CC BY
80
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 26 (164). Экономика. Вып. 22. С. 104-109.
А. Х. Якубов
цели, критерии и методические подходы к оптимизации сельских поселений в муниципальном районе
Рассматриваются проблемы разработки критериев формирования и оптимизации числа и размеров поселений в сельских муниципальных районах, изложены факторы, влияющие на определение границ территорий поселений. Автором предложена методика определения социальноэкономического потенциала поселений, позволяющая провести зонирование поселений в Пермском районе Пермского края.
Ключевые слова: формирование системы поселений, экономический потенциал поселений, зонирование территории поселений, экономическая и социальная целесообразность, интегральный балл.
При формировании системы поселений необходимо выработать четкие критерии такого формирования. Зачастую критерии, прописанные в федеральном законе, не могут учитывать особенностей и специфики каждого района. Поэтому наряду с использованием положений, описанных в ФЗ № 131, необходимо выделить цели, задачи, принципы и критерии территориальной организации общества.
Целью оптимизации системы поселений в границах муниципальных районов является, с одной стороны, приближение местной власти к населению, с другой стороны,— создание таких экономических и социальных условий, чтобы уровень жизни населения на вновь сформированных территориях не изменился в худшую сторону. Создание предпосылок для дальнейшего экономического развития территорий — главная цель совершенствования системы поселений.
Анализ, проведенный в 26 муниципальных районах Пермского края, показал, что при реализации закона в подавляющем большинстве районов (18 из 23) число поселений сократилось.
В ряде случаев (5 районов) результатом реализации поставленной цели явилось уменьшение размера территории поселений, а следовательно, увеличение их количества. Несколько районов число поселений оставили без изменений.
Формирование поселений без должного экономического обоснования не может привести к положительным результатам.
Реализация данной цели неизбежно вступает в противоречие с необходимостью обеспечения на территории муниципального образования минимально необходимого экономического потенциала, развитых производственной, инженерной, социальной и иных инфраструктур.
Обеспечение наилучшей управляемости территорией достигается за счет ухудшения социально-экономических условий.
Неизбежно встает вопрос о том, что же поставить в основу формирования, какой критерий принять в качестве доминирующего. Несомненно, формирование системы должно служить интересам населения, проживающего на данной территории.
Определяющим критерием должно служить обеспечение наилучших условий жизни населения на территории.
Рассмотрим проблемы, возникающие в процессе формирования поселений. Интересы местного сообщества диктуют следующие основные задачи территориальной организации местного самоуправления, прописанные в законе:
- эффективность самоорганизации, основанная на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Как показала практика, эффект самоорганизации снижается с уменьшением числа поселений, а следовательно, с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;
- подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению, требующая максимально возможной ограниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти;
- принцип транспортной (пешеходной) доступности органов местного самоуправления для граждан в течение рабочего дня (может не применяться на территориях с низкой плотностью населения).
Противоположные тенденции складываются в процессе укрупнения самоуправляемых единиц, поэтому необходимо установить принци-
пы формирования оптимальной территории поселений. Автором сформулированы следующие основные принципы:
- единство административного и экономического пространства территории. Важно определить экономический потенциал территории, ответить на вопрос, какими экономическими ресурсами располагает данная территория;
- сбалансированность субъекта и объекта управления.
Прежде чем определять территорию, необходимо четко представлять цели существования на ней органов власти и перспективы развития территории, полномочия местного самоуправления и возможности их осуществления в рамках предполагаемых административных и экономических границ.
При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования:
- состав земель, включаемых в сельское поселение;
- экономический потенциал развития территории. Возможность развития аграрного, промышленного производства;
- состав населенных пунктов, включаемых в сельское поселение (административная и хозяйственная значимость, численность населения, демографическая структура населения, естественное и механическое движение населения);
- статус муниципального образования;
- наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения;
- временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).
При определении территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должен быть соблюден ряд ограничений, основанных на логических умозаключениях. Важно представлять, действительно ли необходимы преобразования административных границ, или это формальное исполнение федерального закона.
Причины, по которым происходит изменение границ муниципальных образований, кроме целей административных, должны преследовать и экономические цели. Представляется, что в основу изменения границ сельских поселений долж-
на быть положена экономическая и социальная целесообразность.
Прежде всего, необходимо обеспечить на территории устойчивое экономическое развитие; единство экономического пространства на территории поселения — залог его устойчивости.
При реформировании системы сельских поселений следует учитывать, что в ряде областей (особенно это относится к уральскому региону) не имеет смысла существование большого количества сельских поселений, т. к. половина из них не насчитывает и 1000 жителей (а то и 500). Во вновь созданных образованиях местные сельские власти не в состоянии формировать бюджет и, как следствие, решать социальные проблемы населения.
В сложившихся условиях, когда численность сельского населения катастрофически уменьшается, единственным приемлемым путем является укрупнение поселения на основе объединения экономически слабых сельских административно-территориальных образований с более сильными, что приведет к поднятию уровня жизни на территории, улучшению инвестиционного климата во вновь созданном муниципальном образовании. Со временем, по мере экономического роста на территории, к вопросу
о границах и составе сельских поселений необходимо возвращаться.
Поэтому необходимы критерии, по которым можно определить экономический потенциал того или иного поселения. Для этого предлагается методика, разработанная автором для интегральной оценки и районирования территории и апробированная в ходе проведения кадастровой оценки земель населенных пунктов Пермского района Пермского края, кроме того, адаптированная для оценки потенциала поселений. В основу методики положена балльная оценка. Критерии (показатели) уровня социальноэкономического развития территории должны быть однотипными для всех муниципальных образований. Балльный подход дает возможность сравнения, использования большого числа показателей, имеющих различные единицы измерения. В то же время данная методика позволяет наиболее ярко отражать эффект воздействия каждого из факторов на потенциал территории.
Величина интегрального (суммарного) балла /-го потенциала поселения (Бсое) рассчитывается по формуле
Б . — X Б х к.
соел .1 .
(1)
где Б.. — величина балла, характеризующего социально-экономический потенциал соответствующей .-й группы факторов в /-м поселении.
Балл социально-экономического потенциала .-го административно-территориального образования за /-ю группу факторов (БАТО.) рассчитывается по формуле
БАТО1) — X Б. х Чг ■
(2)
где Б..— балл, отражающий потенциал і-й группы факторов населенного пункта, включенного в.-е административно-территориальное образование;
д.— удельный вес потенциала і-й группы факторов соответствующего населенного пункта;
п — количество населенных пунктов.
Социально-экономический потенциал поселений определяется по семи группам факторов. Для обоснования факторов, влияющих на потенциал территории, и расчета удельного веса (вклада) каждой группы факторов в величину совокупного балла осуществляется корреляционнорегрессионный анализ. В обработку включено 7 групп факторов, по которым проводится оценка. Рамки статьи не позволяют привести подробное обоснование каждого из факторов, поэтому остановимся на их перечислении. В состав факторов, влияющих на интегральный балл сельского поселения, включены баллы: за местоположение, за размещение (локализацию) территории, за инженерную, социальную, производственную инфраструктуру, за тенденцию изменения численности населения, за экологическое состояние территории. Баллы по той или иной группе факторов рассчитываются по разработанным автором формулам и измеряются по закрытой шкале от 0 до 100 баллов.
Так, например, балл за местоположение относительно административного центра рассчитывается по формуле
Б = 100 - Я /Я ■ 100, (3)
расст і тах 7 4 '
где Я.— расстояние от центра і-го поселения до административного центра высшего ранга;
Ятах — расстояние от самого удаленного центра поселения до административного центра высшего ранга.
Балл за инженерную инфраструктуру:
где Б. — баллы, отражающие наличие водопровода, газоснабжения, централизованного теплоснабжения, канализации, улиц и проездов с твердым покрытием и т. д — потенциал /-й группы факторов населенного пункта, включенного в .-е административно-территориальное образование;
д. — удельный вес влияния /-го показателя на совокупный балл за наличие инженерной инфраструктуры;
п — количество показателей, характеризующих инженерную инфраструктуру.
Принято, что интегрирующим показателем, учитывающим ценность территории, является рыночная стоимость земли в населенных пунктах, входящих в состав муниципального района. Этот показатель и используется для построения регрессионной модели.
Регрессионная модель необходима для определения вклада каждого из показателей в интегральный балл поселения. Модель может быть представлена в следующем виде:
У = А + а XХ + а XХ + а XХ + ... + а XХ, (5)
0 11 22 33 п п х '
где У — зависимая переменная (рыночная стоимость земли в населенном пункте, р./м2);
А0 — начальная величина (усредненная стоимость земли для всех населенных пунктов в выборке (в границах поселения, района));
N — общее количество независимых переменных (факторов);
а1, а2, ... ап — коэффициент регрессии при независимых переменных;
Х Х ... Хп — независимые переменные (баллы факторов).
На основании коэффициентов регрессии вычисляются коэффициенты удельного влияния факторов по формуле
а,- XБ,
' X а. х Б.
(6)
(4)
где к.—коэффициент вклада.-й группы факторов в формирование стоимости земли (социальноэкономического потенциала);
а. — коэффициент регрессии в модели (уравнении) формирования стоимости земли при переменной, характеризующей ]-ю группу факторов;
Б. — среднее значение балла, характеризующего ценность земель соответствующей .-й группы факторов.
Зависимая переменная (БСЭП) — рыночная стоимость земель, используемых под индивидуальное
жилищное строительство. Исследование проведено в Пермском районе. В анализ включены все 97 населенных пунктов района.
Коэффициент множественной регрессии характеризуется достаточно большим значением — 0,88. Доля охваченных исследованием априорно влияющих факторов, согласно коэффициенту детерминации, составляет, соответственно зонам, 78 %.
Корреляционный анализ отмечает наличие значительного влияния на социально-экономический потенциал территории таких факторов, как инженерная, социальная, производственная инфраструктуры. На втором месте по степени влияния находятся показатели местоположения и размещения, изменения численности населения. Влияние экологического состояния территории на ценность земли объясняется логически правильной зависимостью и имеет положительное значение. Наряду с тем, что данный критерий характеризуется слабой связью, он может не исключаться из совокупности для построения регрессионных моделей, т. к. значения коэффициентов превышают величину 0,15 (табл. 1).
Множественный регрессионный анализ представляет взаимосвязь изучаемых показателей следующим уравнением линейной регрессии:
+ 0,02 Б + 0,84 Б +
разм. 7 инж.
0,41 Б „ + 0,50 Б .
Бсэп = - 0,96 + 0,13 Б
мест.
+ 0,36 Б - 0,07Б + Л
соц. ’ пр. ’ тенд. экол.
Исходя из коэффициентов регрессии при переменных полученного уравнения определяется вклад каждой группы факторов в формирование социально-экономического потенциала территории. Результаты вычислений структуры потенциала социально-экономического развития территории представлены в табл. 2 и на рис. 1. Показатели, характеризующие пространственный потенциал населенных пунктов на макро- и микроуровнях, объединены в одну группу — «местоположение».
На рис. 1 приведена структура интегрального балла социально-экономического потенциала трех поселений: 1 — Лобановского, 2 — Мостовского, 3 — Юговского. Эта структура дает наглядное представление о состоянии и направлениях развития поселений.
Использование приведенной выше методики позволило провести зонирование поселений Пермского района и выделить в его составе четыре типа поселений (рис. 2).
Таблица 1
Результаты парной корреляции, характеризующей связь со стоимостной оценкой территории населенных пунктов
№ п/п Показатели (группы факторов) Коэффициент парной корреляции
1 Местоположение 0,47
2 Размещение (локализация) территории 0,44
3 Инженерная инфраструктура 0,77
4 Социальная инфраструктура 0,63
5 Производственная инфраструктура 0,59
6 Тенденция изменения численности населения 0,42
7 Экологическое состояние территории 0,18
Таблица 2
Коэффициенты вклада групп факторов в формирование ценности территории
№ п/п Показатели (группы факторов) Вклад фактора в формирование ценности территории по зонам влияния города
% место
1 Местоположение 3,5 6
2 Инженерная инфраструктура 23,9 3
3 Социальная инфраструктура 14,7 4
4 Производственная инфраструктура 4,0 5
5 Тенденция изменения численности населения 25,7 2
6 Экологическое состояние территории 28,2 1
№ 1
№ 2
Рис. 1. Структура социально-экономического потенциала территорий трех сельских поселений Пермского района:
1 — местоположение; 2 — инженерная инфраструктура; 3 — социальная инфраструктура; 4 — производственная инфраструктура; 5 — тенденция изменения численности населения;
6 — экологическое состояние территории
1
1
5
Рис. 2. Зонирование поселений Пермского муниципального района
Первый тип характеризуется низким уровнем экономического потенциала и низкими доходами населения. Второй тип — низким уровнем социально-экономического развития и высоким уровнем доходов населения. Третий тип включает территории с высоким социальноэкономическим потенциалом и низким уровнем доходов населения. Четвертый характеризуется высоким уровнем социально-экономического потенциала и высокими доходами населения. Картографирование территории, ее разделение по типам является экономически подтвержденной основой для формирования полноценных и устойчивых во времени поселений в границах административного муниципального района.
Список литературы
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федер. закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ // Рос. газ. 1995.
1 сент. № 170.
2. Об утверждении границ и наделении статусом муниципальных образований Пермского района Пермской области : закон Перм. обл. от 01.12.2004 № 1868-402 // Бюл. Законодат. Собрания и администрации Перм. обл. 27.01.2005. № 1. Ч. 2.
3. Анимица, Е. Г Местное самоуправление: история и современность / Е. Г Анимица, А. Г. Тер-тышный. Екатеринбург : УГЭУ, 1998. 295 с.
4. Давидович, В. Г. Расселение в промышленных узлах / В. Г. Давидович. М. : Стройиздат, 1962. 216 с.
5. Желясков, А. Л. Кадастровая оценка земель поселений муниципального образования : метод. указания по выполнению курсовой работы / А. Л. Желясков, А. Н. Поносов. Пермь : ПГСХА, 2002. 68 с.
6. Желясков, А. Л. Методологические и методические основы оценки земель населенных пунктов / А. Л. Желясков, О. Т. Хисматулов, Е. И. Привалова. Пермь, 2002. 178 с.
7. Кузнецов, А. П. Актуальные вопросы местного самоуправления / А. П. Кузнецов. Пермь : Стиль-МГ, 2005. 450 с.
8. Лапин, В. А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России / В. А. Лапин, В. Я. Любовный. М. : Дело, 2005. 240 с.
9. Хорев, Б. С. Территориальная организация общества (актуальные проблемы регионального управления и планирования в СССР) / Б. С. Хорев. М. : Мысль, 1981. 320 с.
10. Шереметьева, Э. О ходе реформы местного самоуправления / Э. Шереметьева // Муницип. власть. 2005. № 1. С. 7-10.
