CC BY
118
Централизованное управление в условиях чрезвычайных ситуаций:
специфика и перспективы
А.А. Вакарев,
Кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента МБОУ «Волжский институт экономики, педагогики и права»
e-mail: management@viepp.ru A.A. VAKARYOV,
Candidate of economic sciences, rider of management chair of Municipal budget educational institution «Volgsky Institution of economy, pedagogy and Low»
e-mail: management@viepp.ru В статье отмечается высокое влияние чрезвычайных ситуаций (ЧС) на экономику России. В качестве основного пути совершенствования системы безопасности в ЧС автор считает использование возможностей централизованного государственного управления. Он доказывает его объективный характер, рассматривает систему органов и предлагает комплекс мероприятий по улучшению, который должен привести к общему росту безопасности в ЧС.
Ключевые слова: чрезвычайная ситуация, управление в чрезвычайных ситуациях, централизация управления, мониторинг, информационное обеспечение, прогнозирование.
In article marked high level of emergency influence on Russian economy. Author considers that fundamental way of improvement general sistem of emergency management is incriasing its centralized state role. He proves its objective character, regard sistem of institutions and proposes komplex of activities for improvement, which will have to general groth of security level.
Key words: emergency, emergency management, centralization of management, monitoring, information gathering, forecasting.
Опыт исторического развития ярко свидетельствует о периодическом образовании кризисных явлений в различных аспектах жизни человеческого общества. Часть подобных явлений носит закономерный эволюционнореволюционный характер и является элементом общественного развития, предтечей революционных изменений в политике, науке, технике, технологии, производстве, экономике и т.д. Однако, некоторые другие из них отличаются случайностью, непредсказуемостью и тяжелыми последствиями без какого бы то ни было смысла для дальнейшего прогресса. Согласно современной научной терминологии такие явления носят наименование форс-мажорных обстоятельств, а возникающая при этом обстановка называется чрезвычайной ситуацией (ЧС).
Важно при этом подчеркнуть, что весь спектр чрезвычайных явлений можно условно разделить на две группы: кризисы системного характера и кризисы, возникающие вследствие относительно локальных форс-мажоров.
Кризисы системного характера выступают атрибутом всеобщих законов развития и отличаются тем, что затрагивают всю мировую экономику, могут возникать без видимых причин, а также тем, что приводят к кардинальным изменениям в общественной и политической всего мирового сообщества. Важной характеристикой подобных кризисов является их цикличность, в рамках которой можно выделить даже сроки их возникновения, то есть через каждые 10-11 лет. Например, для России новейшего времени подобные кризисы можно отметить по следующим датам:
1987 г. - развитие процессов «перестройки»; отказ от централизованного планирования; начало действия инфляционных процессов, которые привели к так называемой «павловской реформе», углублению продуктового дефицита и общему коллапсу социалистической экономики. Причины данных процессов крылись в сфере политики и были связаны с изменением парадигмы общественного развития с социалистической на рыночную;
1998 г. - финансовый дефолт; падение курса национальной валюты в четыре раза, падение жизненного уровня населения, резкое падение объемов ВВП. Данный кризис явился следствием циклического кризиса глобальной экономики и носил наименование, так называемого «азиатского кризиса»;
2008 г. - падение биржевых индексов, сокращение производства, неопределенность на рынке недвижимости. Кризис возник под влиянием мировых тенденций и его преодоление, также будет во многом зависеть от мероприятий, реализуемых в зарубежных странах, прежде всего в США. Вероятно, что в результате данного кризиса на смену глобальному лидерству США, в мировом сообществе возникнет биполярная политическая система.
Подобные кризисы уже давно получили свое исследование и их действие относительно хорошо известно. Достаточно отметить таких авторов как К. Маркса и Ф. Энгельса, которые во многом именно на основе изучения данных кризисов создали теорию коммунизма.
Однако, помимо данных глобальных кризисов, которые имеют более-менее строгую периодичность, перманентно существует целый комплекс опасностей, которые могут привести к возникновению ЧС практически в любой момент времени. Условно их делят на ЧС военного и ЧС мирного времени. Эти бедствия отличаются тем, что они возникают в результате какого-либо экстремального явления (землетрясение, крупная катастрофа, наводнение и т.д.), носят внезапный непредсказуемый характер, не приводят к кардинальной смене политической и идеологической системы.
По причинам возникновения среди перманентно существующих, внезапных, непредсказуемых ЧС мирного времени в настоящее время можно выделить семь классов:
- военные и социально-политические конфликты, в том случае если не открываются полномасштабные боевые действия между странами, а мероприятия носят характер полицейских акций;
- биолого-социальные ЧС - эпидемии, эпизоотии и эпифитотии[1];
- стихийные бедствия;
- аварии и технологические (техногенные) катастрофы;
- информационные ЧС, связанные с использованием глобального
информационного пространства, в том числе на основе применения вредоносных программ;
- контракционные ЧС - бедствия, возникающие в экономической сфере
и чаще всего связанные с несоблюдением договорных обязательств;
- комбинированные ЧС.
Проблематика подобных бедствий особо актуальна для такой страны как Россия, которая как никакая другая отличается разнообразием и сложностью природно-климатических и техногенных условий, значительным количеством социальных проблем. Для иллюстрации достаточно привести данные только по ЧС природного характера. Так, практически по всей территории страны существует опасность возникновения землетрясений, катастрофических наводнений, снежных заносов, пожаров, ураганов, оползней и лавин. В целом по Российской Федерации среднемноголетний уровень составляет 280-290 стихийных бедствий. Общее количество городов, находящихся в потенциально опасных зонах, связанных с возникновением стихийных бедствий, в стране составляет порядка 4,5 тыс., а возможный ущерб от стихии может достигать 150,0 млрд. руб[2]. Самый высокий в России уровень индекса уязвимости из субъектов РФ при этом имеют Карачаево-Черкесская Республика, Волгоградская и Ленинградская области, а также Еврейская АО[3].
Ключевым теоретическим положением применительно к управлению в ЧС является определение понятия «чрезвычайная ситуация». ЧС можно определить как внешне неожиданную, внезапно возникающую обстановку, характеризующуюся неопределенностью и сложностью принятия решений, стрессовым состоянием населения, значительным социально-экологическим и экономическим ущербом, человеческими жертвами, а также необходимостью привлечения крупных людских и материальных ресурсов для проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ по ликвидации многообразных негативных последствий.
При этом важно, что любое ЧС имеет территориальную приуроченность, которая может быть представлена тремя аллокационными характеристиками:
- экстремальное социально-политическое, геофизическое или техническое событие (очаг катастрофы) охватывающий более или менее значительную зону, являющееся причиной возникновения ЧС;
- вызванное им какое-либо воздействие (фактор поражения), наносящее соответствующие жертвы и разрушения на соответствующей территории в рамках одного или нескольких административно-территориальных образований;
- неспособность населения, проживающего на определенной территории, со всеми его административно-территориальными управленческими и другими структурами противостоять данному воздействию (уязвимость), выражающаяся в более или менее длительной дестабилизации обстановки, человеческим жертвам и экономическому ущербу на определенной территории.
В качестве атрибутивной, применительно к ЧС, можно привести следующую систему критериев:
- временной критерий, то есть внешняя внезапность, быстрое развитие событий (с момента начала ЧС);
- социально-экологический критерий - человеческие жертвы, эпидемии, мутагенез, тератогенез у человека и животных, эпизоотии и эпифитотии, массовый падеж скота, вывод из производства значительной части природных ресурсов, сельскохозяйственных угодий и культур;
- социально-психологический критерий - стрессовое состояние (страх, депрессии, психосоматические симптомы, фобии, паника и т.д.);
- социально-политический критерий - остроконфликтность, социальная взрывоопасность; усиление внутренней социальной напряженности, усиление международной напряженности, широкий международный резонанс;
- экономический критерий - значительный экономический ущерб, необходимость затрат на восстановление и компенсацию, выход из строя целых инженерных систем и сооружений, необходимость значительных мат. Затрат на восстановление и компенсацию, создание специальных фондов (страховых и т.д.);
- организационно управленческий критерий - неопределенность ситуации, сложность принятия решений, необходимость привлечения большого числа разнообразных организаций и специалистов, необходимость масштабных эвакуационных и спасательных работ, включая скорую медицинскую помощь;
- логистический критерий - нарушение хозяйственных связей и деятельности инфраструктурных объектов;
- специфический (мультипликативный) критерий - много- и разнопорядковость последствий, их цепной характер[4].
Важно подчеркнуть, что преодоление ЧС является весьма сложным процессом, требующим значительных финансовых, материальных и трудовых затрат, которой растягивается на относительно длительный период времени и требует привлечения большого количества разнообразных организаций, на каждую из которых, как правило, возлагаются специфические задачи. В целом деятельность по предупреждению ЧС и преодолению их последствий можно разделить на:
- оперативную, необходимость которой возникает после того как образуется очаг бедствия и факторы поражения начинают свое воздействие.
Данная деятельность предусматривает локализацию зоны ЧС, прекращение воздействия поражающих факторов, проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ. Данный аспект реагирования на ЧС осуществляется специальными формированиями преимущественно входящими в состав органов МЧС;
- системную, реализация которой носит перманентный характер и представляет собой весьма широкий круг мероприятий по проведению научных работ, безопасному размещению производительных сил, созданию дублирующих производств и коммуникаций, формированию материальных и финансовых резервов, выделению средств и материально-техническому снабжению по всему комплексу проводимых мероприятий, подготовке населения, разработке и реализации планов инженерной защиты от ЧС, прогнозированию ЧС, их мониторингу, размещению пострадавшего населения, его жизнеобеспечению, организации полномасштабного восстановления пострадавших объектов и территорий, их полной экономической реабилитации и т.д.
В целом осуществление всего столь широкого круга мер по предупреждению ЧС и преодолению их последствий проводится значительным числом организаций, имеющих различную ведомственную принадлежность и принадлежащим к различным видам форм собственности. Это предопределяет высокое значение государственного управления, которое является основным фактором, способным обеспечить стратегический характер проводимых мероприятий, привлечение необходимых сил и средств, координацию усилий различных органов, а также использование экономического механизма по восстановлению и реабилитации хозяйства пострадавших регионов.
Следует особо подчеркнуть, что осуществление, как оперативной, так и системной деятельности невозможно без действия эффективного экономического механизма. При этом под экономическим механизмом понимается система отношений, основанная на компромиссе интересов, обуславливающая условно автоматическое оперативное реагирование на возникающие бедствия и системную работу по их предотвращению и преодолению последствий.
Логика наличия двух аспектов деятельности по предупреждению ЧС и преодолению их последствий предполагает наличие как минимум двух субъектов управления. Их и в самом деле два, причем находящихся в весьма своеобразных отношениях подчиненности и взаимодействия. В их числе следует отметить: органы МЧС и комиссии по ЧС (КЧС).
Современные средства массовой информации в качестве наиболее яркого и главного субъекта подобного управления сформировали у населения и отдельных руководителей образ Министерства Российской федерации по делам гражданской обороны, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, противопожарной безопасности и
спасению на внутренних и внешних водах, его подразделений и формирований. Проведенное по этому поводу социологическое обследование показало, что 98,2 % из 400 респондентов-неспециалистов в качестве основного органа управления в ЧС показали само МЧС, областные Главные управления и городские Управления по ЧС.
При всем том реальная картина во многом иная. Ключевое значение в сфере противодействия бедствиям принадлежит комиссиям по ЧС. Данное положение нуждается в разъясни, позволяющем разобраться как в структуре органов управления в ЧС, так и в характере осуществляемых ими функций.
Отечественная система по ЧС традиционно строится на основе сочетания комплексного проведения мероприятий со стороны местных органов управления административно-территориальных образований, а также отдельных объектов народного хозяйства и отраслевого специализированных отраслевых мероприятий со стороны органов МЧС. Для управления всем комплексом подобных работ на всех уровнях административно-территориальной системы страны, ведомствах и объектах народного хозяйства специально создаются комиссии по ЧС (российская, краевые, областные, муниципальные, ведомственные и объектовые). Во главе подобных комиссий, в качестве их председателей, назначаются первые заместители Правительства РФ, глав администраций соответствующего уровня, ведомств и руководителей объектов. Именно эти органы организуют и осуществляют основной комплекс работ по всему кругу мероприятий связанных в ЧС. Органы МЧС при этом выполняют лишь функции ликвидаторов в период бедствия, впрочем даже работающих при материально-техническом и финансовом обеспечении со стороны комиссий по ЧС соответствующего уровня.
Совокупность подобных комиссий по ЧС является основой существования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС (ЕГСЧС), на которую возлагаются следующие задачи:
- разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от ЧС;
- осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение ЧС и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в ЧС;
- обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации ЧС;
- сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от ЧС;
- подготовка населения к действиям в ЧС;
- прогнозирование и оценка социально-экономических последствий
ЧС;
- создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации ЧС;
- осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от ЧС;
- ликвидация ЧС;
- осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от ЧС, проведение гуманитарных акций;
- реализация прав и обязанностей населения в области защиты от ЧС, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;
- международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от ЧС[5].
При этом не лишне ещё раз подчеркнуть, что органы и формирования МЧС являются лишь звеном в структуре ЕГСЧС, выполняя только узкоспециализированные функции ликвидаторов и спасателей, работая под управлением комиссий соответствующего уровня, на чьей подведомственной территории образовались очаги и сформировались зоны ЧС. Кстати, в рамках уже упоминавшегося выше социологического обследования, 100,0 % респондентов-специалистов, в качестве которых выступали работники Управления по делам ГО и ЧС г. Волжского (городской структуры МЧС), главным органом управления отметили именно Городскую комиссию по ЧС Администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области.
Уточнив, таким образом, субъектно-объектные отношения в сфере управления в ЧС следует разобраться в вопросе необходимости его централизации. Данный вопрос носит диалектический характер и никогда не перестает быть актуальным. Обеспечение безопасности в ЧС является весьма затратным и поэтому всегда существуют тенденции перекладывания данных затрат на нецентрализованные источники. Например, ставился вопрос в связи с высокой затратностью содержания государственных служб противопожарной безопасности четырех административных районов Волгоградской области, находящихся на левобережье р. Дон и оторванных от основной территории области, ликвидировать их, и передать данные функции частным организациям. По мнению специалистов, это резко отрицательно сказалось бы на противопожарной безопасности, но поскольку здесь замешаны частные экономические интересы, то полностью отрицать возможность подобного развития событий не следует.
В этой связи также следует внести пояснения. Так, рассматривая общетеоретический аспект данного вопроса, прежде всего, следует отметить, что необходимость централизованного государственного управления в ЧС носит объективный характер и обусловлено самой моделью рыночных отношений, сущностью которых является наличие и возможность свободного достижения частных экономических интересов каждого субъекта рыночных отношений. В этих условиях простое наличие субъекта рыночных отношений
предполагает наличие атрибутивных ему экономических интересов и является объективной гарантией систематической деятельности по их достижению. Благодаря этому, в случае необходимости решения какой-либо важной проблемы в рыночных условиях достаточно было бы иметь субъекта, экономические интересы которого преследуют ее разрешение. На основе данного механизма с большой эффективностью в рынке решаются вопросы обеспечения высоких темпов производства, снижения материалоемкости продукции, рентабельности и другие, где имеют место прямые экономические интересы рыночных субъектов. Однако в жизни общества существует ряд аспектов, где подобные субъекты отсутствуют или их интересы имеют не прямой, а косвенный или опосредованный характер. К их числу относятся и проблемы обеспечения устойчивости экономики, в решении которых в принципе заинтересовано все общество в целом и каждый его член в отдельности, но невозможно определить конкретного экономического субъекта, материальные интересы которого преследовали бы эти цели. Поэтому решение комплекса данных проблем должно взять на себя государство, которое является органом, который, по самой сути своего существования, призван обеспечивать выполнение общественных интересов и который располагает для этого развернутой системой соответствующих структур, дающих возможность обеспечить административное проведение мер независимо от того позволяют ли они достичь чьих-то частных материальных интересов или связаны только с общественно необходимыми затратами.
Централизованное государственное управление в ЧС, сходя из этого, представляет собой трехуровневую систему, состоящую из федерального, регионального и местного уровней, каждый из которых решает специфический круг задач и имеет четко очерченную компетенцию. Все вместе он позволяют обеспечить адекватное реагирование практически на любую ЧС независимо от её масштаба в любом регионе страны. Данная трехуровневая система работает в трех режимах деятельности (повседневной деятельности, повышенной готовности и ЧС) и дает возможность проведения широкого круга мероприятий превентивного характера. Особая роль при этом принадлежит органам управления регионального уровня, для которого характерно приближенное расположение к очагам потенциальной опасности, и который может наилучшим образом использовать местные условия и ресурсы. Именно с совершенствованием деятельности органов управления данного уровня связаны современные перспективы совершенствования управления всей системы обеспечения системы безопасности в ЧС страны.
Ключевыми направлениями подобного совершенствования можно отметить:
- организацию систематического мониторинга потенциально опасных зон и объектов на всей территории страны;
- создание геоинформационных систем по управлению ЧС с картированием нее только потенциально-опасных зон и объектов, но и транспортных коммуникаций к ним;
- разработку комплекса прогнозов экономических последствий ЧС на всех потенциально опасных объектах;
- создание банков данных наличия сил и средств, которые могут быть использованы в период ЧС;
- разработку многовариантных моделей поведения социальноэкономических систем в кризисных ситуациях;
- формирование региональных и местных фондов и материальных резервов на случай возникновения ЧС;
- другие.
Примечательно, что на региональном уровне (особенно в областных городах) в настоящее время имеется широкий спектр организаций, которые могут быть задействованы в рамках каждого из направлений данного совершенствования. Например, особую роль здесь могут сыграть научнообразовательные учреждения, располагающие высококвалифицированными кадрами и оборудованием для разработки программных продуктов для мониторинга, прогнозирования ЧС, моделирования экономических процессов в период ЧС и на стадии восстановления и экономической реабилитации пострадавших районов. Нужда лишь управленческая воля для реализации данных мероприятий.
В целом осознание характера и возможностей централизованного государственного управления в ЧС должно привести к совершенствованию всей системы предупреждения ЧС и преодоления их последствий. Оно позволить существенно снизить риски и уровень уязвимости экономики России.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Болов В.Р. Прогноз чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф на 2005 год. "Антистихия" МЧС России. [Электронный ресурс]. - Режим доступа:www.securpress.ru
2. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ (с изменениями от 28 октября 2002 г., 22 августа 2004 г.), принятый Государственной Думой 11 ноября 1994 года. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru/10107960/ (дата обращения: 11.10.2012)
3. Порфирьев Б.Н. Организация управления в чрезвычайных ситуациях./Б.Н. Порфирьев/ М.: «Знание», 1989. - 24 с.
4. Управление риском: Риск. Устойчивое развитие. Синергетика. - М.: Наука, 2000. - 431 с.
[1] Эпизоотии и эпифитотии - массовые эпидемии, соответственно, среди животных и растений (прим. автора).
[2] Управление риском: Риск. Устойчивое развитие. Синергетика. - М.: Наука, 2000. - с.98
[3] В.Р. Болов. Прогноз чрезвычайных ситуаций и техногенных катастроф на 2005 год. "Антистихия" МЧС России. www.securpress.ru
[4] См. Порфирьев Б.Н. Организация управления в чрезвычайных ситуациях./Б.Н. Порфирьев/ М.: «Знание», 1989. С.- 14
