Программно-целевой подход к управлению территорией: анализ современного отечественного опыта Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД К УПРАВЛЕНИЮ ТЕРРИТОРИЕЙ: АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО ОТЕЧЕСТВЕННОГО ОПЫТА*

И.В. МИТРОФАНОВА,

кандидат экономических наук, доцент Волгоградский государственный университет

Одной из главных причин «неисполняемости» большинства реализуемых в середине 1990-х гг. и в начале XXI в. федеральных целевых программ (ФЦП) является их несовершенное по структуре финансирование. Так, общее количество ФЦП сократилось со 136 в 2001 г. до 53 в 2004 г. Общий объем их финансирования из средств федерального бюджета вырос со 136,5 в 2002 г. до 184,17 млрд руб. в 2004 г. При этом величина бюджетных ассигнований в расчете на одну программу выросла с 0,46 млрд руб. в 2001 г. до 3,55 млрд руб. в 2004 г. Правительство планирует увеличить расходы из федерального бюджета на реализацию ФЦП в 2005—2006 гг. до 295,7 — 342,5 млрд руб. соответственно (в расчете на 51 программу).

Однако структура фактического использования бюджетных ассигнований на реализацию ФЦП за этот период свидетельствует о весьма низкой доле государственных капитальных вложений (23 — 27%), незначительной доле затрат на НИОКР (в среднем 10 — 10,5%) и высокой доле текущих, так называемых «прочих», затрат (63 — 67%).

Таким образом, до настоящего времени не удалось обеспечить структуру финансирования программ из федерального бюджета по направлениям расходов, принятым по расписанию, т. е. при утверждении программ.

Объем финансирования ФЦП за счет средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников, привлеченных государственными заказчиками, вырос: с 501,9 млрд руб. в 2003 г. (128,9 и 322,6 млрд руб. соответственно) до 1 017,04 млрд руб. в 2004 г. (200,6 и 816,4 млрд руб. соответственно). В структуре средств, привлеченных из бюджетов субъектов РФ, несколько снизилась доля «прочих» затрат: с 62% в 2002 г. до 48% в 2004 г., повысилась

* Окончание. Начало см. в журнале «Региональная экономика: теория и практика» № 5 (32) за 2006 г.

доля капитальных вложений — с 37,5 до 55%, при крайне низкой доле затрат на НИОКР — 0,4%.

В структуре средств, привлеченных государственными заказчиками на реализацию ФЦП из внебюджетных источников, высока доля капитальных вложений (84% в 2002 г. и 93% в 2004 г.), сократилась доля текущих затрат (13,8% в 2002 г. и 4,9% в 2004 г.) на фоне незначительного роста затрат на НИОКР (с 1,8% в 2002 г до 2,1% в 2004 г). При этом объем средств, привлеченных из внебюджетных источников и из бюджетов субъектов РФ, в расчете на 1 руб. средств из федерального бюджета составил: в 2002 г. 3,75 руб., в 2003 г. - 6,38 руб., в 2004 г. - 5,52 руб. Объем средств из внебюджетных источников в расчете на 1 руб. федеральных ассигнований, направленных на инвестиционную деятельность, вырос с 8,76 руб. в 2002 г до 21,1 руб. в 2003 г., однако затем отдача снизилась до 17,9 руб. в 2004 г. Таким образом, государственным заказчикам не удалось существенно повысить значимость средств федерального бюджета как стимулятора привлечения средств из других источников для финансирования программных мероприятий.

В целом, если сопоставить фактические объемы финансирования ФЦП из всех источников финансирования с затратами, которые планировались при утверждении программ, то они существенно отличаются: 2002 г. (47 программ): планировалось израсходовать на реализацию ФЦП 1 679,5 млрд руб. (на 47 программ), фактически было израсходовано 638,4 млрд руб.; 2003 г. (52 программы): 2 101 и 1 168,31 млрд руб. соответственно; 2004 г. (53 программы): 1 674 по расписанию и 1 200,7 млрд руб. соответственно. Недофинансирование имело место по всем видам источников (табл. 2).

Кроме того, заявленная потребность в финансировании из федерального бюджета той или иной ФЦП должна определяться соотношением предлагаемых объектов разного статуса. В предлагаемых проектах стратегические объекты должны быть

Таблица 2

Объемы недофинансирования ФЦП в 2002-2004 гг. из всех источников по сравнению с затратами, запланированными при их утверждении, млрд руб.

Годы Объем недофинансирования

За счет средств федерального бюджета За счет других источников В том числе Всего

За счет средств бюджетов субъектов РФ За счет внебюджетных источников

2002 50,9 992,7 155,3 837,4 1 043,7

2003 98,3 834,4 188,4 646,0 932,7

2004 41,13 586,8 116,5 315,0 627,93

Итого: 190,33 2 413,9 460,2 1 798,4 2 604,33

Источник: составлено на основании материалов докладов о ходе реализации федеральных целевых программ в 2002, 2003, 2004 гг. (данные получены с официального сервера Правительства РФ): http//www.programs-gov.ru/npd/doklad2002,2003,2004.htm

институционально выделены, в то время во многих ФЦП, особенно региональных, массово фигурируют объекты локального значения и статуса, что неизбежно приводит к распылению средств. К приоритетным должны относиться только те объекты, реализация которых способна генерировать общие для национальной экономики и регионов значительные позитивные изменения в динамике факторов, ресурсов и условий хозяйства, коммуникаций между ними и внешней средой, имеющие долгосрочный характер и отвечающие критериям роста конкурентоспособности, устойчивости и безопасности.

Соответственно при ранжировании объектов (проектов) в территориальных ФЦП возможно предусмотреть следующие их статусы: макрорегиональные, региональные, муниципальные и локальные, которые и должны определять соотношение выделяемых на их реализацию финансовых источников. В долевом соотношении финансирование за счет средств федерального бюджета и за счет других, предусмотренных программой, источников (бюджеты регионов, муниципальных образований, внебюджетных фондов, кредитов, иностранных инвестиций, собственных средств предприятий) с учетом статуса объекта (проекта) целесообразно осуществлять по схеме:

1) для объектов стратегического характера (макрорегиональных), имеющих перспективное значение в развитии всех или нескольких субъектов макрорегиона (федерального округа) — 1 : 1;

2) для региональных стратегических объектов, имеющих значение в обеспечении модернизации и инновационного обновления экономики, преодоления стагнации региона или межрегионального сотрудничества — 1 : 2;

3) для целевых объектов, имеющих значение для создания новых мультипликационных точек роста, модернизации и инновации, нормализации жизни населения после экстремальных событий на муниципальном уровне внутри регионов — 1 : 4;

4) для локальных инициативного характера

объектов, вводимых хозяйственными субъектами за свой счет, либо с помощью средств муниципальных или региональных бюджетов развития - 0 : 110.

Однако, помимо несовершенства структуры финансирования ФЦП, причин их неисполнения гораздо больше, что подтверждает опыт большинства субъектов РФ, в которых разрабатывались целевые программы.

Так, ставшее шаблонно-типовым название ФЦП как «Программы социально-экономического развития...» не позволяет комплексно судить о программных целях регионального уровня, так как целевые задачи социально-экономического развития стоят перед программами всех уровней и тем самым никак не отражают выраженной специфики конкретного региона. Сама формулировка «социально-экономическое развитие» носит достаточно общий, размытый характер и может быть отнесена к любым социально-экономическим процессам, связанным с изменением состояния системы, желанием перевести ее в иное качественное состояние. Просто установка на развитие не содержит конкретного выделения программной проблемы, на которую, собственно, и должна быть сориентирована целевая программа. Программные цели должны быть выделены, отделены от системы повседневно реализуемых целей и задач регионального развития, управления удовлетворением потребностей, не требующих программных усилий 11. Общая формула генеральной цели как

10 Иншаков О.В. О модернизации Федеральной целевой программы «Юг России». Доклад на Международной научно-практической конференции «Вековой поиск модели хозяйственного развития России», г. Волжский, 23-25 сентября 2004 г. Волгоград: Изд-во ВолГУ. С. 28.

11 См.: Экономическое прогнозирование: модели и методология. материалы Всероссийской научно-практической конференции 18-19 марта 2004 г. Воронеж, 2004; Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М.:ИНФРА-М, 2002. Гл.7; Б.З. Мильнер. Организация программно-целевого управления. М.: Наука, 1980.

«социально-экономическое развитие региона», не обладает программной природой.

Принципиально важно понимать, что региональная целевая программа должна распространять свое прямое действие только на ограниченный круг целевых задач, непосредственно связанных с решением четко обозначенной программной проблемы. Такие задачи не могут быть выполнены, если они не включены в программу при одновременном обеспечении программными материальными, трудовыми, финансовыми, административными ресурсами. Задачи, решаемые внепрограммным образом, учитываются лишь как способствующие решению программной проблемы.

Следует отметить и ряд очевидных проблем: низкий уровень обоснования стратегических целей и вытекающих из них основных задач программы, что снижает качество проектов; чрезмерное завышение заявок на бюджетное финансирование региональных программ; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании ключевых проектов и программных мероприятий; попытки региональных властей пытаются решить за счет программы все территориальные проблемы, в том числе и те, которые вполне могут быть решены посредством традиционных методов организации, планирования и управления на внепрограммной основе.

Зачастую принимаются к исполнению программы, заведомо не обладающие требуемым ресурсным, прежде всего,\ финансовым, обеспечением. Заказчик, разработчики и исполнители программы должны осознавать, что федеральные средства привлекаются, прежде всего, для финансирования мероприятий и проектов, имеющих важное общегосударственное значение.

Принятый порядок разработки ФЦП (описанный, например, в постановлении Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594) включает обязательные этапы:

1) отбор проблем для программной разработки;

2) принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование;

3) экспертиза и оценка целевой программы;

4) управление реализацией целевой программой и контроль за ходом ее реализации (в форме стратегического контроллинга), а также, что в нормативных документах не учитывается, необходимая дальнейшая модернизация.

Причина заведомой неисполнимости программ обусловлена в первую очередь сбоем, произошедшим на первых трех этапах, в частности уже на стадии отбора проблем, требующих программной разработки. Неэффективные механизмы фильтрации предложений о

программных разработках на стадии отбора проблем приводят к признанию программными очень многих проблем, большинство которых, во-первых, вполне может быть решено и без включения в программу, во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения как из бюджетных, так и из внебюджетных источников, в-третьих, их включение в ФЦП есть результат лоббирования и влияния отдельных лиц и региональных властей.

Конечно, не существует единой унифицированной методики отбора проблем для программной разработки, так как классы, уровни, целевые установки разных целевых программ весьма разнообразны, но, тем не менее, применение преложенной ниже методики, в основе которой лежит матрица общих и специальных коэффициентов, количество которых при необходимости, в зависимости от постановки генеральной программной цели, может быть увеличено, позволит более тщательно осуществлять фильтрацию проблем (проектов, объектов), претендующих на решение в рамках целевой программы.

Общие коэффициенты:

1) коэффициент остроты, настоятельности проблемы (Кн) характеризует разрыв между объективно необходимым (нормативным, средним, экспертным) и сложившимся уровнем удовлетворения проблемной потребности; количественно может быть выражен отношением разности между жизненно необходимым (Пн) и реально существующим (Пр) уровнями удовлетворения потребности к необходимому уровню:

Кн = Пн - Пр / Пн, (чем настоятельнее проблема, тем коэффициент Кн ближе к 1);

2) коэффициент программного характера проблемы (Кп) позволяет установить, насколько проблема нуждается именно в программном решении; может быть рассчитан как отношение разности между планируемым (нормативным, экспертно программируемым) уровнем удовлетворения потребности (Пп), достигаемым в результате реализации программы, и прогнозируемым уровнем (Пс), который сложится, если проблема не будет включена в программу (определяется путем экстраполяционного прогнозирования на намеченный период действия программы), к программному уровню:

Кп = Пп - Пс / Пп, причем наибольшее значение этого критерия равно 1 и соответствует условиям, когда Пс = 0, то есть без программы проблема не может быть решена;

3) коэффициент территориального охвата (масштабности) характеризует относительную величину зоны действия программы, охватываемой ее

Рис. 1. Последовательность прогнозирования социально-экономического развития региона

Постановка задачи

Результаты прогнозирования

Л

Определение отраслевой структуры экономики и выявление взаимосвязей между ее составляющими

Т_

Формализация задачи прогнозирования в

конкретных показателях (при нормативно-целевом подходе - в количественном выражении показателей)

Сбор и обработка информации о состоянии и тенденциях развития отраслей экономики и социальной сферы

2

(X £

о ё

Выбор методов прогнозирования и построение алгоритма составления прогнозов

Получение прогнозов развития отраслей экономики и социальной сферы и оценка их качества

_I_

Анализ результатов прогнозирования

интересами; количественно такой критерий (Кт) выражается долей субъектов (регионов), на которых программа распространяет свое действие (Рп): Кт = Рп / Р,

где Р — общее количество территориальных единиц (для южного макрорегиона — 13);

величины Рп и Р могут измеряться не только количеством регионов, но и площадью территории, количеством населения, проживающего на территории, а также другими обобщающими показателями, в зависимости от специфики проблемы;

4) коэффициент отраслевой значимости (Ко) представляет долю отраслей (Оп), на которые распространяет свое действие программа, заинтересованных в ее осуществлении: Ко = Оп /О,

где О — общее количество отраслей (макрорегиона);

Органы

государственного

управления

я

0>

чз »

5

я

к

1 •в*

2

С ё

и а>

I

К

5) коэффициент бюджетной независимости (Кбн) характеризуется долей средств, ресурсных потребностей программы, удовлетворяемых за счет внебюджетных источников (Ивн):

Кбн = Ивб / Ивн + Иб, где Иб — объем ресурсных потребностей программы, удовлетворяемых из бюджетных источников;

если Иб = 0, то Кбн = 1 и программа обладает самым высоким уровнем бюджет -ной независимости;

6) коэффициент экономической эффективности (Кэф) программы характеризует прибыльность, окупаемость программы:

Кэф = Тн / Тн + Тр, где Тн — нормативный срок окупаемости инвестиционных проектов,

Тр — реальный (расчетный, экспертный) срок окупаемости вложений в программу.

Общие коэффициенты построены таким образом, что их значения изменяются в пределах от 0 до 1: чем ближе значение коэффициента приближается к 1, тем больше оснований относить проблему к классу, требующему именно программной разработки.

Наряду с общими, следует учитывать и специальные коэффициенты качественного характера:

7) коэффициент социального вклада (Ксоц) характеризует влияние решения включенной в программу проблемы на улучшение условий и качества жизни в результате лучшего и более полного удовлетворения потребностей, роста доходов населения макрорегиона, расширения объектов социальной инфраструктуры, сокращения разрыва социальных статусов;

8) коэффициент экономического вклада (Кэк) отражает роль и значение решения предлагаемой к программной разработке проблемы в достижении экономических целей: устойчивый рост ВМРП,

Социально-экономическая сфера

Рис. 2. Последовательность целевого программирования развития региона

рост занятости, создание новых рабочих мест, снижение инфляции, обеспечение финансовой устойчивости, конкурентоспособности и экономической безопасности;

9) коэффициент научно-технического, инновационного вклада (Кнт) определяет, в какой степени решение проблемы (проекта) будет способствовать развитию науки и инновационному обновлению техники, росту научно-технического потенциала;

10) коэффициент внешнеэкономического вклада (Квэк) отражает воздействие решения проблемы на улучшение платежного баланса, развитие экспорта, уменьшение импортозависимости;

11) коэффициент экологического вклада (Кэкол) характеризует воздействие влияния решения программной проблемы на улучшение среды обитания, применение природоохранных технологий, предотвращение техногенных последствий;

12) факторный коэффициент (Кф) отражает качественное и количественное влияние программного решения проблемы на все факторы макрорегионального производства (человеческие, технические, природные, институциональные, организационные, информационные) или только на некоторые из них.

Общие и специальные коэффициенты отбора проблем для программной разработки можно свести к единому интегральному критерию: общие

К инт = (Кн*Кп*Кт*Ко*Кбн*Кэф)* специальные

(Ксоц*Кэк*Кнт*Квэк*Кэкол*Кф).

Все предлагаемые для проблемной разработки проблемы вносятся в матрицу коэффициентов, ранжируются по величине интегрального критерия и, таким образом, для включения в программу отбираются проблемы, обладающие самым высоким рангом 12.

В современных условиях в качестве основного метода разработки комплексных планов и целевых программ развития региона чаще всего применяется, как правило, метод экспертных оценок, который базируется на рациональных доводах и интуиции специалистов (экспертов), обработке их информации о прогнозируемом объекте, и который, как известно, широко применяется в случаях большой неопределенности, отсутствия достоверной информации, если объект не поддается предметному описанию или матема-

12 Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. — М.: ИНФРА-М, 2002. С. 225-228.

тической формализации. Однако в России до сих пор отсутствует должное правовое обеспечение экспертного прогнозирования: не обоснован сам статус эксперта, требуют разработки «Положение об экспертном прогнозировании» и «Положение о стимулировании лиц, участвующих в экспертном прогнозировании, и об их ответственности». Не развита институциональная система применения данного метода, которая, на наш взгляд, должна в себя включать: центр по разработке методологии, методики и программного обеспечения в области экспертного прогнозирования, а также действующие на постоянной основе институты, занимающиеся как проведением экспертиз, так и организующие подготовку, переподготовку и повышение квалификации кадров прогнозистов и экспертов.

Планово-прогнозная работа в структурах исполнительной власти региона не должна сводиться лишь к удовлетворению информационных потребностей федеральных органов управления. Территориальное планирование и прогнозирование должно стать самостоятельной формой экономической работы, имеющей собственную цель, назначение и логику.

Заявленные к утверждению или же утвержденные соответствующими министерствами целевые программы в большинстве своем не отвечают основополагающим базовым принципам программного управления, таким как:

♦ легитимность — полное исключение ситуаций, противоречащих законодательству;

♦ нормативность — утверждение соответствующим органом и обязательность для исполнения всеми сторонами-участниками;

♦ реальность — принципиальная ресурсная достижимость поставленной цели;

♦ вариативность — наличие альтернативных вариантов полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного, особенно финансового, обеспечения;

♦ конкретность целей и задач — постановка исключительно таких целей и задач, которые могут быть выражены в количественных и качественных показателях, соответствующих требованиям учета и контроля, и по которым может быть дана однозначная оценка степени их реализации;

♦ контролируемость — наличие условий для мониторинга результативности и эффективности выполнения программных мероприятий;

♦ ответственность — полная персонификация всех участников разработки и практической реализации целевых программ, установления прямой и полной ответственности конкретных лиц и организаций за использование ресурсов, выполнение конкретных заданий и программы в целом.

Для включения в федеральную целевую программу тех или иных инвестиционных коммерческих проектов следует компетентно оценивать значение их реализации для региона, величину бюджетных и коммерческих эффектов, сроки окупаемости, наличие профессиональной команды исполнителей. Решение об оказании государственной поддержки осуществлению коммерческих проектов должно приниматься раздельно по каждому проекту после проведения вневедомственной экспертизы бизнес-плана.

Развитие программно-целевого метода территориального планирования и управления ин-гибируется и в связи с сохраняющейся неопределенностью, отсутствием четкого разделения прав и полномочий органов управления федерального, регионального и муниципального уровней. Так, например, все еще не определено в полной мере разграничение объектов федеральной, субфедеральной и муниципальной собственности, не ясны правила и условия перехода объектов из одной формы собственности в другую, а также масштабы возмещения стоимости передаваемых объектов. Кроме того, оставляет желать лучшего и организация юридической службы сопровождения инвестиционных проектов, включенных в состав целевой программы. Следует отметить и достаточно низкий уровень контроля и мониторинга реализации программных мероприятий, ослабление управления программой и контроля за выполнением подпрограмм и проектов, своевременной коррекции по мере выявления их значительного отставания во времени или срыва реализации.

При расходовании выделяемых на реализацию программы средств необходим не только контроль за работой исполнителей со стороны государственного заказчика, но и за должным выполнением функций и обязательств со стороны самого заказчика. Действующий нормативный порядок только устанавливает необходимость и обязательность организации органами статистики ежеквартальной статистической отчетности о реализации утвержденных целевых программ по перечню показателей, утвержденных, например, Министерством эко-

номического развития и торговли РФ, которое с участием Министерства финансов РФ, заказчика и заинтересованных органов государственной власти РФ и региона должно организовывать экспертные проверки хода реализации программы. Однако результаты таких проверок не являются, как правило, причиной корректировки или закрытия программы, и, тем более, основанием для привлечения к ответственности лиц, использовавших средства нецелевым образом. Осуществляемый в настоящее время контроль за реализацией программ нацелен исключительно на мониторинг фактического расходования финансовых ресурсов, реальная же ответственность за реализацию программ конкретных лиц, предлагающих и лоббирующих утверждение тех или иных программ, отсутствует.

Многие программные мероприятия не реализованы просто потому, что они либо были заведомо, еще на предпроектной стадии, неисполнимы (из-за отсутствия должного ресурсного обеспечения), либо средства, выделенные на их осуществление, были нецелевым образом израсходованы. Следовательно, необходимо, на наш взгляд, предусматривать меры по усилению ответственности как разработчиков, так и исполнителей программы, такие как:

1. Полная персонификация всех участников целевой программы, ответственных за ее разработку и реализацию, с указанием конкретного лица — представителя государственного заказчика, конкретных лиц, ответственных за выделение средств из федерального бюджета на данную программу, за получение этих средств, за своевременное и в полном объеме доведение их до исполнителей, за их целевое использование; необходимо установить меры их персональной административной или иной ответственности;

2. Организация наблюдательных советов из числа представителей финансовых структур, в компетенцию которых входила бы подготовка решений, упреждающих нецелевое использование средств, прекращающих действие программ и т.п.

Очевидно, устранение вышеназванных недостатков позволит органично программно-целевой метод встроить в общую структуру и логику государственного регулирования развития социально-экономических систем мега-, мезо- и локальных уровней.