометрии распространенности нарративов о цифровизации в базе GoogleNgram English1.

0.0000550%-0.0000500%-

0,0000050%-

0.0000000% -:-:-:-:-1-1-:-:-1

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Рисунок 1.

Наукометрия исследования цифровизации, 2010-2019 гг.

На современном этапе цифровые технологии в сфере публичных закупок постепенно закрепляются на законодательном уровне. Так, в 2022 г. запланировано полностью перейти на электронный документооборот: если в 2021 г. он носил дозволительный (диспозитивный) характер, то с 2022 г. императивно закреплено использование только электронного документооборота. Важным шагом к повышению степени транспарентности (прозрачности) процессов расходования бюджетных средств является введение с 2022 г. в соответствии с законом № З60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (2021г.) электронного актирования. Теперь оплата по госконтрактам может производиться только на основании выложенных на Официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок (ЕИС) актах.

Коснулась цифровизация и деятельности проверяющих органов в сфере закупок - в ЕИС появился новый функционал, направленный на формирование предписаний работниками Федеральной антимонопольной службы в личном кабинете ЕИС, а также позволяющий проверять их исполнение. Для проверяющего органа это возможность обеспечить прозрачность своей деятельности, доказать законность и справедливость предписаний, учесть ранее совершенные ошибки и повысить уровень доверия бизнеса и общества к закупочной системе.

1 Google Ngram Viewer: English (2010-2019). - https://books.google.com/ngrams

375

Цифровизация управления публичными закупками, с одной стороны, позволяет сделать сектор закупок более открытым и чистым, но с другой стороны, с введением этих новшеств российские организации столкнулись с необходимостью быстро отреагировать на вступающие в силу изменения. Более того, нормативная база в сфере закупок требует пристального внимания и госзаказчиков, и бизнес-структур в связи с регулярно вносимыми изменениями. Зачастую заказчики даже не успевают за темпом таких изменений.

По мнению И. Котова и Д. Погорельского российская система госзакупок обладает определенной спецификой, поскольку отечественные организации зачастую «проскакивают» определенные эволюционные этапы, пройденные зарубежными организациями1. Цифровизация - это новые бизнес-модели, новое мышление. Примером может служить внедрение технологий блокчейна и смарт-контракта - инноваций, позволяющих сформировать необходимые для закупки условия контракта и обеспечить его надлежащее исполнение. В настоящее время уже функционируют цифровые системы, позволяющие перевести классический договор в смарт-систему, которая с учетом положений закона «Об электронной подписи» соблюдает императивно установленную для отдельных видов договоров письменную форму. Такая технология способствует отказу от бумажного носителя и внедрению электронного документооборота в сферу закупок на этапе исполнения контракта2. Следовательно, своевременное внедрение цифровых решений без промежуточных «остановок» позволяет успешно пройти эволюционные ступени цифровизации и сформировать эффективный управленческий механизм в сфере публичных закупок. Как отмечает Городецкий А.Е., цифровизация закупок требует эффективного управления, адаптированного к современным реалиям, поскольку внедрение новых технологий - это возможность обработки большего объема закупочных данных и своевременного выявления проблемных зон, моделирования управленческих решений, пристального контроля за закупочной деятельностью и достоверной оценки результатов торгов3. Для перехода к принятию управленческих решений в условиях цифровизации необходима автоматизированная система, позволяющая непрерывно обрабатывать большие данные. В силу этого управление рисками, по мнению Г.В. Дёгтева, И.П. Гладилиной и Н.Н. Лабутиной, приобретает существенное значение. Поэтому в настоящее время на уровне Правительства РФ установлена необходимость реализации риск-ориентированного под-

4

хода в управлении закупками .

На базе анализа мнений отечественных ученых, нами выявлены риски цифровизации управления закупочной деятельности, агрегированные в две группы:

1. Внешние:

- изменения законодательных актов;

- текущее экономическое состояние;

- нестабильность финансовых рынков;

- отсутствие достаточного финансирования;

- обстоятельства непреодолимой силы, связанные с природными катаклизмами;

- развитие конкурентной среды.

2. Внутренние:

- отсутствие необходимой материально-технической базы;

- низкие квалификационные показатели работников;

- управленческие ошибки;

- слабый контроль от этапа планирования закупок до исполнения контракта.

В отчете «Разработка концепции комплексного регулирования (правового регулирования) отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики»5 в качестве одной из приоритетных задач правого регулирования цифровой экономики обосновано создание правовых условий для эффективного функционирования цифровых коммуникаций, а также повышения уровня цифровой грамотности российского населения. В сфере закупочной деятельности - это, соответственно, повышение грамотности специалистов, экспертов и контрактных управляющих.

Как отмечалось ранее, процесс цифровизации требует от работников сферы закупок быстрой реакции на изменения, что обусловливает необходимость формирования у госзаказчиков такого навыка, как непрерывное самообразование. Этот навык несложно обрести в эпоху цифровых технологий, но для специалистов в области управления закупками самообразование является ключевым навыком, поскольку от принимаемых ими управленческих решений зависит эффективность функционирования целостного управленческого механизма отечественных закупок.

В силу этого цифровизации закупочной деятельности является важной приоритетной задачей, как и острая необходимость сохранения конкурентоспособности российского бизнеса. При этом для органов власти цифровизация представляет собой не столь естественный и необратимый процесс, поскольку они не вступают в конкурентную борьбу за получателей государственных услуг с частными компаниями, а растущие административные издержки не сни-

1 Котов И., Погорельский Д. Цифровая трансформация закупок: с места в карьер. - М.: BCG, 2018. - С. 5. - www.bcg.com

2 Bayle А. Smart Contracts: études de cas et réflexions jurid-iques // Open law. 2017. - N 4. - P. 38.

Городецкий А.Е. Институты государственного управления в условиях новых вызовов социально-экономического развития. - М.: Институт экономики РАН, 2018. - С. 5.

4 Дёгтев Г.В., Гладилина И.П., Лабулина Н.Н. Цифровизация и управление закупками в процессе достижения социальных и экономических эффектов закупочной деятельности // Инновации и инвестиции. 2020. - № 5. - С. 126.

5 Отчет об оказании услуг по теме: Разработка концепции комплексного регулирования (правового регулирования) отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. - М., 2019. - 153 с. - С. 10. - https://sk.ru

жают их конкурентные преимущества и не приводят к банкротству1. Но именно на современные цифровые реалии должны быть ориентированы органы власти, встраивая в свою деятельность цифровые технологии и алгоритмы. Без кардинальных управленческих изменений деятельности государственного аппарата обеспечить реальную отдачу от цифровизации не представляется возможным.

Указанным ранее коллективом ученых Высшей школы экономики при участии специалистов Всемирного банка, выявлены существующие препятствия для введения цифровизации, требующие решения на самом высоком уровне, в силу незавершенности некоторых государственных реформ [там же, с. 6] :

- отсутствие прозрачной, справедливой и эффективной системы распределения государственных полномочий, недостаточная взаимосвязь между материальными, кадровыми и финансовыми ресурсами;

- значительные объемы финансовых затрат на содержание государственного аппарата и исполнение его функций;

- низкая производительность труда в органах исполнительной власти, учитывая количественный состав работников;

- недостаточный уровень компетенций государственных служащих в сфере современных цифровых технологий.

К этому перечню следует, на наш взгляд, добавить отсутствие у госзаказчиков приверженности к таким ценностям, как эффективность, приверженность и служение общественным целям. Конечно, в большей мере это личностные качества, обладающие выраженной индивидуальностью и неоднозначностью, которые невозможно однозначно оценить.

Анализируя проблемные зоны цифровизации публичных закупок, необходимо заострить внимание на казуи-стичности правового регулирования, которое, по мнению О.М. Родионовой создает препятствия для цифровизации управления закупками2. Связано это, прежде всего с отсутствием ясности и однозначности трактовок юридических терминов, определяющих действия, которые должны быть автоматизированы. Громоздкость, казуистичность отечественного законодательства не способствует эффективному выполнению функций, возложенных на закупочную систему. Еще в 2019 г. Председатель Совета Федерации В.И. Матвиенко отмечала, что негативную роль в неэффективности системы закупок играет нестабильность российского законодательства в указанной сфере, а регулярные его изменения, зачастую создают правовой вакуум .

Вызывают определенные трудности и попытки установления отраслевой принадлежности закупочной деятельности. К настоящему времени все еще не сформирован эффективный механизм способов регулирования и приемов юридической техники. В правовой сфере существуют различные мнения относительно правовой природы отношений в сфере закупок. Конечно, отношения на рынке публичных закупок достаточно многогранны, часть из них основывается на власти и подчинении, другая - на равенстве участников закупочной деятельности. Однако структура взаимодействия субъектов системы закупок во многом определяется публичной властью, которая сосредоточила в своих руках любые правовые установления. Такой порядок, в некотором роде, является наследием советского прошлого России, командно-административная система которой носила исключительно властный характер. С переходом России к рыночной экономике законодатель принял позицию, при которой публичные нужды удовлетворяются путем вступления государственных и муниципальных образований в равные отношения со всеми участниками имущественного оборота. Тенденция такого равенства заметна в первых законодательных актах в сфере закупок. Так, закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (1994 г.) установил «общие правовые и экономические принципы и порядок формирования, на договорной основе, закупки и поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг)»4. Указ Президента РФ № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» (1997 г.) базируется на гражданско-правовых отношениях участников закупок и прямо указывает, что «отношения, возникающие в связи с конкур-ным размещением заказов на поставку продукции для государственных нужд, не урегулированные Гражданским кодексом РФ, определяются настоящим Указом» (пункт 3)5. В настоящее время действующее законодательство в контрактной сфере не содержит постулатов о главенстве Гражданского Кодекса РФ, однако закрепляет тот факт, что законодательство в рассматриваемой сфере базируется, помимо Конституции РФ, на положениях этого Кодекса. Конечно, неверно утверждать, что все отношения в сфере публичных закупок можно идентифицировать как гражданско-правовые. Как отмечает К.Е. Мараев, внутри органов власти, от имени которых и выступают заказчики, формируются именно публично-правовые отношения6.

Не определяет закон о контактной системе и действия должностных лиц, а лишь декларирует возможности заказчиков и участников закупок. Следовательно, большинство требований законодателя в сфере закупок - не более чем положение о порядке совершения юридически значимых действий, в том числе, односторонних сделок. Его введение,

1 Двинских Д.Ю., Дмитриева Н.Е., Жулин А.Б. и др. Цифровая трансформация государственного управления: мифы и реальность. - М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2019. - С. 4.

2 Родионова О.М. Метод правового регулирования публичных закупок в условиях их цифровизации // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2020. - № 1. - С. 8.

3 Матвиенко предложила провести ревизию законодательства о госзакупках. - https://ria.ru/20191024/1560161047.html

4 Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.1994 N 60-ФЗ // Консультант-плюс. - http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5205

5 Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» // Консультант-плюс. -http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_14009

6 Мараев К.Е. Административно-правовое регулирование закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд органов внутренних дел: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2018. - С. 8-9.

прежде всего, связано с необходимостью исключения неверного понимания действий и с формированием необходимых доказательств того, что действия лиц направлены на возникновение, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей1. В большей мере гражданское законодательство носит диспозитивный характер, однако массив, касающийся совершения сделок, является императивным, но это не налагает каких-либо ограничений на их совершение. Из этого, на наш взгляд, можно провести аналогию с тем, что отношения, складывающийся между заказчиками и участниками закупок, определены императивно, однако не лишены свободы, добровольности реализации.

По мнению К.И. Фамиевой, ценность контрактной системы в функциональном аспекте состоит в возможности с помощью тех же правил планирования и осуществления закупок определить порядок принятия публичными органами решений о способе удовлетворения нужд субъектов общественного сектора. В связи с этим закупочные отношения обладают добавочным - публичным и финансово-правовым элементами2. Следует отметить, что закрепление различных методов в законодательной практике России происходит часто, но принятая практика смешения методов в едином акте является, по нашему мнению, малоэффективной. Прежде всего, это связано с объемом полномочий, которыми наделены заказчики. Вследствие его ограниченности открытым остается вопрос обладания ими правом действовать самостоятельно, по своему усмотрению. Императивно устанавливая права и обязанности для заказчиков в различных ситуациях, законодатель зачастую вводит в действие нормы, исполнение которых не представляется возможным. Примером служит статья 8 закона «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ), которая указывает на необходимость для заказчиков руководствоваться положениями закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (44-ФЗ) в случае, если заказчики не разместили на ЕИС надлежащим образом утвержденное собственное «Положение о закупке товаров, работ, услуг». Вводя такую норму, законодатель не в полной мере предусмотрел, каким образом она будет функционировать и как исполнить букву закона в случае, если закупка не попадает под действие 44-ФЗ, вследствие чего заказчик попадает под жернова властной системы ввиду отсутствия законного механизма решения этой проблемы.

Необходимо отметить еще одну проблему, которая возникает у организаций, подведомственных министерствам. Утверждая типовое «Положение о закупках», вышестоящий орган копирует нормы и правила 44-ФЗ. В результате выстраиваются две почти идентичные системы закупок в организации, упускаются возможности, предоставляемые 223-Ф3 для эффективного удовлетворения общественных нужд. Эти законодательные проблемы препятствуют эффективному управлению публичными закупками и, как следствие, тормозится развитие процесса цифровизации. А.Е. Городецкий считает, что дисфункции управления проявились в закупочной сфере уже на начальном этапе рыночных реформ в условиях административно-правового и организационно-структурного хаоса3. Поэтому, если не предпринять попыток изменения сложившейся ситуации в сфере организации и управления публичными закупками, то они будут развиваться как обособленный «инородный» элемент экономического развития страны4, а вследствие этого объемы денежных средств, которые используются неэффективно, будут расти.

Таким образом, в сложившейся ситуации необходимо выстроить управленческую стратегию в сфере закупок в условиях ускорения цифровой трансформации на основе аудита лучших отечественных и зарубежных практик. Эффективность реализации цифровой стратегии управления закупочной деятельностью определяется влиянием многих факторов, но фундаментальным элементом является правовое регулирование цифровой экономики в целом. Сложившаяся система взглядов, приоритетов и принципов в отношениях, возникающих при регулировании цифровой экономики, также является несовершенной, развитие общества нового типа, цифровое производство и обращение товаров, работ и услуг требуют формирования новых институциональных механизмов. Модернизация цифрового регулирования путем создания эффективно действующей законодательной основы позволит решить многочисленные вопросы и проблемы, в том числе проанализированные в данной статье. Упорядочение законодательной базы и решение существующих противоречий позволит создать систему, способную оперативно управлять закупочной деятельностью, достигнуть поставленных целей заказчиками. Прежде всего необходимо заполнить правовой вакуум, возникший при переходе на «цифровые рельсы», актуализировать существующее отечественное законодательство под современные реалии.

1 Родионова О.М. Метод правового регулирования публичных закупок в условиях их цифровизации // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2020. - № 1. - С. 9.

2

Фамиева К.И. Административные процедуры закупок для государственных и муниципальных нужд в условиях перехода к контрактной системе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2014. - С. 8.

3

Городецкий А.Е. Институты государственного управления в условиях новых вызовов социально-экономического развития. - М.: Институт экономики РАН, 2018. - С. 165.

4 Анчишкина О.В., Смотрицкая И.И., Бегтин И.В. и др. Госзакупки. Какой должна быть контрактная система? - М.: ЦСР, 2017. - С. 6.