CC BY
88
ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИННОВАЦИОННЫЙ ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
И.В. МИТРОФАНОВА
кандидат экономических наук, доцент, Волгоградский государственный университет
Мобилизационная политика российского государства в период рыночной трансформации, игнорирующая необходимость разработки и реализации инновационной стратегии, имела своим прямым следствием превращение страны в сырьевой сателлит ведущих мировых держав. Политика модернизации, наоборот, предполагает в качестве направляющего вектора реформ инновационное обновление экономики, завершение перехода к пятому технологическому укладу за счет активного освоения базисных и улучшающих инноваций, а в рамках формирования новой постиндустриальной парадигмы - освоение кластера пионерных инноваций шестого технологического уклада. Масштабность инновационной деятельности государства, как отмечает Ю.В. Яковец, реализация им страте-гически-инновационной функции, его роль и ответственность в отборе и поддержке наиболее эффективных инноваций в разных сферах будут определять конкурентоспособность отечественной экономики [14, гл. 1].
Именно инновации, по утверждению Г. Менша, способны преодолеть депрессию [15]. Безусловно, переход к новому технологическому укладу предполагает инновационное наполнение инвестиций, направленных, в первую очередь, на замену технологий и основного капитала, степень физического и морального износа которого достигла критического, техногенно опасного уровня. Это обусловливает приоритетность разработки и освоения именно технологических инноваций. Однако инновации многолики и диффузны, они охватывают разные сферы человеческой деятельности: технику и технологию, образование, экологию, социально-политическую и правовую сферы. Локальность инновационных процессов, их ограниченность только обновлением технологического базиса может привести к фрагментарности инновационной политики. Процесс инновационной реконструкции должен быть системным и охватывать все сферы, в том числе и систему управления территориальным развитием, инновационным элементом которой являются целевые программы.
Императивным фактором регионального развития становится, на наш взгляд, повышение уровня государственного управления, важнейшей функцией которого является планирование. Обеспечение высокой эффективности государственного управления экономикой напрямую связано с развитием функций регионального управления. В российских условиях государственное управление экономикой зачастую принимало и принимает форму государственного регулирования. Однако
© Митрофанова И.В, 2005
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
если исходить из сущности самого понятия «регулирование», то оно в своей основе не предполагает использования плановых начал в управлении. В то же время, как показывает практика, существует достаточно тесная взаимосвязь между результативностью социально-экономической политики региона и планированием: чем более выражены плановые начала в управлении, тем более ощутимы позитивные результаты его социально-экономического развития [4, с. 80-81; 6].
В этом контексте интерес представляет определение региона с институциональной точки зрения - как минимально необходимого уровня «интервенционистского государства», т.е. минимально необходимой территории, которой могут быть предоставлены полномочия планирования и прогнозирования своего собственного развития.
Таким образом, активное использование обновленных форм государственного управления региональным развитием, таких как сценарное прогнозирование, стратегическое планирование и целевое программирование, является в современных условиях требованием императивного порядка. Общая логика научного предвидения в системе управления регионом представлена на нижеприводимом рисунке.
Общая логика (этапность) научного предвидения в системе управления регионом
Теория есть системное знание, в данном случае о таком объекте управления, как регион.
Прогноз (или предсказание, предвидение, замысел) представляет собой характеристику возможных или желательных будущих состояний объекта управления, а потому имеет в большей степени вероятностный, информативный характер и, как правило, не содержит обязательных показателей, не предполагает принятия директивных решений или ответственности за их осуществление. Сценарии возможного развития региональной системы необходимы, когда имеется несколько путей реализации замысла, необходимость их составления заложена в вероятностном, вариантном развитии, а потому прогноз обычно имеет несколько сценариев, например, оптимистический, пессимистический и оптимально-реалистический. Выбор сценария социально-экономического развития региона может быть инициирован, например, моделью поведения региональной администрации.
Единая стратегия социально-экономического развития региона есть логико-вербальное выражение дерева средне- и долгосрочных целей, она должна системно объединять в себе как обобщающие направления развития, так и их стратегические частные характеристики, наполняемые комплексом мер, воздействующим на функционирование хозяйствующих субъектов как в текущем вре-
менном периоде, так и влияющим на их развитие в перспективном и стратегическом горизонтах.
Концепция социально-экономического развития региона должна быть оформлена в виде документа, отражающего в ясной, доступной форме задачи, современные подходы, приоритеты, принципы, предложения, мероприятия и механизм реализации стратегии региональной политики по ведущим направлениям развития хозяйственного и социального комплексов региона и временным этапам прогнозирования. Целеполагающей основой концепции развития региона в стратегической перспективе является резонансность, непротиворечивость кратко-, средне- и долгосрочных целей. Так, по мнению сторонников социоприродохозяй-ственного подхода (волгоградская экономическая школа - О.В. Иншаков, О.А. Ло-мовцева, М.М. Гузев и др.), доминантной в современных условиях является концепция устойчивого регионального развития, направленная на формирование правовой, экологической, экономической, инновационной и социокультурной среды, обеспечивающих динамическое развитие общества (см.: [7-10] и др.).
Индикативный план (или предуказание) - это надлежащим образом оформленное управленческое решение, включающее точно определенную цель, предвидение конкретных событий, пути и средства достижения цели, предполагает выполнение. Как правило, план отражает основные параметры функционирования тех сфер, которые объективно не являются достаточно прибыльными для частного капитала. Дилемма «план или рынок?» уже давно нашла свое решение: план используется в пределах необходимого, а рынок - возможного. В условиях полной самостоятельности экономических агентов не возникает директивных отношений между государством и товаропроизводителями, однако план каждого хозяйственного субъекта является полностью директивным решением, принятым собственником (или уполномоченным им органом) в части целей, направлений, действий, сроков, ресурсов, исполнения. Капитал (особенно крупный) не менее заинтересован в сотрудничестве с органами государственного управления на плановых началах, так как они обеспечивают развитие производственной и социальной инфраструктуры, ограничивают негативные стороны рынка, содействуют в продвижении продукции на мировой рынок.
План (прогноз) должен сохранять определенную гибкость, однако возможная и допустимая реорганизация структуры и состава показателей не должна менять его логики. Необходимо, чтобы региональный план (прогноз) всегда был ориентирован на системное видение ситуации в регионе, основанное не на эмпирическом, фрагментарном знании, а на знании системном (теоретическом), только в этом случае возможно принятие обоснованных управленческих решений [12, с. 38-39].
Территориальное программирование включает разработку программ развития экономической и социальной сферы региона, являясь важным инструментом стратегического планирования. Программно-целевой подход в практике государственного управления, правового и экономического регулирования хозяйственных процессов предусматривает согласование интересов государства, региональных властей и хозяйствующих субъектов, рациональное сочетание принципов стратегического планирования и рыночных методов хозяйствования.
Программно-целевой подход при формировании базовых политик региона учитывает отраслевой, территориальный аспекты, но, главное, он реализует программно-проблемный аспект, являясь эффективным средством централизованного управления решением крупных проблем, не устраняемых в инерци-
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
онном режиме функционирования региональной системы, т.е. традиционными методами.
Программа - это комплекс локализованных во времени и пространстве конкретных непротиворечивых мер, ориентированных на достижение качественно и количественно определенных показателей регионального развития. В качестве инициаторов постановки наиболее масштабных проблем для решения их программно-целевыми методами могут выступать любые физические и юридические лица. Каждая целевая программа, согласно типовому макету, должна иметь паспорт, который содержит следующие сведения: наименование программы, анализ причин возникновения проблем, требующих программно-целевого решения; перечень государственных заказчиков, основных разработчиков и исполнителей программы; цель, задачи, сроки реализации, основные направления, объемы средств и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты, система управления, контроля и коррекции, расчетные приложения (см.: [1-3] и др.).
Применение программно-целевого метода требует не только глубокого знания, понимания его природы и сущности, но и умения творчески использовать данный метод в конкретных ситуациях, вырабатывая детальные технологические процедуры составления программ и их реализации в соответствии с принципами программно-целевой методологии.
Программно-целевой метод может и должен быть использован, если проблема не устранятся в процессе естественного функционирования системы, а наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.
Использование программно-целевого метода применительно к региональным системам исходит из необходимости придания как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности постановке программных целей. В то же время программно-целевой метод допускает постановку целей в качественной формулировке, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий [11, с. 8-10].
Цепная система программ, образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономику страны, позволяет способствовать проведению единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления хозяйством. Распространение государственной поддержки территориальных программ на все таксономические уровни следует рассматривать не как «откачку» финансовых ресурсов государства в нижние программные слои, а как его стремление способствовать решению программных проблем на всех уровнях и территориях [там же, с. 270-271].
К числу особенностей территориальных программ (ФЦП) относятся следующие: 1) они обладают более четко выраженной социальной ориентацией, направленностью на решение социальных проблем, и в этом проявляется естественное свойство усиления социальных аспектов программ по мере снижения уровня управления, на котором разрабатывается программа; 2) территориальные программы социально-экономической направленности носят ярко выраженный комплексный характер в том отношении, что они ориентированы на решение демографических проблем, обеспечение занятости в регионе, охрану окружающей среды, развитие социальной инфраструктуры, улучшение жилищных условий.
Однако следует учитывать, что пространственно-временная ограниченность всех материальных, институциональных, организационных, информационных и финансовых ресурсов выступает актуальным системным пределом качественных и количественных параметров, целей и задач, направлений и этапов ФЦП.
Программа содержит мероприятия, инвестиционные и инновационные проекты, определенные для финансирования из федерального бюджета по объектам геополитического и общефедерального значения, бюджета субъекта, средств предприятий и организаций, заемного капитала для обеспечения национальной, продовольственной, экологической безопасности.
Государственным заказчиком целевых региональных программ обычно выступает областная администрация, а ее основными разработчиками и исполнителями могут являться: комитеты и управления областной администрации, территориальные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы местного самоуправления, предприятия и организации всех форм собственности.
Тем не менее, при наличии у программно-целевого метода существенного антиинерционного потенциала, сложившаяся практика разработки и исполнения действующих целевых региональных программ не позволяет использовать этот потенциал в полной мере. В качестве причины неисполняемости целевых программ чаще всего называют недофинансирование из всех источников. Однако, на наш взгляд, причин гораздо больше (что подтверждает в том числе и опыт целевого программирования ряда субъектов Южного федерального округа).
Во-первых, ставшее шаблонно-типовым название ФЦП как «Программы социально-экономического развития...» не позволяет сколь-нибудь явным образом судить о программных целях регионального уровня, так как целевые задачи социально-экономического развития стоят перед программами всех уровней и тем самым никак не отражают выраженную специфику конкретного региона. Сама формулировка «социально-экономическое развитие» носит достаточно общий, размытый характер и может быть отнесена к любым социально-экономическим процессам, связанным с изменением состояния системы, желанием перевести ее в иное качественное состояние. Просто установка на развитие не содержит конкретного выделения программной проблемы, на которую, собственно, и должна быть сориентирована целевая программа. Программные цели должны быть выделены, отделены от системы повседневно реализуемых целей и задач регионального развития, управления удовлетворением потребностей, не требующих программных усилий (см.: [5; 11, гл. 7; 13]). Общая формула генеральной цели как «социально-экономическое развитие региона» не обладает, на наш взгляд, программной природой.
Во-вторых, принципиально важно понимать, что региональная целевая программа должна распространять свое прямое действие только на ограниченный круг целевых задач, непосредственно связанных с решением четко обозначенной программной проблемы. Такие задачи не могут быть выполнены, если они не включены в программу при одновременном обеспечении программными материальными, трудовыми, финансовыми, административными ресурсами. Задачи, решаемые внепрограммным образом, учитываются лишь как способствующие решению программной проблемы.
В-третьих, следует отметить низкий уровень обоснования стратегических целей и вытекающих из них основных задач программы, что снижает качество проектов; чрезмерное завышение заявок на бюджетное финансирование регио-
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
нальных программ; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании ключевых проектов и программных мероприятий; часто региональные власти пытаются решить за счет программы все территориальные проблемы, в том числе и те, которые вполне могут быть решены посредством традиционных методов организации, планирования и управления на внепрограммной основе.
Зачастую принимаются к исполнению программы, заведомо не обладающие требуемым ресурсным, прежде всего финансовым, обеспечением. Заказчик, разработчики и исполнители программы должны осознавать, что федеральные средства привлекаются, в первую очередь, для финансирования мероприятий и проектов, имеющих важное общегосударственное значение.
В-четвертых, в современных условиях в качестве основного метода разработки комплексных планов и целевых программ развития региона чаще всего применяется метод экспертных оценок, который базируется на рациональных доводах и интуиции специалистов (экспертов), обработке их информации о прогнозируемом объекте и который, как известно, широко применяется в случаях большой неопределенности, отсутствия достоверной информации, если объект не поддается предметному описанию или математической формализации. Однако в России до сих пор отсутствует должное правовое обеспечение экспертного прогнозирования: не обоснован сам статус эксперта, требуют разработки «Положение об экспертном прогнозировании» и «Положение о стимулировании лиц, участвующих в экспертном прогнозировании, и об их ответственности». Не развита институциональная система применения данного метода, которая, на наш взгляд, должна в себя включать: центр по разработке методологии, методики и программного обеспечения в области экспертного прогнозирования, а также действующие на постоянной основе институты, занимающиеся как проведением экспертиз, так и организующие подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров прогнозистов и экспертов.
В-пятых, планово-прогнозная работа в структурах исполнительной власти региона не должна сводиться лишь к удовлетворению информационных потребностей федеральных органов управления. Территориальное планирование и прогнозирование должно стать самостоятельной формой экономической работы, имеющей собственную цель, назначение и логику.
В-шестых, заявленные к утверждению или же утвержденные соответствующими министерствами целевые программы в большинстве своем не отвечают основополагающим базовым принципам программного управления, таким как: 1) легитимность - полное исключение ситуаций, противоречащих законодательству; 2) нормативность - утверждение соответствующим органом и обязательность для исполнения всеми сторонами-участниками; 3) реальность - принципиальная ресурсная достижимость поставленной цели; 4) вариативность - наличие альтернативных вариантов полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного, особенно финансового, обеспечения; 5) конкретность целей и задач - постановка исключительно таких целей и задач, которые могут быть выражены в количественных и качественных показателях, соответствующих требованиям учета и контроля, и по которым может быть дана однозначная оценка степени их реализации; 6) контролируемость - наличие условий для мониторинга результативности и эффективности выполнения программных мероприятий; 7) ответственность - полная персонификация всех участников разработки и практической реализации целевых программ, установление прямой и полной ответственности конкретных лиц и
организаций за использование ресурсов, выполнение конкретных заданий и программы в целом.
Для включения в федеральную целевую программу тех или иных инвестиционных коммерческих проектов следует компетентно оценивать значение их реализации для региона, величину бюджетных и коммерческих эффектов, сроки окупаемости, наличие профессиональной команды исполнителей. Решение об оказании государственной поддержки осуществлению коммерческих проектов должно приниматься раздельно по каждому проекту после проведения вневедомственной экспертизы бизнес-плана.
В-седьмых, развитие программно-целевого метода территориального планирования и управления ингибируется и в связи с сохраняющейся неопределенностью, отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального, регионального и муниципального уровней. Так, например, все еще не определено в полной мере разграничение объектов федеральной, субфе-деральной и муниципальной собственности, не ясны правила и условия перехода объектов из одной формы собственности в другую, а также масштабы возмещения стоимости передаваемых объектов.
Кроме того, оставляет желать лучшего и организация юридической службы сопровождения инвестиционных проектов, включенных в состав целевой программы.
В-восьмых, следует отметить достаточно низкий уровень контроля и мониторинга реализации программных мероприятий, ослабление управления программой и контроля за выполнением подпрограмм и проектов, своевременной коррекции по мере выявления их значительного отставания во времени или срыва реализации.
При расходовании выделяемых на реализацию программы средств необходим контроль не только за работой исполнителей со стороны государственного заказчика, но и за должным выполнением функций и обязательств со стороны самого заказчика. Действующий нормативный порядок только устанавливает необходимость и обязательность организации органами статистики ежеквартальной статистической отчетности о реализации утвержденных целевых программ по перечню показателей, утвержденных, например, Министерством экономического развития и торговли РФ, которое с участием Министерства финансов РФ, заказчика и заинтересованных органов государственной власти РФ и региона должно организовывать экспертные проверки хода реализации программы. Однако результаты таких проверок не являются, как правило, причиной корректировки или закрытия программы и, тем более, основанием для привлечения к ответственности лиц, использовавших средства нецелевым образом. Осуществляемый в настоящее время контроль за реализацией программ нацелен исключительно на мониторинг фактического расходования финансовых ресурсов, реальная же ответственность за реализацию программ конкретных лиц, предлагающих и лоббирующих утверждение тех или иных программ, отсутствует.
Многие программные мероприятия не реализованы просто потому, что они либо были заведомо, еще на предпроектной стадии неисполнимы (из-за отсутствия должного ресурсного обеспечения), либо средства, выделенные на их осуществление, были нецелевым образом израсходованы. Следовательно, необходимо, на наш взгляд, предусматривать меры по усилению ответственности как разработчиков, так и исполнителей программы, такие как, например: 1) полная персонификация всех участников целевой программы, ответственных за ее разработку и реализацию с указанием конкретного лица - представителя государ-
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 № 4
Экономический вестник Ростовского государственного университета 2005 Том 3 №4
ственного заказчика, конкретных лиц, ответственных за выделение средств из федерального бюджета на данную программу, за получение этих средств, за своевременное и в полном объеме доведение их до исполнителей, за их целевое использование; необходимо установить меры их персональной административной или иной ответственности; 2) организация наблюдательных советов из числа представителей финансовых структур, в компетенцию которых входила бы подготовка решений, упреждающих нецелевое использование средств, прекращающих действие программ и т.п.
Только оптимально-последовательное совмещение таких этапов научного предвидения, как глубокий финансово-экономический анализ, позволяющий получить системное знание об объекте управления - регионе, сценарное прогнозирование, индикативное планирование развития и целевое программирование решения наиболее масштабных для данного региона проблем, при согласованности всех указанных инструментов и устранении названных недостатков позволит осуществлять управление функционирующей на рыночных началах территориальной экономикой посредством сочетания государственного регулирования и рыночного саморегулирования. Таким образом, программно-целевой метод, обладающий существенным антиинерционным потенциалом, по своему изначальному замыслу призван органично встраиваться в общую структуру и систему управления региональной системой в качестве инновационного инструмента.
ЛИТЕРАТУРА
1. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует РФ».
2. Закон Волгоградской области «О прогнозировании, программах и планах социальноэкономического развития Волгоградской области» от 29 мая 2002 г. № 711-ОД.
3. Закон Волгоградской области «Об областных целевых программах» от 31 октября 2002 г. № 747.
4. Евграшин А. Из практики французского индикативного планирования // Российский экономический журнал. 1998. № 2.
5. Иванов Н.П. Реализация федеральных целевых программ - фактор регионального развития и межрегиональной интеграции в современной России // Государственное и муниципальное управление. 2003. № 3.
6. Иванов Н.П. Региональная экономическая политика. Стратегия, инструментарий, эффективность. Ставрополь: РИО ИДНК, 2004.
7. Иншаков О.Б. Научные основы реализации концепции перехода Волгоградской области к устойчивому развитию // Проблемы и перспективы устойчивого развития Волгоградской области: Сб. ст. Волгоград, 2000.
8. Иншаков О.Б. О стратегии развития южного макрорегиона России: методологические и методические проблемы формирования. Волгоград: ВолГУ, 2003.
9. Концепция перехода Волгоградской области к устойчивому развитию. Волгоград, 1998.
10. Ломовцева О.А. Планирование и прогнозирование региональной социоприродохозяй-ственной системы. Волгоград: ВолГУ, 1998.
11. Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М.: ИНФРА-М, 2002.
12. Региональная экономика / Под ред. Кузнецова Н.Г., Тяглова С.Г. Ростов н/Д: Феникс, 2001.
13. Экономическое прогнозирование: модели и методология: Материалы Всерос. науч.-практ. конф. 18-19 марта 2004 г. Воронеж, 2004.
14. Яковец Ю.Б. Эпохальные инновации 21 века. М.: Экономика, 2004.
15. Mensch Q. Das technoloqische Patt: Innovationen ubervinden die Depression. Frankfurt, 1975.
