ЦЕНТРАЛЬНЫЙ БАНК В РФ: СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Проблема независимости центральных банков является достаточно многосторонней, при ее изучении возникает вопрос о том, как и в чем должна проявляться независимость центральных банков. У одних стран независимость центрального банка больше, однако, по статистическим данным, степень независимости Банка России и ФРС США не имеет больших отличий, а если рассмотреть модели банковских систем этих стран, то изначально понятно различие функционирования банковских систем. В соответствии с Законом «О Федеральном резерве США» ФРС является государственной структурой с частными компонентами, в которую входят: назначаемый президентом США Совет управляющих ФРС, Федеральный комитет по открытому рынку, 12 региональных федеральных резервных банков, частные банки, получающие неотчуждаемые, фиксированной доходности акции федеральных резервных банков в обмен на вносимый резервный капитал, ряд консультационных советов. Так, если в России двухуровневая банковская система, то в США - децентрализованная банковская система, соответственно, функции, статус и роль центральных банков в этих системах различная. И все-таки нужна ли независимость центральной банковской системы и на основании чего должно происходить совершенствование деятельности Центрального банка в России?

В чем должен быть независим Центральный банк? Для осуществления

УДК 336

Егор Владимирович Тараненко, выпускник 2006 года специальности «Финансы и кредит» Алтайского филиала ФГОУ ВПО «СибАГС», заместитель руководителя управления розничных услуг ООО «Алтайкапиталбанк» (Барнаул, Россия)

В данной статье выделены критерии принципа независимости Центрального банка. Для решения проблемы сопоставлены системы разных стран, при анализе которых раскрыт ответ на вопрос необходимости независимости Центрального банка, а также предлагаются методы по его совершенствованию.

Ключевые слова: Центральный банк, независимость Центрального банка, финансовая система РФ, структура Центрального банка.

центральный банк в рф: состояние и тенденции

the central bank of russia:

state and development trends

эффективной денежной политики - одной из основных его функций -несомненно, нужна высокая степень независимости, в первую очередь, от правительства, которое может быть заинтересовано в возможности запускать руку в карман ЦБ для покрытия бюджетного дефицита, что обычно приводит к инфляции. Для осуществления банковского регулирования стопроцентная независимость от правительства нужна, возможно, в меньшей степени (хотя значительная подчиненность правительству в сфере банковского надзора не может не снизить степени независимости денежной политики), но независимость от банковских и отраслевых лоббистов необходима.

Актуальность данной темы заключается в том, что независимость Центрального банка - это важное условие успешного развития рыночной экономики. Эффективность экономики любой страны обусловлена стабильностью национальной валюты, низкими темпами инфляции, надежностью банковской системы и многими другими факторами. Обеспечить все это можно только тогда, когда центральный банк свободен от политической конъюнктуры, следовательно, независим в принятии решений и в выборе инструментов для их реализации.

Центральные банки являются юридическими лицами, имеющими особый статус, отличительный признак которого - обособленность имущества банка от имущества государства. Хотя

к я

формально это имущество находится, как правило, в государственной собственности, центральный банк наделен правом распоряжаться им как собственник.

Центральный банк РФ - главный банк страны, эмиссионный центр Российской Федерации, орган денежно-кредитного регулирования, банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, проведения валютной политики страны, государственного валютного регулирования и валютного контроля, координации, регулирования и лицензирования расчетных, в том числе клиринговых систем1.

Основные цели деятельности Банка России - защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательской способности и курса по отношению к иностранным валютам; развитие и укрепление банковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов.

Банк России не имеет права предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного дефицита, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении (за исключением случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете).

Особый статус Банка России находит выражение в ряде ограничений его правоспособности: по закону он осуществляет все виды банковских операций, необходимых для выполне-

131

2015

ния своих основных задач; не может участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральным законом; должен использовать процентную политику в целях укрепления рубля; вправе обслуживать клиентов, не являющихся кредитными организациями, в регионах, где отсутствуют кредитные организации2.

Суть независимости центральных банков также различными специалистами определяется по-разному. Исследователем Дж. де Хааном были выделены следующие критерии, по которым можно отличить независимый центральный банк от зависимого:

- наличие цели денежной политики;

- порядок определения инфляционных показателей, к которым стремится центральный банк;

- юридический источник норм, на основании которых функционирует центральный банк;

- степень вмешательства правительства или иных органов в решения, принимаемые центральным банком;

- порядок назначения должностных лиц в Центральном банке.

Правовой статус ЦБ является только одним из элементов, определяющих его формальную независимость. Многие законы о Центральных банках несовершенны и оставляют широкое поле для толкования, которое подчас может быть весьма произвольным. В результате такие факторы, как традиции или персональные качества управляющего и других должностных лиц ЦБ влияют в определенной степени на реальный уровень его независимости. Даже в случае если закон достаточно разработан, практика может ему не соответствовать и в существенной степени.

Например, в Аргентине срок полномочий председателя ЦБ равен четырем годам, но при этом существует традиция, согласно которой управляющий ЦБ уходит в отставку всякий раз, когда происходит смена правительства или уходит в отставку министр финансов. Управляющие ЦБ Аргентины твердо придерживаются этой традиции: концепция независимости центрального банка имеет как теоретическую, так и эмпирическую основу. Практической базой послужил многолетний опыт Бундесбанка, который во второй половине XX века продемонстрировал уди-

вительную способность поддерживать низкий и устойчивый уровень инфляции. Многие экономисты полагают, что этому способствовала высокая степень правовой независимости Бундесбан-ка, которым его наделило послевоенное законодательство. Теоретическая основа независимости центрального банка держится на исследованиях, посвященных проблеме временной несогласованности денежно-кредитной политики. Несогласованность, приводящая к повышенной инфляции, не является аргументом в пользу центрального банка как средства решения проблемы. Наоборот, ее можно устранить, только если лишить центральный банк дискреционных полномочий и навязать ему определенное правило экономической политики3.

Считается, что ЦБ должен быть независимым: для того чтобы он мог эффективно выполнять свои задачи, ему никто не должен мешать. Одновременно с этим общество должно быть уверено в том, что он проводит ту политику, которая в максимальной степени соответствует интересам общества в целом. Другими словами, с одной стороны, независимость ЦБ должна быть «институционально» закреплена, с другой - ЦБ должен быть информационно прозрачным перед обществом.

Независимость ЦБ подразумевает его способность противостоять давлению внешних заинтересованных сторон (других органов власти) при принятии решений. Такое оказывается возможным, прежде всего, если такая независимость закреплена национальным законодательством. Например, ЦБ может проводить независимую ДКП, если в законе сказано, что он сам конкретизирует цели и выбирает приемлемые инструменты и что он не обязан кредитовать правительство по первому требованию, т.е. ДКП разрабатывается и осуществляется самим ЦБ и никем больше. Так, независимый ЦБ самостоятельно решает, каким должно быть целевое значение темпа инфляции, каким образом ему следует связывать «избыточную» денежную массу - за счет операций на открытом рынке или депозитных аукционов и т.д.

Кроме того, глава центрального банка должен быть подотчетен обществу. Должен существовать механизм, стимулирующий ЦБ выполнять взятые

обязательства. Так, в Новой Зеландии целевой диапазон для годового темпа инфляции устанавливается по итогам переговоров между министерством финансов (казначейством) и центральным (резервным) банком.

Этот диапазон должен находиться в пределах от 0 до 3% в год. После этого утвержденные параметры становятся законом для ЦБ: если темп инфляции превысит 3%, то центрального банкира уволят. Таким образом, действует простое и понятное правило, регламентирующее подотчетность центрального банкира.

В противоположность этому в России ЦБ «традиционно» допускает отклонения не только от целевых значений инфляции, на которые он может влиять весьма опосредованною, но и от про декларированных темпов роста денежной базы, которая является непосредственно управляемой переменной.

Однако наряду с прямыми могут быть еще и косвенные способы влияния на решения, принимаемые ЦБ. Например, процедура назначения и снятия председателя и совета директоров ЦБ: если снять главу ЦБ относительно легко, то различные группы интересов будут пытаться оказывать на него давление через своих лоббистов в парламенте и правительстве. В такой ситуации руководитель ЦБ может быть попросту не заинтересован в принятии независимых решений, т.е. без оглядки на «пожелания» заинтересованных сторон.

Другой потенциальный косвенный «канал воздействия» - это утверждение сметы расходов ЦБ, включая должностные оклады председателя и совета директоров. Следует сказать, что помимо ДКП и банковского надзора, ЦБ оказывает еще ряд важных услуг экономики, таких как поддержание системы расчетов и обслуживание денежно-наличного оборота. Выполнение этих услуг сопряжено с издержками, например, затратами на хранение, пересчет, транспортировку и проверку наличных денег. В принципе, такие расходы должны компенсироваться ЦБ4.

Кроме того, если у заинтересованных лиц есть способ влиять на зарплату председателю и смету расходов ЦБ, то это может создать «благоприятные» условия для торга с ЦБ по тем

31

3

Ранжирование стран по индексу независимости центрального банка

Место Страна Кадровая Политическая Экономическая

независимость независимость независимость

1 Еврозона 2,5 3,66 1

2 Финляндия 2,5 3,66 1

3 Швеция 2,75 3,16 1

4 Венгрия 1,91 3,66 1

5 Швейцария 2,08 3,33 1

6 Италия 2,16 3,16 1

7 Греция 1,91 3,16 1

8 Австрия 1,66 3,16 1

9 Чехия 1,58 3,16 1

10 Франция 1,5 3,16 1

11 Германия 1,5 3,16 1

12 Португалия 1,5 3,16 1

13 Нидерланды 2,41 3,16

14 Словакия 1 3,5 1

15 Люксембург 1,25 3,16 1

16 Ирландия 1 3,16 1

17 Аргентина 1,25 2,83 1

18 Исландия 1,75 3,33 0

19 Дания 2,16 2,83 0

или иным вопросам и, таким образом, подорвать независимость ЦБ в принятии решений.

Информационная прозрачность ЦБ РФ перед обществом является балансирующим фактором по отношению к независимости.

Подобно тому, как независимость позволяет ЦБ принимать самостоятельные и эффективные решения, информационная прозрачность имеют целью создать стимулы для ЦБ действовать в интересах общества. Информационная прозрачность предполагает, что ЦБ периодически или постоянно с той или иной степенью подробности рассказывает о том, какие цели и почему он преследует, какие средства он использует, каких результатов он добился.

Практика, предусматривающая опубликование сведений, касающихся политики ЦБ, так или иначе заведена во всех странах. Так, в США, например, принято публиковать протоколы заседания Федерального комитета по операциям на открытом рынке, который, в частности, принимает решения об изменении целевого уровня краткосрочной процентной ставки. Кроме того, глава ФРС периодически выступает с отчетом перед Конгрессом5.

Банк России в рамках закона открыт для конструктивного взаимодействия с ветвями власти. Совместно

с Правительством РФ он разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; Председатель Банка или по его поручению один из его заместителей участвует в заседаниях Правительства РФ, а министр финансов и министр экономического развития и торговли участвуют в заседаниях Совета директоров с правом совещательного голоса; Банк России и Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации.

Одна из важнейших функций Банка России - организация наличного денежного обращения. Законом Банку России предоставлено исключительное право на эмиссию наличных денег, организацию их обращения и изъятия из обращения официальной денежной единицы РФ - рубля. Введение на территории РФ других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещается. Центральный Банк устанавливает официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами6.

Банку России предоставлены широкие полномочия в области регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, при этом он руководствуется цепью поддержания

стабильности банковской системы и защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Банк выдает и отзывает лицензии на ведение банковской деятельности, назначает временные администрации в так называемые «проблемные» банки, устанавливает обязательный для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций, а также сложившейся мировой практики и требований международных надзорных органов Банк вправе устанавливать им обязательные нормативы, контролировать их выполнение, проводить инспекционные проверки деятельности банков на местах, а также применять к банкам санкции, вплоть до отзыва лицензии.

Основной задачей для решения проблемы независимости Банка России является выделение ряда критериев, необходимых для оценки независимости центрального банка.

Для раскрытия данного вопроса был рассмотрен рейтинг центральных банков по степени их независимости, составленный центром экономических исследований МФПА (табл.).7

В приведенной таблице указаны сводные индексные оценки независимости по результатам анализа цент-

13

2015

ральных банков. Ведущие места заняли европейские центральные банки, включая центральный банк еврозоны и Финляндии, а также банки Швеции, Венгрии и Швейцарии. Банк России не попал в первую двадцатку — он занял 27-е место. Соседние места занимают ФРС США и Банк Мексики, которые по общемировым меркам входят в круг относительно зависимых центральных банков.

Исходными данными послужило национальное законодательство о центральном банке в каждой стране. Независимость оценивалась по трем индексам: индекс кадровой независимости, индекс политической независимости и индекс экономической независимости. Центральный банк обладает кадровой независимостью, когда правительство не имеет возможности напрямую назначать руководство банка, а также когда его руководство самостоятельно принимает решения. Политическая независимость зависит от оперативного вмешательства правительства в деятельность центрального банка. Экономическая независимость определяется условиями кредитования банком государственного бюджета.

В настоящее время при обсуждении вопроса о независимости Банка России особую остроту приобрели такие аспекты, как величина валютных резервов страны, участие или неучастие Совета Федерации во взаимодействии с Банком России через Национальный банковский совет, укрепление или ослабление курса рубля.

Согласно статье 1 Федерального закона о Центральном банке России, «Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Нужно обратить внимание именно на то, что закон о ЦБ РФ ссылается на Конституцию РФ.

Статья 75 Конституции Российской Федерации четко закрепляет принцип независимости Банка России:

1. Денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение

и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются.

2. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.

Тот факт, что Конституция РФ предоставляет Банку России особый и независимый статус, по существу никем не оспаривается. Однако многие авторы расходятся по вопросу о том, какой степенью независимости должен обладать Банк России. Нет единства и в оценке способов обеспечения его независимости.

Долгая история существования российского Центрального банка — это история его подчиненного положения по отношению к правительству. Формально независимость Банк России получил в 1990 г., а по сути дела

— в 1995-м, после принятия второй версии закона о ЦБ. За такой короткий срок не успели сформироваться соответствующие традиции. Поэтому любое проявление независимых действий и демонстрация независимой позиции председателем ЦБ РФ вызывают раздражение высших государственных чиновников.

В процессе определения пределов независимости Банка России остается дискуссионным вопрос о порядке формирования его высшего руководства

- Председателя Банка России, Совета директоров Банка России, а также Национального банковского совета.

Пунктом «г» статьи 83 Конституция РФ установлено, что Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации и ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ (пункт «г» части 1 статьи 103 Конституции РФ).8 Срок полномочий Председателя Банка России составляет четыре года. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка России более трех сроков подряд (статья 14 ФЗ «О Цент-

ральном банке Российской Федерации (Банке России)»).9

Председатель Центрального банка РФ входит в состав Национального банковского совета Банка России. Численность данного Совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания из числа членов Совета Федерации, трое - Государственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое - Президентом Российской Федерации, трое - Правительством Российской Федерации.

В Совет директоров Банка России входят Председатель Банка России и 12 членов. Члены Совета директоров назначаются Государственной Думой на должность сроком на четыре года по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации.

По своей правовой природе Совет директоров Банка России и Национальный банковский совет представляют собой главные органы контроля и реализации Банком России возложенных на него конституционных функций.

Анализ вышеуказанных норм показывает, что такое закрепление состава Совета директоров Банка России и Национального банковского совета, сроков полномочий пребывания в должности Председателя Банка России, членов Совета директоров Банка России нельзя признать объективным. Оно может повлечь умаление принципа независимости Банка России путем оказания на него воздействия со стороны государственных органов исполнительной и законодательной власти.

Поэтому полагаем необходимым повысить роль ассоциаций кредитных организаций, формирующих мнение банковского сообщества, вплоть до включения их представителей в состав как Национального банковского совета, так и Совета директоров Банка России. При этом срок полномочий каждого члена Совета директоров Банка России должен составлять три года, а максимальный срок пребывания одного и того же лица в должности Председателя Банка России - восемь лет.

Продление срока полномочий руководителя ЦБ, сокращение представителей исполнительной власти в Национальном банковском совете за счет

31

5

специалистов в области банковского дела, укрепление системы банковского надзора и курс на постепенную передачу этой функции другому ведомству, сокращение финансирования бюджетного дефицита и усиление капитализации ЦБ, поддержка действий ЦБ президентом - это меры, которые можно было бы предпринять уже сегодня и которые могли бы способствовать значительному укреплению независимости Центрального банка Российской Феде-рации.10

Центральный банк РФ находится приблизительно посередине (как в политическом, так и в экономическом аспектах). Наибольшей независимостью ЦБ обладал в период 1998-2002 гг. Новая редакция закона о Банке России снизила автономию Центрального банка РФ, фактически отодвинув на второй план бывший до этого главным органом управления Совет директоров.

В период трансформации необходимо обеспечение реальной независимости ЦБ от конъюнктурных политических решений власти, укрепление его статуса как одного главного органа, отвечающего за стабильность национальной валюты и эффективную работу всей банковской системы. В связи с этим нельзя согласиться с точкой зрения, что управление российской банковской системой помимо Банка России должны осуществлять отдельные органы, наделенные функциями издания нормативных актов, банковского надзора, гарантиями по вкладам граждан в банках РФ и т.п. Это ущемит независимость ЦБ, приведет к размыванию ответственности, раздуванию бюрократического аппарата вместо сосредоточения важнейших функций по регулированию банковской системы в едином центре.

Таким образом, совершенствование принципа независимости Банка

России оказывает существенное влияние на развитие экономических отношений. Конституция РФ определила основные его начала, однако последующее правовое регулирование создало явные противоречия, требующие срочного решения. Вне зависимости от того, каким путем пойдет законодатель, он не должен затрагивать конституционные основы принципа независимости Банка России.

Исходя из вышесказанного, можно убедиться в том, что, действительно, независимость ЦБ является одним из важных условий успешного развития экономики любой страны. Но ЦБ РФ по принципу независимости занимает далеко не первое место, однако журнал Бигошопеу признал председателя Банка России Эльвиру Набиулли-ну лучшим руководителем среди глав центральных банков в мире в 2015 году. По мнению издания, российский Центробанк смог, несмотря на санкции, конфликт на Украине, ослабление рубля и низкую стоимость нефти, принять меры по стабилизации валюты, в том числе и через резкое повышение ключевой ставки. В 2014 году ЦБ повышал ключевую ставку шесть раз: 1 марта - до 5,5% годовых, 25 апреля -до 7,5%, 25 июля - до 8%, 5 ноября -до 9,5%, 12 и 16 декабря - до 10,5 и 17% годовых соответственно. Но уже 30 января 2015 г. ЦБ РФ снизил ключевую ставку до 15%, объяснив это тем, что предыдущий подъем привел к стабилизации инфляционных и девальвацион-ных ожиданий. Финансовый регулятор ожидал уменьшения инфляции в среднесрочной перспективе. 13 марта 2015 г. ключевая ставка была снижена до 14% годовых, 30 апреля - до 12,5%, 15 июня - до 11,5% годовых. На заседании 31 июля Банк России снизил ключевую ставку на 0,5 п.п. до 11% годовых. В то же время Еигошопеу также отмечают усилия ЦБ РФ в очищении

банковского сектора путем закрытия ненадежных кредитных организаций.

В заключение следует отметить, что при выполнении определенных федеральным законом функций Банк России не может быть полностью независимым. Осуществляя свою деятельность, реализуя законодательно закрепленные за ними полномочия, обусловленные содержанием и важностью его задач в финансовой деятельности государства, Банк России должен исходить из интересов государства, учитывать при этом цели и действия иных государственных органов, координировать с ними свою деятельность.

1 Экономический словарь, независимость Центрального банка [Электронный ресурс]. URL: http://dic.academic.ru/dic. nsf/econ_dict/21538 (дата обращения: 02.09.2015)

2 Шевченко И.К. Финансы, денежное обращение и кредит. - М., 2013. - С. 27.

3 Чегринец Е.А. Независимость Центральных банков: Европейский центральный банк и Центральный банк Российской Федерации. - М., 2012. - С. 54.

4 Кузнецова И.А. Банковское право. -М., 2011. - С. 31.

5 Жарковская Е.П. Банковское дело. -М.: Омега-Л, 2011. — С. 59.

6 Жарковская Е.П. Банковское дело. -М.: Омега-Л, 2011. — С. 98.

7 Чегринец Е. А. Независимость Центральных банков: Европейский центральный банк и Центральный банк Российской Федерации. - М., 2012. - С. 59.

8 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)

9 О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ (ред. от 29.12.2014).

10 Кашкин С.Ю. Центральный банк в системе власти. - М., 2010. - С. 105.

Alexander Vasilevich Taranenko, graduate of2006 of the Specialty of Finance and Credit of the Siberian Academy of Public Administration, Deputy Head of the Retail Banking, LLC «Altaykapitalbank» (Barnaul, Russia).

In this article, were compared a selection criteria the principle of central bank independence to solve this promlem systems of different countries, the analysis of which has revealed the answer to the question of the need for central bank independence, and suggests methods to improve it.

Keywords: central bank, central bank independence, the financial system of the Russian Federation, the structure of the central bank.