CC BY
74
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
УДК: 342.924
ББК: 67.404
Азархин А.В.
ЦЕЛИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАКЛЮЧЕНИЯ ДОГОВОРОВ С УЧАСТИЕМ ГОСУДАРСТВА
Azarkhin A.V.
OBJECTIVES OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF CONCLUSION OF TREATIES WITH PARTICIPATION OF STATE
Ключевые слова: цель, договор, договорные отношения, административный договор, государство, государственные институты, регулирование, цель договора, цель регулирования, государственный контракт.
Keywords: objective, contract, contractual relationship, administrative contract, state, state institutions, regulation, objective of the contract, objective of regulation, government contract.
Аннотация: актуальность заявленной в статье проблемы обусловлена тем, что в действующем законодательстве отсутствует определение административного договора, а в научной литературе не уделено должное внимание процессу административно -правового регулирования заключения и исполнения договоров с участием государства.
Цель статьи заключается в выработке основной концепции внесения изменений в законодательство, которые касаются административного договора и способов регулирования их заключения и исполнения.
Ведущий метод, заложенный в основу решения проблемы, - метод анализа научной литературы и законодательства, позволяющий делать вывод об основных направлениях законодательных изменений в указанной области.
В статье выявлены способы участия государства в договорных отношениях, рассмотрены существующие мнения о понятии административного договора, выделена классификация административных договоров по предметному признаку, выделены цели каждого договора, а также анализируются цели административно-правового регулирования договоров с участием государства в качестве одной из сторон.
Результаты проведенного исследования могут применяться в теоретических исследованиях, которые посвящены вопросу заключения и исполнения договоров с участием государства в качестве одной из сторон, а также в деятельности государственных органов при формировании актов, определяющих основные направления развития законодательства в указанной сфере.
Abstract: the relevance of the presented problems due to the fact that in current legislation there is no definition of administrative contracts, and scientific literature has not paid due attention to the process of administrative-legal regulation of the conclusion and execution of contracts with participation of the state.
The purpose of this article is to develop the basic concept of making changes to the legislation concerning administrative contracts and methods of regulation of their conclusion and execution.
The underlying method in this thesis is the method of analysis of scientific literature and legislation, allowing to make a conclusion about the main directions of legislative changes in this area.
The article identifies the ways of state participation in the contractual relations, reviewed existing opinions on the concept of administrative contracts, selected classification of the administrative contracts by subject basis, highlighted objectives of each contract, analyzes the purpose of administrative-legal regulation of contracts involving the state as one of the sides of contract.
The results of the study can be applied in theoretical studies which is devoted to the conclusion and execution of treaties involving states as one of the parties as well as in the activities of state bodies in the formation of acts, defining the main directions of development of legislation in this area.
Наука гражданского права признает государство в качестве субъекта различных отраслей права, который сочетает в себе два противоположных свойства: способность выступать в качестве властного субъекта, а также способность выступать в качестве участника общественных отношений, наравне с другими участниками общественных отношений.
В частности, статьей 2 и 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования могут участвовать в регулируемых гражданским законодательством отношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами1.
Установленное формально-правовое равенство государства с другими участниками экономических отношений можно отнести к определяющему фактору участия государства в договорных отношениях как с частными компаниями, так и государства с государством. Однако, несмотря на то, что общей теорией права установлено равенство сторон договора, это не отменяет особой природы государства как социального института. Ключевой стороной для понимания специфики участия государства в договорных отношениях является определение целей указанного процесса, в том числе и цель его правового регулирования.
В первую очередь необходимо определить цель заключения договора государством. Для этого необходимо проанализировать понятие договора, а также виды договоров с участием государства.
Пункт 1 статьи 420 ГК РФ устанавливает, что договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. То есть, в самом общем виде можно сказать, что целью заключения договора является достижение кон-
1 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2017) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
кретного результата в той или иной сфере деятельности, воплощающего в себе решение каждой из сторон конкретных задач: получение прибыли, удовлетворение возникших потребностей, и т.д. Заключая договор, каждая из его сторон преследует цели, которые определены спецификой рода ее деятельности. Основным предназначением, а значит, целью существования государства является реализация общественного интереса, который ограничен рамками отдельного государства и выражен в получении общего блага для каждого.
Законодательно закрепляется возможность участия РФ в договорных отношениях в ГК РФ - путем выделения соответствующего вида договора (например, параграф 4 главы 30 ГК РФ «Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд», глава 37 «Подрядные работы для государственных или муниципальных нужд») либо посредством прямого указания в тексте на возможность участия государства в качестве стороны по тому или иному обязательству без выделения соответствующего вида (подвида) договора. Такую возможность предусматривают, например, следующие нормы Гражданского кодекса: глава 25 «Наем жилого помещения», с учетом положений п. 1 ст. 671, ст. 672; часть четвертая ГК РФ, где прямо обозначена возможность участия государства в качестве стороны по государственным контрактам, в рамках которых созданы произведения науки, литературы и искусства, изобретение, полезная модель и т.д. ГК РФ также прямо предусматривает возможность участия государства в отношениях по играм и пари (гл. 58 «Проведение игр и пари»), с учетом положений ст. 1063 о проведении лотерей, тотализаторов, иных игр государственными образованиями.
Иным способом законодательного закрепления возможности государства (в частности, Российской Федерации) принимать участие в обязательственных отноше-
ниях - закрепление указанной возможности в специальных законах1.
Следующая достаточно большая группа договорных обязательств, где государство выступает стороной по договору - раз-ноотраслевые договоры. Правила по заключению и исполнению данных договоров содержатся в кодифицированных актах других отраслей российского законодательства. Здесь имеются в виду ситуации, в которых государство является стороной по договору, заключение которого предусмотрено нормами природоохранного законодательства, например по договору водопользования, который заключается на основании положений гл. 3 Водного кодекса РФ ; договору о предоставлении в аренду и в безвозмездное срочное пользование лесных участков, которые находятся в государственной собственности на основании гл. 6 Лесного кодекса РФ или договору купли-продажи лесных насаждений на основании гл. 7 того же Кодекса и др.
Следующая весьма большая группа договоров с участием государства в качестве стороны по договору включает в себя административные договоры. Определений административных договоров множество. До настоящего времени в законодательстве Российской Федерации не урегулирован вопрос о месте административного договора в системе правовых связей, не закреплено понятие, нет признаков и не указаны формы административного договора, в связи с чем данный вопрос приобретает особую актуальность.
Наиболее полное определение административного договора было дано Юсуповым В.А., который характеризовал административный договор в качестве «определенного актами административного права соглашения двух или более субъектов, из которых один или все являются обязательно органа-
1 См.: Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251.
2 См.: Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.
3 См.: Лесной кодекс Российской Федерации от
04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 01.07.2017) // СЗ РФ.
2006. № 50. Ст. 5278.
ми государственного управления либо их законными представителями. Указанное соглашение направлено на установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей у органов государственного управления, субъективных имущественных или неимущественных прав у граждан и их социальных формирований»4.
А.Ю. Мелехова считает, что административно-правовой договор обладает как чертами, вытекающими из общих принципов правового регулирования, так и специфическими чертами, которые присущи только данному виду договора5.
На законодательном уровне понятие административного договора не закреплено, что, на наш взгляд, неверно и требует обязательности закрепления непосредственно в договоре с участием государственных институтов публичного интереса как цели договора. В связи с этим, считаем, что должен быть создан механизм административно-правового регулирования заключения и исполнения субъектами государственной власти договоров, который будет четко отлаженным и эффективно действующим. Все вышесказанное позволяет выявить те конкретные цели административно-правового регулирования, которые нужно достичь государству, чтобы реализовать и защитить собственный интерес.
В настоящее время научные работы об административном договоре не исследуют цели административно-правового регулирования участия государства в договорных отношениях и устанавливают лишь то, что
цель административного договора - публич-~ 6 но-правовой интерес .
При этом в договорных отношениях реализация и защита публично-правовых интересов выражается в самых разнообразных формах. Цели административно-правового регулирования заключения и исполнения государством договоров зависят
Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М.: Юрид. лит., 1979. С. 27.
5 См.: Мелехова А.Ю. Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ...к.ю.н. Орел, 2012. С. 10.
6 См.: Синдеева И.Ю. Административный договор как институт административного права: автореф. дис. ... к.ю.н.: 12.00.14. М.: Российская академия гос. службы при Президенте РФ, 2009. С. 10.
от природы заключаемого договора, а также специфики полномочий, которыми наделен каждый отдельный субъект государственной власти.
Для определения целей административно-правового регулирования заключения органом государственной власти или государственной организацией конкретного вида договора необходимо проанализировать классификацию административных договоров.
В юридической литературе основной классификацией административных договоров является классификация по предметному содержанию:
- договоры о компетенции;
- договоры в сфере управления государственной собственностью;
- договоры, обеспечивающие государственные нужды;
- служебные контракты;
- финансовые и налоговые соглашения;
- договоры о взаимодействии, сотрудничестве;
- различного рода концессии и инвестиционные соглашения1.
Рассмотрим подробнее цели административно-правового регулирования указанных договоров.
Целью административно-правового регулирования заключения договоров о компетенции является разграничение полномочий между различными органами государственной власти либо субъектами публичного права, которые находятся на разном уровне - федеральном и региональном. Договоры о компетенции необходимы для того, чтобы решить проблему противоречия интересов субъектов государственного управления, устранения дублирования при выполнении государственной функции, повышения эффективности деятельности каждого из них.
Договоры в сфере управления государственной собственностью заключаются в рамках обеспечения социально-экономического развития государства (производства необходимых товаров, оказания государственных услуг, выполнения общественно
1 См.: Абдурахманов А.А., Коренев А.П. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 84.
значимых работ, увеличения доходной части государственного или регионального бюджетов).
Если сравнивать указанный вид административных договоров с гражданско-правовым договором, вышеназванный договор подразумевает включение в него административно-правовых условий. Указанные договоры применяются государством при купле-продаже, передаче в аренду земель сельскохозяйственного назначения, подразумевающих сохранение целевого использования земельных участ-ков2, а также в сфере природопользования и недропользования.
Цель административно-правового регулирования указанного вида договора заключается в закреплении и исполнении указанных условий в договоре, с четким указанием прав и обязанностей сторон по договору.
При заключении договоров, обеспечивающих государственные нужды, государством решаются задачи по созданию условий для того, чтобы эффективно выполнять свои публичные функции.
Цель административно-правового регулирования указанных договоров заключается в том, что защищается публичный интерес путем предупреждения нарушений в сфере административного и бюджетного законодательства
В определенной степени вышесказанное можно отнести и к служебным контрактам. Заключение и исполнение указанных контрактов относится к основаниям реализации конституционного права граждан участвовать в управлении делами государства непосредственно. Сказанное находит свое подтверждение в статье 32 Конституции Российской Федерации (далее - Конституции РФ)3. В качестве отличительной черты служебного контракта является наличие специальных прав и обязанностей государственного служащего, которые выражаются в осуществлении им
2 См.: Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
3 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс] // URL: http://www.pravo.gov.ru
особых полномочий, которыми он наделяется в качестве представителя государственной власти. Также при поступлении на государственную службу у гражданина появляются определенные ограничения и запреты, которые закрепляются в служебном контракте1.
Следовательно, целью административно-правового регулирования заключения и исполнения служебных контрактов является формирование порядка деятельности государства на определенном индивидуальном уровне и критериев ее оценки, а также защита общества от злоупотреблений государственным служащим своим положением.
Выделенные финансовые и налоговые соглашения некоторыми авторами рассматриваются как гражданско-правовые договоры, однако, на наш взгляд, это не совсем корректно. В финансовых соглашениях, где одной стороной выступает публично-правовое лицо, всегда есть административное подчинение одной стороны другой. Следовательно, гражданское законодательство к ним не применяется, если это не предусмотрено законодательством в соответствии с пунктом 3 статьи 2 ГК РФ.
В качестве примера можно привести договоры на предоставление субсидий. При предоставлении субсидий государство в лице соответствующих органов государственной власти контролирует использование предоставленных им денежных средств.
Необходимо отметить, что то, что можно применить к договору о предоставлении субсидий, можно применить и к остальным финансовым и налоговым соглашениям. У государства при заключении финансовых и налоговых отношений есть определенная заинтересованность в том, что субъекты частного права будут выполнять условия договора, которые сформулированы на основании принятых публично-правовых норм обязывающего характера в связи с тем, что им были предоставлены определенные привилегии2.
Следовательно, цель административ-
1 См.: Ульянова А.В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ): дис. ... к. ю. н. М., 2013. С. 12.
2 См.: Савостин A.A. Административные догово-
ры и их реализация в сфере публичного управления // Административное и муниципальное право. 2008. №1. С. 43.
но-правового регулирования указанного вида административного договора - это контроль за тем, чтобы субъекты, получившие определенные привилегии, выполняли условия договора.
Сходным характером с финансовыми и налоговыми соглашениями обладают концессионные и иные инвестиционные соглашения, которые заключаются государством. Единственное их отличие заключается в том, что государство в лице органа государственной власти или государственной организации передает во временное владение и пользование конкретный объект государственной собственности (не деньги) субъекту частного права для осуществления определенной деятельности, которую первоначально в соответствии с законодательством должен осуществлять только орган публичной власти.
Когда публичное лицо передает частному лицу полномочия, это можно отнести к инструментам, повышающим эффективность пользования определенным государственным имуществом, которое нельзя приватизировать в силу своей значимости (например, железные и автомобильные дороги, иные инфраструктурные объекты, жилищно-коммунальное хозяйство и социально-культурная сфера)3.
Итак, нами были проанализированы цели административно-правового регулирования различных видов административных договоров. В целом можно сказать, что цели административно-правового регулирования участия государственного органа или государственной организации в договорных отношениях имеют свою специфику по отраслевому признаку.
Здесь можно выделить:
- достижение определенного уровня экономического развития (например, повышение уровня собираемости налогов, рост валового внутреннего (или национального продукта), расширение ассортимента продукции, переориентация рынка и т.д.);
- достижение определенного уровня развития социальной сферы (например,
3 См.: Попов А.И. Административно-договорное регулирование концессионных отношений: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2014. С. 68.
строительство больниц, школ, доступной инфраструктуры и т.д.);
- достижение определенного уровня развития культурной сферы (например, новые научные программы, новые качественные кинофильмы в соответствии с государственным заказом и т.д.);
- стабильность политической сферы (например, обеспечение внешней и внутренней безопасности).
Кроме того, целями административно-правового регулирования участия государства в договорных отношениях может быть и решение материально-правовых проблем.
Указанные материально-правовые проблемы выражаются в угрозе удовлетворения публичного интереса. А для того, чтобы достигнуть указанную цель в договоре, необходимо предусматривать исключительные для частного права условия. В качестве примера таких условий можно привести условие о цене государственного контракта. В соответствии с пунктом 2 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено, что цена государственного контракта должна быть твердой и определяться на весь срок исполнения контракта, за исключением случаев, которые установлены законом1.
В связи с тем, что договорные отношения являются динамическим процессом, интересы каждой из сторон могут нарушаться и на этапе их вступления или участия в договорных отношениях. Во избежание негативных последствий государству и обществу необходимо упорядочить процедуру подготовки, заключения и исполнения договора, который заключается субъектами государственной власти2.
Итак, на основании вышеизложенного, для определения цели административно-правового регулирования участия государства
1 См.: Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
2 См.: Тотьев К.Ю. Публичный интерес в право-
вой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. № 9. С. 25.
в договорных отношениях нужно рассмотреть конкретный вид заключаемого и исполняемого договора, специфику государственной деятельности участников договора, природу правового регулирования договорных отношений.
Можно сказать, что главным образом административно-правовое регулирование договорных отношений опосредуется тем, что необходимо достигнуть одну общую цель - реализацию и защиту публичного интереса в противовес частному (личному, индивидуальному)3.
Итак, можно подвести итоги. Из приведенного выше анализа можно сказать, что цель административно-правового регулирования договорных отношений государства во многом опосредована спецификой заключаемого договора, его целью. Можно сказать, что цель любого административного договора - это достижение общего блага, общественно значимых результатов, осуществление определенных управленческих действий во благо общества и государства.
Не всегда цели сторон административного договора совпадают. И здесь необходимо сказать, что заключая административный договор, необходимо учитывать все интересы сторон, которые указываются в условиях договора, определять общую цель административного договора.
В любом случае частные цели сторон административного договора не должны ни противоречить, ни препятствовать общей цели административного договора. Если налицо иное, необходимо заключать гражданско-правовой договор, для того, чтобы реализовать частные интересы сторон.
Цель административного договора имеет исключительно публичную направленность, так как с помощью административного договора реализуется публичная власть государства. Если в процессе регулирования подобных отношений руководствоваться не общегосударственными, а узкими, частными интересами, могут возникать определенные неблагоприятные последствия, а также в таком случае теряется весь смысл понятия административного договора.
Таким образом, у цели административ-
3 См.: Мелехова А.Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. 2011. №4. С. 54.
ного договора есть ряд отличительных признаков: это предполагаемый положительный результат, который также является социально значимым, независимость, самостоятельность и неизменяемость цели административного договора, несмотря на интересы сторон.
Благодаря вышеприведенному анализу, можно выделить следующие цели административно-правового регулирования заключения и исполнения государственными институтами договоров, учитывая сущность всех договоров с участием государства:
- достижение полезного результата путем разграничения их публично-правовых полномочий, основываясь на координации
усилий сторон договора;
- четкое закрепление в договоре и исполнение в соответствии с ним условий договора;
- определение порядка использования одной из сторон договора предоставленных государством привилегий;
- описание в договоре общественно полезного результата, который должен быть достигнут по итогам заключения договора;
- установление оптимальных по содержанию административно-правовых процедур заключения и исполнения договора его сторонами.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) [Электронный ресурс]. - URL: http://www.pravo.gov.ru
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ. в силу с 06.08.2017) // СЗ РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.
3. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 29.07.2017) // СЗ РФ. - 2006. - № 23. - Ст. 2381.
4. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 01.07.2017) // СЗ РФ. - 2006. - № 50. - Ст. 5278.
5. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. - 2002. - № 4. - Ст. 251.
6. Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3018.
7. Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. - 2013. - № 14. - Ст. 1652.
8. Абдурахманов, А.А., Коренев, А.П. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. - 1998. - № 7. - С. 83-91.
9. Мелехова, А.Ю. О некоторых аспектах содержания административного договора // Административное право и процесс. - 2011. - №4. - С. 53-56.
10. Мелехова, А.Ю. Административно-правовой договор в деятельности органов внутренних дел: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. - Орел, 2012. - 28 с.
11. Попов, А.И. Административно-договорное регулирование концессионных отношений: монография. - М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2014. - 175 с.
12. Савостин, A.A. Административные договоры и их реализация в сфере публичного управления // Административное и муниципальное право. - 2008. - №1. - С. 42-47.
13.Синдеева, И.Ю. Административный договор как институт административного права: автореф. дис. ... к.ю.н.: 12.00.14. - М.: Российская академия гос. службы при Президенте РФ, 2009.
14. Ульянова, А.В. Служебный контракт и трудовой договор: общие черты и отличия (сравнительно-правовой анализ): дис. ... к.ю.н. - М., 2013. - 22 с.
15. Тотьев, К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. - 2002. - № 9. - С. 19-26.
16. Юсупов, В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. - М.: Юрид. лит., 1979. - 136 с.
