CC BY
78
УДК: 65.01
DOI: 10.51965/20767919_2022_2_1_83
Митрофанова Я.С., Буренина В.И.
ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ: ПРОЕКТНЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ НА ОСНОВЕ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Mitrofanova Ya.S., Burenina V.I.
DIGITAL TRANSFORMATION IN PUBLIC ADMINISTRATION: PROJECT MANAGEMENT BASED ON LEGAL REGULATION
Ключевые слова: цифровая трансформация, государственное управление, управление проектами, стандарты управления проектами, нормативное регулирование проектного управления, цифровая экономика, методология, Agile, Waterfall, цифровая трансформация, проектное управление, классическая методология управления проектами, гибкая методология управления проектами, гибридная методология проектного управления.
Keywords: digital transformation, public administration, project management, project management standards, project management regulation, digital economy, methodology, Agile, Waterfall, digital transformation, project management, classical project management methodology, agile project management methodology, hybrid project management methodology.
Аннотация: в основе актуальности нашего исследования лежит проблема недостаточной изученности гибридного подхода к управлению проектами цифровой трансформации государственного управления и возможностью совместного использования различных методологий, стандартов и инструментов проектного менеджмента с учетом нормативного регулирования.
Цель статьи состоит в изучении возможности использования гибридного подхода, применение которого позволит устранить недостатки классического и гибкого подходов и эффективно использовать их преимущества в государственном управлении процессами цифровой трансформации на пути развития цифровой экономики. В рамках исследования авторы предлагают инструменты поддержки для определения оптимального сочетания стандартов и инструментов проектного менеджмента с целью управления неидентифици-рованными процессами проектов цифровой трансформации и требованиями к результату проекта цифровой трансформации в условиях государственного управления.
Ведущий метод, заложенный в основу решения проблемы - экспертный метод анализа, позволяющий выявить проблематику и тенденции развития методологий проектного менеджмента цифровой трансформации государственного управления, определить оптимальное сочетание проектных подходов, а также статистический и графический методы.
Результаты исследования могут быть использованы в теоретических исследованиях, посвященных проектному менеджменту, а также в деятельности органов власти и проектных офисов при разработке проектов и цифровой трансформации государственного управления.
Abstract: The relevance of our study is based on the problem of insufficient knowledge of the hybrid approach to managing digital transformation projects in public administration and the possibility of joint use of various methodologies, standards and project management tools, taking into consideration the legal regulation.
The main aim of the article is studying the possibility of using a hybrid approach, which application will allow to remove the disadvantages of the classical and flexible approaches and effectively use their advantages in public management of digital transformation processes on the path to the digital economy development. As a part of the study, the authors propose the support tools for determining the optimal combination of standards and project management tools in order to man-
age unidentified processes of digital transformation projects and requirements for the result of such project in public administration.
The leading method as a base of this problem solution is the expert method of analysis, which allows to identify the problems and development trends of project management methodologies for the digital transformation of public administration, to determine the optimal combination of project approaches, as well as statistical and graphical methods.
The results of this study can be used in theoretical studies on project management, as well as in the activities of authorities and project offices in projects development and digital transformation of public administration.
Введение
Очень высокая скорость системных изменений, происходящих в настоящее время повсеместно, вследствие мировой пандемии и определенных политических и экономических решений, требует ускорение цифровой трансформации организаций, отраслей и государственного управления. Эффективное встраивание проектного менеджмента в государственное управление в условиях цифровой экономики и цифровой трансформации является одной из основных задач, стоящих перед органами власти. При этом организационное устройство государственного управления снижает эффективность проектного управления и требует развития и адаптации нормативного регулирования, стандартов, инструментов и методов проектного менеджмента в условиях цифровой трансформации государственного управления [1, 2].
Необходимо учитывать, что первичное понимание в государственном управлении цифровой экономики было основано на развитии и поддержки цифровых технологий, но в 2018 году было отмечено, что технологии развиваются быстрее, чем система государственного управления, поэтому возникли вопросы эффективности инструментов и подходов к управлению [3]. В цифровой трансформации важным аспектом становится широкое внедрение проектного менеджмента, пересмотр подхода к процессу принятия решений, адаптация стандартов управления проектами в условиях государственного управления.
1. Нормативное регулирование проектного управления в условиях цифровой трансформации государственного управления
Нормативное регулирование цифрового развития государственного управления в
рамках цифровой экономики основано на следующих документах:
- Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 N 7) [4];
- Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы, которая утверждена Указом Президента РФ от 09.05.2017 N 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 -2030 годы» [5];
- Постановление Правительства РФ от 02.03.2019 № 234 (ред. от 21.08.2020) «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (вместе с «Положением о системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации») [6] и других.
Необходимо эффективно сочетать требования нормативного регулирования цифрового развития государственного управления в рамках цифровой экономики и нормативное регулирование проектного менеджмента в государственном управлении, которое основывается на следующих документах и стандартах:
- Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 24 июня 2021 №987) [7];
- ГОСТ Р 54869-2011 "Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом" [8];
- ГОСТ Р 54870-2011 "Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов" [9];
- ГОСТ Р 54871-2011 "Проектный менеджмент. Требования к управлению программой" [10];
- Национальный стандарт РФ. ГОСТ Р ИСО 21500-2014 "Руководство по проектному менеджменту" [11];
- Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти (Распоряжение Минэкономразвития России от 14.04.2014 № 26Р-АУ) [12];
- ГОСТ Р 58184-2018 "Система менеджмента проектной деятельности. Основные положения" [13] и другие.
Развитие нормативно-правовой базы в данном направлении и эффективная адаптация стандартов проектного управления обеспечивает национальные интересы в области цифровой экономики и цифровой трансформации.
2 Анализ актуальности проектного менеджмента
По данным опроса Project Management Institute (PMI) «Pulse of the Profession 2020», проведенного в 2020 году, было выделено, что скорость технологических изменений входит в состав основных угроз, о чем заявили 29% респондентов [14]. Это свидетельствует о необходимости ускорения цифровой трансформации в деятельности различных структур и областей, в том числе и в государственном управлении. По данным исследования, 46% процентов организаций отдают приоритет развитию управленческой культуры, которая основана на стандартах и методологиях управления проектами. Проектная экономика сталкивается со множеством проблем и вопросов. По данным некоторых опросов, в планируемые сроки и бюджеты укладываются всего 10% проектов цифровой трансформации [15]. Также нельзя говорить о том, что методологии Waterfall и Agile и их инструменты универсальны на 100% и могут быть применены во всех проектах и программах цифровой трансформации государственного управления, учитывая особенности и отличия управленческой среду в органах власти от среды бизнес-организации. Поэтому выявление критериев, на основании которых может быть использована та или иная методология управления проектами (каскадная,
гибкая) или их оптимальное сочетание и применимость в управлении проектами является актуальной задачей в рамках развития цифровой экономики и цифровой трансформации государственного управления.
Актуальность изменения моделей управления возникла еще ранее в соответствие с требованием технологий и идей Индустрии 4.0. Клаус Шваб и Николас Дэвис уже в 2018 году говорили о необходимости использования методов гибкого проектного управления [16]. По данным исследования 2019 года, проведенного Wellingtone, организации, внедрявшие решения для управления проектами, в 45% случаев получили определенные преимущества [15].
3. Цели, задачи и проблема исследования
В настоящее время в рамках цифровой трансформации государственного управления и перехода к цифровой экономики встает вопрос о сочетании структурированных и стандартизированных подходов (Waterfall) к управлению проектами, основанные на трех категориях проекта (стоимость, сроки, содержание), с гибкими методологиями (Agile), основанных на таких категориях, как скорость, эффективность и ценность, и нормативным регулированием. Если рассматривать методологию Agile, то она направлена на быструю реакцию на изменения и удовлетворение интересов всех заинтересованных сторон проектов, что имеет огромное значение для государственного управления при реализации проектов цифровой трансформации.
Поэтому целью исследования является изучение возможности использования гибридного подхода, применение которого позволит устранить недостатки классического и гибкого подходов и эффективно вычленять их преимущества. Поэтому основной задачей нашей работы становится рассмотрение возможности оптимального сочетания инструментов проектного управления классической, гибкой и гибридной методологий в целях цифровой экономики и трансформации в государственном управлении.
Проблема исследования может быть описана следующим образом: как опреде-
лить оптимальное сочетание стандартов и инструментов проектного менеджмента с целью управления неидентифицированны-ми процессами проектов цифровой трансформации и требованиями к результату проекта цифровой трансформации в условиях государственного управления.
Будем рассматривать цифровую трансформацию государственного управления как единый объект исследования, в котором существует множество (портфель) проектов и программ цифровой трансформации, требующих соблюдения определенных условий.
4. Цифровая трансформация государственного управления и развитие цифровых компетенций государственных служащих
Исходя из классификации этапов циф-ровизации процессов в государстве, рекомендованной ФГБОУ ВО «Российской Академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» [18], достижение целей цифровой трансформации государственного управления возможно в три последовательных этапа: автоматизация, цифровизация, цифровая трансформация (рисунок 1).
Автоматизация
•Внедрение IT-решений, повторяющих имеющиеся процессы
•Улучшение существующих процессов путем внедрения IT
Цифровизация
•Lean методы оптимизации процессов
•Анализ данных для принятия решений
Цифровая трансформация
• Резкое снижение транзакционных издержекза счёт платформ -появление появление новых моделей деятельности
•Соединение возможностей технологий и традиционной сферы деятельности организации приводитк появлению новых продуктов и процессов с принципиально иными качествами
Рисунок 1 - Этапы цифровой трансформации государственного управления
1. Автоматизация - внедрение IT-решений, повторяющих имеющиеся процессы.
2. Цифровизация включает в себя:
- улучшение существующих процессов путем внедрения IT (информационных технологий);
- использование Lean методов (методов бережливого производства) оптимизации процессов;
- проведение реинжиниринга процессов;
- анализ данных (цифровых) для принятия решений.
3. Цифровая трансформация включает в себя:
- реорганизацию процессов с использованием цифровых инструментов;
- эффективное использование ресурсов, в том числе человеческих;
- принятие решений на основе государственных данных в цифровом виде.
Реализации каждого этапа предшествует проведение подробных проектно-изыскательских работ по изучению текущей ситуации, выявлению и сбору необходимых данных [19], анализу возможности применения и выбору инструментов цифровой трансформации для решения каждой задачи планируемого этапа.
Структурно цифровая трансформация состоит из следующих блоков:
1. Данные.
2. Люди и компетенции.
3. Реинжиниринг бизнес-процессов.
Задача проведения цифровой трансформации системы государственного управления диктует необходимость развития таких компетенций у сотрудников органов власти, которые ранее не были востребованы на государственной гражданской службе, но без которых эффективное управление изменениями просто невозможно. Компетенции в сфере цифровизации являются базовой, неотъемлемой частью цифровой культуры.
По данным исследования PMI, проведенного в 2020, около 31% руководителей высшего звена считают, что изучение соответствующих навыков является самым важным фактором успеха в будущем в проектном менеджменте [15]. Поэтому внедрение цифровой культуры в органах власти невозможно без полноценного кадрового обеспечения, которое включает в себя обучение и формирование компетенций в сфере цифровизации и проектного менеджмента у вовлеченных в процесс специалистов. Для полноценного обеспечения процессов циф-ровизации и цифровой трансформации кадровыми ресурсами в органах власти должны быть созданы цифровые команды, состоящие из имеющихся сотрудников различных подразделений органов власти и специалистов по цифровой трансформации.
Существуют два основных вида компетенций, которые необходимо развить сотрудникам органов власти для успешного проведения проектов цифровизации и цифровой трансформации: личностные компетенции, профессиональные компетенции.
Внедрение цифровой культуры в органах власти невозможно качественно осуществить без наличия института персональной ответственности. Данный тезис носит общесистемный характер для всех уровней власти Российской Федерации - ответственный за цифровую трансформацию, в должности не ниже заместителя руководителя, должен быть назначен в каждом органе власти. Эта позиция была поддержана Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным в рамках совещания с членами Правительства Российской Федерации 09.09.2020 [20].
Таким образом, можно сделать вывод, в каждом органе власти должно быть создано подразделение (из имеющихся сотрудников), в сферу ведения которого должны войти полномочия по внедрению и развитию процессного, проектного и цифрового развития, возглавить которое должен ответственный за цифровизацию (руководитель цифровой трансформации). Руководитель цифровой трансформации должен обладать компетенциями по разработке и реализации стратегии органа власти в сфере цифровой трансформации, внедрению и совершенствованию методов процессного и проектного управления, централизованному управлению разнородным набором инициатив, формированию цифровой культуры ведомства, а также по внедрению методологии управления и принятия решений на основе данных. Кроме того, все сотрудники органа власти должны пройти обучение основам цифровой трансформации.
5. Выбор методологии проектного управления цифровой трансформацией государственного управления и инструментов поддержки
По данным FMI, 35% руководителей на вопрос, какие факторы являются наиболее важными для достижения успеха в будущем, назвали организационную гибкость главным фактором [15]. Поэтому организационная негибкость структур органов власти стала одной из проблем применения проектного менеджмента в государственном управлении и его цифровой трансформации, особенно основанного на гибких методологиях Agile. При этом, необходимо отметить, что гибкие методологии проектного управления - это основа большинства цифровых проектов на сегодняшний день.
Можно отметить, что 54% организаций используют гибкие методы, но все еще находятся на стадии становления в этом отношении [15]. В процессе исследования, определено, что основными проблемами гибкого проектного управления являются следующие шесть направлений (рисунок 2): сопротивление изменениям, отсутствие участия менеджмента, непоследовательные практики и процессы в командах, неадекватная управленческая поддержка и спон-
Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева №1, том 2, 2022 сорство, отсутствие обучения, фрагменти- рованные данные, связанные с проектом.
Рисунок 2 - Основные проблемы гибкого проектного управления
В рамках цифровой трансформации государственного управления, необходимо понимать, что речь идет не только об отдельных ИТ-проектах, а о целом портфеле масштабных программ и проектов, где невозможно применять только отдельную методологию, даже гибкую, необходимо находить оптимальное сочетание инструментов и методов различных проектных подходов. Поэтому в рамках проектов цифровой трансформации государственного управления, оптимальным является гибридное сочетание различных подходов, методов и инструментов проектного менеджмента.
В рамках исследования гибридного подхода, мы основывались на изучении работ различных авторов, рассматривающих аспекты применения Agile и его фреймвор-ков: Д. Сазерленд «Scrum. Революционный метод управления проектами», Ю.Д. Агеев, Ю.А. Кавин, И.С. Павловский «Проектные методологии управления. Agile и Scrum», М. Кон «Agile: оценка и планирование проектов», Ю. Аппело «Agile-менеджмент: Лидерство и управление командами», а также перечисленных выше проектных ГОСТов, «Руководством к своду знаний по управлению проектами (Руководством PMBOK®) (шестое и седьмое издания)» и др.
По нашему мнению, гибридный подход позволяет предотвратить расползание содержания проекта, управлять неиденти-фицированными процессами и требования-
ми к результату проекта цифровой трансформации государственного управления в условиях неопределенности проектов развития цифровой экономики.
Возможность управлять неидентифи-цированными процессами и требованиями внешней среды появляется за счет ядра интеграции классического, гибкого и гибридного подходов, поэтому далее рассмотрим оценочную модель их оптимальной интеграции.
6. Оценочная модель оптимальной интеграции подходов проектного управления
Мы выделяем три основных подхода к управлению проектами цифровой трансформации государственного управления: классический, гибкий и гибридный, но при этом остается практический вопрос выбора одного из них или варианта их сочетания. Графическая оценочная модель определения оптимального сочетания подходов проектного управления по определенному проекту отражена на рисунке (рисунок 3) [21].
В правой части модели представлены критерии гибкого проекта (примером может служить проект разработки программного обеспечения сервиса), а в левой часть показаны критерии менее гибких проектов (здесь в качестве примера можно привести разработку технических компонентов проектов «умный город»).
Рисунок 3 - Модель выбора подходов управления проектами цифровой трансформации государственного управления на основе оценочной шкалы
Жесткость содержания
Содержание
Имеется строгий проекта может
регламент, содержание проекта 1 2 З 4 5 б 7 s 9 iC меняться по ходу, резуль-
не гибкое тат неясен на старте проекта
Стоимость и сложность изменений
Сложно осуществить технологически, стоимость велика Изменения по ходу возмож-
i 2 З 4 5 б 7 s 9 iC ны, расходы на изменения не высоки
Возможность создания Minimum viable product (MVP)
Продукт про-
Продукт проекта екта можно
может сдаваться i 2 З 4 5 б 7 s 9 iC раздробить на
только целиком блоки и сдавать по частям
Влияние внешних факторов
Внешние фак-
Реализуется в стабильной внешней и внутренней средах i 2 З 4 5 б 7 s 9 iC торы могут изменить содержание про-
екта, среда чрезвычайно динамична
Вовлечение стейкхолдеров
Интересы не-
Интересы стейк- ясны, возмож-
холдеров понятны, влияние ми- i 2 З 4 5 б 7 s 9 iC но возникновение новых,
нимально уровень влияния высокий
В середине представлена шкала от 1 до 10 баллов для экспертной оценки проекта. Чем выше оценка по шкале, тем выше гибкость проекта по данному критерию. Максимальные оценки характеризуют гибкий проект, где будет уместно применение инструментов гибкой методологии, например, Agile (Scrum, Kanban и др.). Все промежуточные оценки по шкале от 2 до 9 показывают необходимость применения гибридных моделей управления проектом, комбинируя инструментарий гибкой и классической методологии. Минимальные оценки свидетельствуют о необходимости применять классический инструментарий управления проектами.
Выводы
1. Система управления цифровой трансформацией государственного управления должна быть основана на сочетании различных подходов проектного менеджмента и включать в себя команды специалистов с цифровыми компетенциями.
2. Гибридный подход позволяет предотвратить расползание содержания проекта, управлять неидентифицированны-ми процессами и требованиями к результату проекта цифровой трансформации государственного управления в условиях неопределенности проектов развития цифровой экономики.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Буренина, В.И. Система законодательства, регулирующего научно-техническую деятельность: проблемы и противоречия // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2013.
Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева №1, том 2, 2022 № 9-1 (35). С. 19-24.
2. Буренина, В.И. Научно-техническая деятельность как объект государственного управления // Евразийский юридический журнал. 2012. № 12 (55). С. 142-144.
3. Центр стратегических разработок: доклад «Государство как платформа» [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://www.csr.ru/wp-content/uploads/ 2018/05/GOSUDARSTVO-KAK-PLATFORMA_internet.pdf. (дата обращения 21.01.2022).
4. Национальная программа "Цифровая экономика Российской Федерации" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 N 7).
5. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 -2030 годы, которая утверждена Указом Президента РФ от 09.05.2017 N 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы».
6. Постановление Правительства РФ от 02.03.2019 № 234 (ред. от 21.08.2020) «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (вместе с «Положением о системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»).
7. Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 24 июня 2021 №987).
8. ГОСТ Р 54869-2011 "Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом" .
9. ГОСТ Р 54870-2011 "Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов".
10. ГОСТ Р 54871-2011 "Проектный менеджмент. Требования к управлению программой" .
11. Национальный стандарт РФ. ГОСТ Р ИСО 21500-2014 "Руководство по проектному менеджменту" .
12. Методические рекомендации по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти (Распоряжение Минэкономразвития России от 14.04.2014 № 26Р-АУ).
13. ГОСТ Р 58184-2018 "Система менеджмента проектной деятельности. Основные положения" .
14. Pulse of the Profession 2020 (PMI): https://www.pmi.org/-/media/pmi/ docu-ments/public/pdf/learning/thought-leadership/pulse/pmi_pulse_2020.pdf.
15. 95 Essential Project Management Statistics: 2022 Market Share & Data Analysis: https://financesonline.com/35-essential-project-management-statistics-analysis-of-trends-data-and-market-share/
16. Mitrofanova, Yа.S., Chehri, A., Tukshumskaya, A.V., Vereshchak, S.B., Popova, T.N. Project Management of Smart University Development: Models and Tools // Smart Innovation, Systems and Technologies, 240, p. 339-350 (2021).
17. Mitrofanova, Yа.S., Popova, T.N., Burenina, V.I., Tukshumskaya, A.V. Project management as a tool for smart university creation and development. Smart Innovation, Systems and Technologies. 2020. Т. 188. С. 317-326 doi:10.1007/978-981-15-5584-8_27 Retrieved from www.scopus.com.
18. Официальный сайт «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://ac.gov.ru/projects. (дата обращения 20.03.2021.
19. Амелина, К.Е., Буренина, В.И. Государственное регулирование инновационной деятельности // Вестник Тверского государственного университета. Серия: Право. 2012. № 32. С. 7-14.
20. Лошкарев, А.В., Гостева, О.Н. Реализация проектов цифровой трансформации в государственном управлении на территории Самарской области // Международный журнал
гуманитарных и естественных наук. - 2020. - №10-2.
21. Митрофанова, Я.С. Гибридный подход к управлению проектами цифровой трансформации бизнеса. Вектор науки Тольяттинского государственного университета. Серия: Экономика и управление, (3), 42-48. (2020).
Дата поступления: 28.02.2022
