CC BY
337Цифровизация и документационное обеспечение
управления в России
Садыкова А. В.,
adeliyasadukova@gmail. com
Миронова Н.Г.,
om_aks@mail.ru
Башкирский государственный университет (г. Уфа, Россия)
УДК 004.912
Аннотация. Цель работы: рассмотреть предпосылки внедрения цифровизации в процессы государственного управления, а также риски, связанные с использованием ИС и систем электронного документооборота (далее СЭД) в процессах управления. Методы и объекты исследования: c использованием методики теоретического исследования выполнен сравнительный обзор отечественных СЭД. Результаты: в процессе проведения исследования была составлена сравнительная таблица различных СЭД. Выводы: основной проблемой при применении СЭД является обеспечение ее информационной безопасности, а также риски, связанные с несанкционированным доступом к СЭД.
Ключевые слова: электронный документооборот, цифровое государство, цифровизация управления, системы электронного документооборота, МЭДО.
Digitalization and documentation support of management in
Russia
Sadykova A. V., Annotation. The purpose of the work is the study examines the
adeliyasadukova@gmail.com prerequisites for the introduction of digitalization into public
administration processes, as well as the risks associated with the Mironova N.G., use of IS and electronic document management systems
om_aks@mail.ru (hereinafter EDMS) in management processes. Methods and
objects of research: using the method of theoretical research, a Bashkir State University comparative review of domestic SED is carried out. Results: in the
(Ufa, Russia) course of the study, a comparative table of various EDMS was
compiled. Conclusions: the main problem when using the EDMS UDC 004.912 is to ensure its information security, as well as the risks associated
with unauthorized access to the EDMS
Keywords: electronic document management, digital state, digitalization of management, electronic document management systems, MEDO.
Введение
Автоматизация и цифровизация процессов управления приобрела в последние десятилетия характер общемирового тренда. В свое время международная структура ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития), куда Россия безуспешно пыталась войти до 2015 года, инициировала своими рекомендациями формирование в странах-членах ОЭСР стратегий «цифрового правительства» и «цифровой трансформации в государственном управлении» для
Ф Э Р У М ISSN 2687-086Х
молодёжной науки 67 www.forummn.ru
Youth 11 Forun ,rnal http://forummn.ru/article-l. 6.10.html
ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ
перехода национальных государственных институтов и структур управления к форме «цифрового правительства». Согласно документам ООН, «основной целью реализации проектов по цифровизации государственного управления являются рационализация и интеграция рабочих и производственных процессов, эффективное управление данными и информацией, повышение эффективности предоставления государственных услуг в режиме онлайн». [3] По мнению ОЭСР, роль цифрового правительства - это связующее звено, обеспечивающее взаимодействие между бизнес-структур, граждан и организаций. Оставляя в стороне вопрос о том, насколько подобная роль и статус государственных органов управления сообразуются с национальными интересами, целями и насколько цифровое качество государственного управления эффективно при решении задач государственного управления в РФ, следует отметить, что Россия не только не стала в процессе реализации указанной глобальной повестки исключением, но и связывает с развитием и освоением именно цифровых технологий достижение ключевых целей социально-экономического развития.
Основная часть
В последние годы в стране ведется активная деятельность по внедрению в государственном, региональном и муниципальном управлении цифровых технологий, изменение стандартов и практик госуправления, ревизия законодательства с учетом цифровизации экономики. Можно ознакомиться официальным докладом-проектом глобалистских структур (Всемирного банка, Института развития информационного общества) «Цифровое правительство 2020. Перспективы для России» 2016 года, адресованным Правительству Российской Федерации. [2] Структура цифрового правительства, согласно методике Всемирного банка, представлена состоит из единого портала; единых данных для совместного использования в государственном секторе; межведомственных сервисов для совместного использования; государственная инфраструктура совместного использования; сенсорные сети и аналитика; кибербезопасность и конфиденциальность. В проекте «Цифровое правительство 2020» от Всемирного банка изложены рекомендации «для содействия в разработке и реализации проектов... и дальнейшего развития цифрового правительства»; правительству РФ рекомендовано «подготовить обновленную стратегию развития цифрового правительства до 2020 года, обеспечить трансформации административных процессов на основе принципа «цифровые по умолчанию», построить новую инфраструктуру для реализации цифрового правительства и т.д. К слову, «цифровое по умолчанию» означает «цифровое по сути», безальтернативно, когда не существует «бумажного» аналога. Очевидно, для реализации этого принципа не только органы управления, но и все граждане и организации в этом случае должны иметь технические возможности для получения и передачи структурам «цифрового государства» информации только в электроном виде, что не выглядит реалистичным в современной России, учитывая уровень жизни и технические возможности большей части населения. [6] Даже лидерам построения электронного правительства и странам, которые составляют технологический авангард (Южная Корея, Сингапур, Великобритания, Австралия) не удалось на сегодняшний день достичь полномасштабной цифровизации и перейти к цифровому правительству по умолчанию, подразумевающему цифровой формат взаимодействия и максимальный уход от бумажного оборота. [4]
С мая 2018 года на период до 2024 года в стране действует федеральный проект «Цифровое государственное управление» в составе государственного проекта «Цифровая экономика Российской Федерации». [3] В рамках данного федерального проекта выделено два основных направления: а) внедрение цифровых технологий и платформенных решений в сферы государственного управления и оказания государственных услуг, в том числе в интересах населения и субъектов предпринимательства; б) разработка и внедрение национального
механизма осуществления согласованной политики государств-членов Евразийского экономического союза при реализации планов в области развития цифровой экономики. Авторы проекта «Цифровое государственное управление» убеждены, что использование цифровых технологий (систем идентификации и защиты данных, раскрытия данных, формирования «цифровых двойников») в управленческой практике оптимизирует выполнение контрольно-надзорных функций, сократит расходы на содержание аппарата управления, улучшит предоставление государственных и муниципальных услуг и т.д.
Значительная доля усилий по построению «цифрового правительства» в РФ сводится к переходу на электронные безбумажные формы учета и обмена информацией в государственных и муниципальных органах такое же взаимодействие с другими акторами (гражданами, бюджетными и бизнес-структурами). В этой связи остро стоит проблема защиты конфиденциальных и секретных данных, достоверности и целостности информации, передаваемой и хранимыми с помощью программно-технических средств, реализующих цифровое управление и взаимодействие.
Внедрена Единая система межведомственного электронного взаимодействия, различные ГИС, АИС для учета и обработки информации, введены в эксплуатацию системы отчетности. Например, в Минэкономразвития России это информативная система составления и прогноза реализации отчета о деятельности указанного министерства АИС ДРОНД МЭР для Правительства РФ и его аналитического центра - АИС ОНДП, автоматизированная информативная система по планированию и сопровождению хода осуществления проектов после реализации основных течений деятельности Правительства РФ (), оператором который являлся Аналитический центр при Правительстве РФ); АИС «Госпрограммы»; АИС АКПД Автоматизированная информационная система административного контроля и экспертного сопровождения реализации проектов деятельности федеральных органов исполнительной власти) для формирования, прогноза и оценки реализации проектов деятельности федеральных органов исполнительной власти, АИС ПД (Автоматизированная информационная система управления проектной деятельностью) для сопровождения разработки и реализации приоритетных проектов. На ведомственном имеются свои системы управления проектами (АИС проектного управления Минпромторга России и т.п.). В федеральных органах управления используется система межведомственного электронного документооборота (МЭДО) -федеральная ИС автоматизированного обмена электронными документами в защищенном режиме между администрацией президента РФ, аппаратом правительства РФ, федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; управлением и развитием МЭДО занимается федеральная служба охраны РФ, экспертный совет по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти; одной из задач обозначено внедрение дальнейшее широкое внедрение МЭДО в администрациях муниципальных образований всех уровней, в бюджетных учреждениях (школах, медицинских учреждениях и т.д.)[5].
Очередным течением применения информационно-коммуникационных технологий, которое имеет отношение к управлению по результатам в эксплуатационном режиме, является создание ситуационных центров на уровне органов национальной власти и субъектов Российской Федерации. Создание системы распределенных ситуационных центров было учтено Стратегией национальной безопасности страны до 2020 г. В масштабах ситуационных центров подразумевается проведение стратегического разбора социально-экономического развития России, прогноза уровня развития Российской Федерации, достаточного для подготовки документов стратегического планирования на базе единых отправных данных; программно-целевого проектирования и программирования процессов стабильного развития Российской Федерации и обеспечения государственной безопасности.
Ф Э Р У М ISSN 2687-086Х
молодёжной науки 69 www.forummn.ru
Youth 11 Forun ,rnal http://forummn.ru/article-l. 6.10.html
ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ
В организациях различных форм собственности для реализации безбумажного документооборота, интегрируемого с системами учета и отчетности государственных и муниципальных органов власти, применяются разнообразные информационные системы и системы электронного документооборота (СЭД); их использование, обусловленное требованиями регуляторов и государственных фискальных органов, активизировало цифровую трансформацию деловых и рабочих процессов, в т.ч. процессов, связанных с документационным обеспечением управления. Средства автоматизации создания, передачи, анализа корпоративного контента, документов - различные программы, платформы, сервисы придают динамики многих рабочим процессам, делают их более прозрачными (для управления) и подконтрольными, во ряде отраслей и сфер деятельности цифровизация повышает и качество услуг (хотя непосредственной прямой корреляции между автоматизацией документооборота и качеством нет, а нередко возникает и обратная связь - электронный документооборот приводит к разрастанию отчетности отвлечению сил специалистов на бессмысленную электронную переписку и генерацию документов, а качество услуг при этом падает (яркие примеры - сфера образования и медицина, где вал электронной документации и отчетности не только не улучшает результаты, но и зачастую понижает качество предоставляемых услуг, не оставляя достаточного времени специалистам для основной деятельности).
Среди других выгод для управленческих работников от внедрения СЭД и ИС такие: сокращается время на поиск информации, быстрее происходит передача, копирование документов, как правило повышается исполнительской дисциплины (если в программе заложены функции ее контроля и учета), при наличии удобного мобильного интерфейса и устойчивой связи повышается мобильность, что дает дополнительные возможности и придает гибкость деловым процессам.
В практике отечественного электронного документооборота принято акцентировать внимание на двух типах СЭД: системы внутреннего электронного документооборота, используемые предпочтительно большими фирмами и государственными структурами для оптимизации делопроизводства внутри организации, и системы внешнего электронного документооборота, необходимые для взаимодействия с контрагентами. Преимущественно оживленно растет второй сегмент, что происходит из-за включения новых клиентов. Важную роль здесь играет потребность отвечать запросам национальных органов. Среди СЭД, нашедших в разное время применение в органах государственного управления и бюджетных организациях, можно назвать продукцию компании ЭОС (разработчик СЭД Дело и участник проекта межведомственного документооборота в РФ), Логика СЭД Госуправление, продукты от компании 1С, Дело, Docflow и некоторые другие. Сейчас органы власти чаще предпочитают использовать для основной деятельности с электронными документами созданные под заказ информационные системы, обеспечивающие высокий уровень защищенности.
По сведениям сайта DOCFLOW, более трети компаний перешли на электронный документооборот к началу 2019 г [8]. В настоящее время на российском рынке программного обеспечения действует 285 компаний, из них продукция 22-х отечественных разработчиков представляют собой собственно СЭД и архивные системы для СЭД. Наибольшее распространение на российском рынке приобрели российские системы: «E1 Евфрат», «Логика ECM. СЭД», «CompanyMedia», «Directum», «Гран-док», «1С: Документооборот», «Дело», «Оптима Workflow», «LanDocs». В этой работе ставилась цель провести сравнительный анализ функциональных возможностей перечисленных систем с точки зрения эффективности и полноты автоматизации документационного обеспечения управления (и автоматизации иных корпоративных процессов), в т.ч.
- поисковые возможности (в т.ч. по штрих-коду электронного документа);
- интеграция с другими системами;
- сканирование и автоматическое распознавание текста;
- удаленный доступ в системе СЭД и мобильность,
- работа с документами в режиме «оффлайн»;
- возможность гибкой политики доступа, в т.ч. возможность простого делегирования полномочий и замещения должностей в СЭД;
- выполнение управленческих функций (например, веление учета эффективности работы персонала/учет KPI и т.п.)
- встроенные средства защиты и надежность СЭД с т.ч. информационной безопасности;
- поддержка договорного документооборота; Сведениями для анализа послужили:
- описание функциональности СЭД на сайтах разработчиков,
- описание функциональности СЭД в доступной документации к СЭД, других источниках;
- ознакомительная работа в демонстрационных, учебных и рабочих вариантах перечисленных СЭД,
- отзывы пользователей, имевших дело с разными комплектациями перечисленных СЭД. Основные достоинства исследуемых СЭД приведены ниже в таблице.
Таблица 1 - Основные достоинства исследуемых СЭД
№ п/п Система электронного документооборота Достоинства Недостатки
1. «E1 Евфрат» Наличие Web-клиентаJ ведение договоров, управление работами, ведение клиентской базы, архив документов, функция распознавания документов Необходимо докупать функцию реагирования на обращения
2. «Логика ECM. СЭД» Наличие функций ведения договоров, управления работами, ведения клиентской базы, архива документов, функции распознавания документов Отсутствие Web-клиента
3. «CompanyMedia» Наличие Web-клиентаJ ведение клиентской базы, архив документов Необходимо докупать функции ведения договоров, управление работами, не заявлена функция распознавания документов
4. «Directum» Наличие Web-клиентаJ управление работами, архив документов Необходимо докупать функции ведения договоров, ведения клиентской базы, функцию распознавания документов
5. «Гран-док» Наличие Web-клиентаJ ведение договоров, управление работами, ведение клиентской базы, архив документов, Не заявлена функция распознавания документов
6. «1С: Документооборот» Наличие Web-клиентаJ ведение договоров, архив документов, Управление работами заявлено только в расширенной версии, функции ведения клиентской базы и распознавания документов необходимо докупать
Продолжение табл. 1.
7. «Дело» Наличие Web-клиентаJ ведение договоров, управление работами, , архив документов, Не заявлены функции ведения клиентской базы и распознавания документов
8. «LanDocs» Наличие Web-клиентаJ ведение договоров, управление работами, архив документов, функция распознавания документов Не заявлена функция ведения клиентской базы
9. «Оптима Workflow» Наличие Web-клиентаJ ведение договоров, управление работами, архив документов, функция распознавания документов Не заявлена функция ведения клиентской базы
Проанализировав девять наиболее популярных СЭД в России, мы приходим к выводу, что все они СЭД обладает базовым функционалом по управлению процессами ДОУ, во всех имеется поиск документов (но не во всех поддерживается интеллектуальный семантический поиск), во всех из рассмотренных СЭД поддерживается (заявлено разработчиком) сканирование и распознавание документов, имеется функция удаленного доступа и дистанционной, в т.ч. мобильной, работы с функционалом СЭД (хотя как правило мобильная версия имеет более обедненный и менее удобный интерфейс и, иногда, обедненный функционал, чем настольная версия той же СЭД.
Из девяти СЭД только четыре («E1 Евфрат», «Логика ECM. СЭД», «CompanyMedia», «Directum») реализуют полный набор функции, которые требуется при работе с электронными документами, в т.ч. позволяют реализовать «полноценное» цифровое сопровождение процессов управления. «E1 Евфрат», в отличие от ряда других СЭД из 9 вышеперечисленных, предлагает дополнительно возможность автоматического распознания реквизитов с отсканированного документа, автоматическое внесение их в соответствующие поля регистрационно-контрольной карточки при создании нового электронного документа со сканера, возможность сократить размер документа в 10 раз. [2]
Большинство СЭД располагают одним или двумя вариантами хранилищ: для оперативного доступа и для архивных документов особом формате. В отличие от них система «Directum» обладает тремя вариантами хранилищ: для оперативного доступа, для архивного хранения, а также для хранения больших данных, дабы при их открытии сильно не загружать систему. [7]
Большинство СЭД работает только при наличии связи с сервером и не способна поддерживать работу пользователя при отсутствии связи с сервером (режим офф-лайн), и это минус, т.к. теряется главное качество информации при работе с документами - их доступность, если имеются проблемы со связью. Это негативное свойство присуще т.н. облачным СЭД, которые предоставляют пользователю доступ к СЭД и электронными документами как SaaS и PaaS-сервисы. Так система «Гран-док» располагает всеми функциями, исключая одну, - способность действовать «оффлайн». [1] Это же свойство присуще, например, СЭД версии DirectumRX, работающей только при наличии связи с сетью Интернет (в отличие от настольной версии Directum).
У системы «1С: Документооборот» мы не обнаружили опцию «замещение» для легкой временной передачи полномочий от одного пользователя другому, а также функции учета эффективности работы пользователей по документам (подобные функции есть, например, у DirectumRX (виджеты и отчетность)). Все СЭД поддерживают работу с задачами и проектами, или иные формы организации коммуникации пользователей, не связанные с документами. Так, «1С: Документооборот» и «Company Media» поддерживают функцию организации совещаний,
молодёжной науки
Youth Science Forum Journal
ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ
заседаний, и т.п. коллективных коммуникаций (причем, в СЭД «Company Media» предусмотрено дистанционное участие на мероприятии с использованием планшетных устройств). [9]
У системы «Дело» мы не обнаружили возможности работать в режиме «оффлайн», а также поддержу договорного документооборота, возможность делегирования и замещения (возможно, это связано с целевым предназначением системы для управленческих структур).
У системы «Оптима Workflow» нами не были обнаружены некоторые типовые функции: работа в режиме «оффлайн», поиск по штрих-коду, работа с договорами, и делегирование с замещением. [11] Так же обстоит дело с СЭД «LanDocs», хуже реализована интеграция с другими системами; но система «LanDocs» дает возможность масштабирования электронного документа, удаление пятен с изображения, панорамирование и некоторые подобные, отсутствующие у других СЭД. [10]
Средства обеспечения информационной безопасности, заложенные на уровне СЭД, как оказалось, редко упоминаются и подробно описываются разработчиками; вероятно, потенциальному пользователю СЭД придется в этом вопросы ориентироваться на отзывы других пользователей, т.к. на сайтах компаний разработчиков информация скудна и формальна. Все СЭД из перечисленных поддерживают разграничение полномочий пользователей, функцию авторизации и идентификации пользователей, позволяют вести журнализацию действий пользователя и системы при работе с документами, отслеживать состояние электронных документов в данный момент. Во всех перечисленных СЭД поддерживается юридически значимый документооборот, есть возможность обеспечить неотказуемость документов и защиту от подделки с помощью электронной подписи (в т.ч. квалифицированной). В ряде СЭД (например, Directum) поддерживается шифрование документов при передаче и хранении. Вопрос защищенности баз документов на серверах провайдеров для онлайн (облачных) СЭД остается открытым, также для нас остался открытым вопрос о том, как обеспечить для перечисленных СЭД защиту от подделки и несанкционированного доступа хранимым документам; упоминания встроенных в СЭД механизмов подобной защиты на сайтах разработчиков СЭД мы не обнаружили.
Как правило, для потребителя СЭД значение имеет не столько функциональность сама по себе, сколько соотношение «цена/функциональность». Традиционно, стоимость любой СЭД для конкретной организации-пользователя зависит от приобретаемой комплектации, сложности работ по адаптации/внедрению системы, обучения администраторов и пользователей системы, числа приобретаемых лицензий. Если сопоставить СЭД по малой комплектации, то самой дорогостоящей можно признать систему «1С: Документооборот», стоимость которой будет превосходить 200 000 руб., а самой недорогой - система «E1 Евфрат», чья стоимость составляет около 50 000 руб. Стоимость других СЭД колеблется от 80 000 до 120 000 руб.
Проанализировав девять часто встречающихся СЭД в России, можно прийти к выводу о том, что каждая СЭД обладает потенциалами по управлению процессами ДОУ.
Заключение
Несмотря на удобство применения цифровых средств документационного сопровождения процессов управления, остаются актуальными проблемы безопасности при работе с цифровым контентом, электронными документами. Присущая электронному документообороту «прозрачность» в управлении создает опасность несанкционированного доступа к секретным сведениям, а в бизнесе - к рискам утечки коммерческой тайны и т.д. Остается актуальным и риск несанкционированного доступа и использования персональных данных, которых много в документах, участвующих в процессах государственного, муниципального, корпоративного управления. Если электронные документы и т.п. информация используется для автоматизированного принятия решения и иных автоматизированных процессов управления
Ф Э Р У М ISSN 2687-086Х
молодёжной науки 73 www.forummn.ru
Youth 11 Forun ,rnal http://forummn.ru/article-l. 6.10.html
ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ
социальными и техническими объектами в органах государственного и муниципального управления, подобные риски, присущие цифровой инфраструктуре, создают угрозы управляемости объектами, имеющими критическое значение из-за своего масштаба и массового характера.
Библиографический список
1. ГранДок: [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.grandoc.ru/ (дата обращения: 24.11.2020)
2. Е1 Евфрат [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://evfrat.ru/ (дата обращения: 24.11.2020)
3. Курьянов С. СЭД и цифровая трансформация управления / С. Курьянов. [Электронный ресурс]- Режим доступа: https://docsvision.com/infocentr/blog/cifrovaja_transformazia_upravlenij a_i_SED.html (дата обращения: 24.11.2020)
4. Паспорт федерального проекта «Цифровое государственное управление» (утв. 28.05.2019): [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://digital.gov.ru/uploaded/files/pasport-federalnogo-proekta-tsifrovoe-gosudarstvennoe-upravlenie.pdf (дата обращения: 24.11.2020)
5. Сидоренко Э.Л., Барциц И.Н., Хисамова З.И. Эффективность цифрового государственного управления: теоретические и прикладные аспекты // Вопросы государственного и муниципального управления. 2019. №2. С. 93-114.
6. Цифровое правительство 2020. Перспективы для России. //Всемирный Банк, Институт развития цифрового общества (Дата: апрель 2016 года): [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.iis.ru/docs/DigitalGovernmentRussia2020RUS.pdf (дата обращения: 24.11.2020)
7. DIRECTUM: [Электронный ресурс] - Режим доступа: https://www.directum.ru/ (дата обращения: 24.11.2020)
8. Docflow: [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.docflow.ru (дата обращения: 24.11.2020)
9. InterTrust: [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.intertrust.ru/ (дата обращения: 24.11.2020)
10. LanDocs: [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.landocs.ru/ (дата обращения: 24.11.2020)
11. Optimа-WorkFlow: [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://optima-workflow.ru (дата обращения: 24.11.2020)
