CC BY
53322
целевые показатели демографического развития россии на 2024 год: поможет ли опыт недавнего прошлого в их достижении? targets russia's demographic development, 2024: will recent experience in achieving them?
В.В. ЕЛИЗАРОВ
Научный руководитель Центра по изучению проблем народонаселения экономического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, член Экспертного Совета при Правительстве РФ, член Общественного Совета при Министерстве труда и социальной защиты РФ, к.э.н., доцент
V.V. ELIZAROV
The scientific leader of the Center for the Study of Population Problems of the Faculty of
Economics of Moscow State University named after MV Lomonosov. Lomonosova, Member of the Expert Council under the Government of the Russian Federation, Member of the Public Council under the Ministry of Labor and Social Protection of the Russian Federation, Candidate of Economic Sciences, Associate Professor
АННОТАЦИЯ
В статье рассмотрен опыт недавнего прошлого в определении и достижении целей демографического развития России. Анализируются стратегические документы (концепции, планы мер, постановления и указы), где были определены целевые демографические показатели. Показана динамика фактических показателей в сравнении с целевыми, что позволяет оценить реалистичность постановки целей и степень их достижения. Рассмотрены новые целевые показатели на период до 2024 года. ABSTRACT
This article describes the experience of the recent past in defining and achieving the demographic development of Russia. Analyses the strategic documents (concept, action plans, orders and decrees) which identified demographic indicators. Dynamics of actual versus target, allowing to evaluate the realism of the setting of goals and the extent of their achievement. The article shows new demographic targets for the period until the year 2024.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА
Численность населения, рождаемость, смертность, продолжительность жизни, миграция, демографическая политика, демографические целевые показатели. KEYWORDS
Population, fertility, mortality, life expectancy, migration, population policy, demographic targets.
324
В перечне поручений по реализации Послания Президента от 1 марта 2018 г., утвержденном Президентом 16 марта 2018 г., было предписано всего за 30 дней — к 15 апреля 2018 г. — разработать проект указа, в котором будут определены национальные цели развития России до 2024 г., включая «увеличение народонаселения (имеется в виду численность населения. — В. Е.), повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет к 2024 году, до 80 лет к 2030 году»1.
Были намечены и другие цели, включая повышение уровня жизни, рост реальных доходов и уровня пенсий выше инфляции, сокращение вдвое уровня бедности в стране, улучшение жилищных условий не менее чем пяти миллионам семей ежегодно и т.п. Все это имеет прямое отношение к улучшению как условий, в которых будут создаваться семьи и рождаться дети, так и условий, в которых большинство людей сможет сохранять здоровье и трудоспособность до глубокой старости.
Демография была определена как одно из ключевых направлений, по которому в указе должны быть разработаны национальные цели, соответствующие целевые показатели и стратегические задачи.
Мне как демографу хотелось бы знать: кто из экспертов-демографов имел отношение к подготовке демографического блока президентского послания, к подготовке проекта указа, в котором прописано наше ближайшее будущее на шесть лет и, по сути, содержится ответ на вопрос, вынесенный в название этой дискуссии: «Население России: каким оно будет?»
1 Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г.. — 16 марта 2018 г. Http://Www.kremHn.m/events/president/news/57078.
Уменьшится ли численность населения или будет расти? Превысит ли в период до 2024 г. рождаемость смертность или мы вернемся в режим естественной убыли, в котором мы были четверть века (за исключением 2013-2015 гг.), какой будет продолжительность жизни к 2024 и к 2030 г.? Где гарантия, что эти целевые показатели определены компетентно, профессионально и что может быть разработан реально действующий механизм их достижения? Где гарантия, что стремление чиновников следовать букве (или цифре (!)), а не духу поставленных целей и стратегических задач не приведет к ухудшению, а не улучшению той сферы, для которой эти показатели и заданы в качестве целей? Основания для таких опасений, к сожалению, есть.
Мы помним, к чему привело чиновничье рвение в реализации некоторых пунктов майских указов 2012 г. Например, повышение зарплаты в науке до уровня, вдвое превышающего среднюю зарплату в регионе. Для регионов с низкой средней зарплатой это было более-менее реально. Но для Москвы, со средней зарплатой в два с лишним раза превышающей среднюю по стране, это изначально было нереально без серьезного вливания бюджетных средств. Но деньги на повышение подкинули лишь в последние месяцы шестилетнего периода. В итоге получили массовое сокращение научных сотрудников, перевод их (даже кандидатов наук, старших научных сотрудников) в категорию инженеров (под указ не попадали), перевод научных сотрудников на четверть ставки и даже на одну десятую. О последствиях этого «законопослушания» для некоторых научных школ и говорить не хочу! Урон нанесен непоправимый!
Еще пример. Странную динамику демонстрировали показатели смертности по причинам. Так называемые «указные»
32
снижались, а не упомянутые в указе росли или, в лучшем случае, не менялись к лучшему.
Поэтому меня очень настораживает, к чему может привести бездумное следование графикам достижения целевых показателей, которые определены «политической волей» и предвыборными обещаниями, а не в результате дискуссий со специалистами и сложной совместной работы по достижению компромисса: целевые показатели должны быть напряженными, мотивирующими к эффективной работе, но, в принципе, достижимыми. И если что-то пошло не так, то не административными розгами подгонять исполнителей к приятным начальству отчетам о достижении показателей (правдами и неправдами), а серьезно анализировать причины реальной динамики показателей и корректировать их и меры по их достижению.
На мой взгляд, ценность целевых демографических показателей, не прошедших квалифицированную научную экспертизу, весьма сомнительна. Принцип «не навреди» относится не только к медицине. Но и к управлению в целом, и к воспроизводству населения и социально-демографической политике, в частности.
Посмотрим на опыт недавнего прошлого в достижении целей и целевых демографических показателей. Учит ли чему-нибудь этот опыт?
Целеполагание в отечественной демографической политике имеет не столь длинную историю. В СССР официальных заявлений по поводу целей в области регулирования воспроизводства населения в принципе не делалось. Можно лишь упомянуть несколько документов, где об этом говорилось скорее косвенно, чем прямо. Так, меры, введенные в 1936 г. (запрет абортов и др.), по сути были нацелены на
увеличение рождаемости и поддержание прироста населения на уровне 2,5-3 млн человек в год2.
В Указе 1944 г. говорилось о том, что новые меры вводятся «в целях увеличения материальной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, поощрения многодетности и усиления охраны материнства и детства»3.
В 1981 г. был введен комплекс мер демографической политики, содержавший принципиально новые принципы и меры поддержки семьи. Официальная трактовка целей была следующей: «...создание лучших условий для роста населения и воспитания подрастающих поколений»4.
В сентябре 2001 г. была одобрена разработанная Минтрудом России «Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года», в которой впервые была конкретно сформулирована долгосрочная цель демографической политики: «.стабилизация численности населения и формирование предпосылок к последующему демографическому росту»5.
В октябре 2007 г. была утверждена «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до
2 Постановление ЦИК № 65 и СНК СССР № 1134 от 27 июня 1936 г. «О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении сети родильных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного наказания за неплатеж алиментов и о некоторых изменениях в законодательстве о разводах». — Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=4068.
3 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. «Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении почетного звания «Мать-героиня» и учреждении ордена «Материнская слава» и медали «Медаль материнства». — Режим доступа: http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?base=ESU&n=507&req=doc
4 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 235 от 22 января 1981 г. «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей». — Режим доступа: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=94032
5 Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 21 сентября 2001 г. № 1270-р. — Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=98526
328
2025 года». Целями демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. были объявлены «...стабилизация численности населения к 2015 году на уровне 142-143 млн человек и создание условий для ее роста к 2025 году до 145 млн человек, а также повышение качества жизни и увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2015 году до 70 лет, к 2025 году — до 75 лет»6. Цель осталось по сути той же — стабилизация численности населения к 2015 году и создание предпосылок для роста7. При этом в новой Кон-цепции-2007 были прописаны конкретные целевые показатели для численности населения, рождаемости, смертности и продолжительности жизни, привязанные к определенным этапам реализации Концепции.
Так, по итогам второго этапа (2011-2015 гг.) предполагалось, что к 2016 г.: численность населения стабилизируется на уровне 142-143 млн человек; суммарный коэффициент рождаемости увеличится в 1,3 раза по сравнению с 2006 г.; до 70 лет увеличится показатель ожидаемой продолжительности жизни; на треть снизится уровень смертности населения (т. е. в 1,5 раза); будет обеспечен миграционный прирост на уровне не менее 200 тыс. человек ежегодно8.
Посмотрим, какими же были фактические показатели к 2016 г., т. е. за период 2007-2015 гг., в сравнении с показателями 2006 г., взятыми за базу.
6 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351. — Режим доступа: http://base. garant.ru/191961/.
7 Елизаров В.В. От концепции демографического развития к концепции демографической политики // Демоскоп Weekly, № 309-310, 12-25 ноября 2007 (Социально-демографическая политика в документах и комментариях). — Режим доступа: http://demoscope.ru/weekly/2007/0309/ polit02.php
8 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351. — Режим доступа: http://base. garant.ru/191961/
Так, на 1 января 2016 г. численность постоянного населения Российской Федерации достигла 146,5 млн чел. (с учетом населения Республики Крым и Севастополя, составлявшего около 2,3 млн чел.)9. Без учета крымского населения численность составила бы 144,2 млн, что выше целевого показателя второго этапа (142-143 млн). Превышение показателя было достигнуто за счет роста рождаемости, снижения смертности, сохранения высокого миграционного прироста. В 2013-2015 г., после 20 лет естественной убыли населения (вследствие превышения числа умерших над родившимися), был зафиксирован небольшой естественный прирост.
Показатель ожидаемой продолжительности жизни при рождении вырос с 66,69 лет в 2006 г. до 71,39 в 2015 г. (прирост за девять лет на 4,7 года или на 7,0%), превысив целевой показатель (70 лет). При этом продолжительность жизни мужчин выросла с 60,43 до 65,92 лет (на 5,49 года или на 9,1%), а женщин — с 73,34 до 76,71 лет (прирост на 3,37 года или на 4,6%).
Суммарный коэффициент рождаемости вырос в 1,36 раза (с 1,305 в 2006 г. до 1,777 в 2015 г.), превысив целевой показатель. Число родившихся выросло с 1479,6 тыс. в 2006 г. до 1940,6 в 2015 гг. (рост в 1,31 раза), без учета Крыма (29,5 тыс. родившихся в 2015 г.) — до 1911,1 тыс. (рост в 1,29 раза).
Показатели смертности снизились существенно ниже, чем планировалось. Число умерших снизилось с 2166,7 тыс. в 2006 г. до 1908,5 тыс. в 2015 гг. (снижение в 1,14 раза), без
9 Источники данных здесь и далее по тексту: Демографический ежегодник России. 2017: Стат. сб./Росстат. — М., 2017. — Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/B17_16/Mam.htm;
Демография. Данные Росстата на 1 июня 2018 г. — Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/ rannect/rosstat_main/rosstat/m/statistics/populatюn/demography/
330
учета Крыма (35,2 тыс. умерших в 2015 г.) — до 1873,3 млн (в 1,16 раза). Общий коэффициент смертности снизился с 15,1%о в 2006 г. до 13,0%о в 2015 г. (в 1,16 раза), что значительно меньше целевого ориентира (снизить на 1/3 или в 1,5 раза).
Миграционный прирост населения России на первом этапе реализации Концепции демографической политики (2007-2010 гг.) составлял в среднем ежегодно около 331 тыс. чел., на втором этапе (2011-2015 гг.) в среднем составил около 285 тыс. чел., что существенно превышало целевой ориентир второго этапа (не менее 200 тыс. человек). При этом миграционный прирост сократился с 320,1 тыс. чел. в 2011 г. до 245,4 тыс. чел. в 2015 г. Некоторое снижение миграционного прироста к концу периода произошло в результате возросшего числа выбывших из России, прежде всего за счет возвращения трудовых мигрантов на родину в государства — участники СНГ. Это связано с изменением порядка учета мигрантов и отнесения к постоянному населению мигрантов, приехавших в Россию на срок девять месяцев и более.
Итак, все целевые ориентиры на период до 2016 г., кроме снижения смертности, были достигнуты, и даже с некоторым превышением.
Количественные цели на более долгосрочный период были обозначены в предвыборной статье кандидата в президенты В.В. Путина в феврале 2012 г. (на тот момент возглавлял Правительство РФ).
Отмечая, что «в демографической политике удалось добиться серьезного сдвига к лучшему», он формулирует новую демографическую цель на период до 2050 г.: «Сегодня в России живет 143 млн человек... Если же нам удастся
сформулировать и реализовать эффективную, комплексную стратегию народосбережения, население России увеличится до 154 млн человек. Нужно будет обеспечить миграционный приток на уровне порядка 300 тыс. человек в год. В первую очередь за счет привлечения на постоянное жительство в Россию наших соотечественников, проживающих в ближнем и дальнем зарубежье, квалифицированных иностранных специалистов, перспективной молодежи»10. Получается, что весь предполагаемый рост населения с 143 до 154 млн человек (на 11 млн) должен был обеспечить миграционный прирост: при ежегодном приросте в 300 тыс. за период с 2012 по 2050 гг. прирост за весь период составил бы около 11,4 млн чел. (0,3 млн х 38 лет).
Говорилось в статье и о проблемах, требующих скорейшего решения: «Абсолютно нетерпимо, когда рождение ребенка подводит семью к грани бедности. Полностью исключить такую ситуацию — национальная задача на предстоящие три-четыре года»11. Прошло не три-четыре года, а шесть лет, но проблема высокого риска бедности с рождением детей остается нерешенной.
В 2012 г. после инаугурации Президента были приняты так называемые майские указы, в их числе указы «О мерах по реализации демографической политики» (№ 606) и «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» (№ 598), содержавшие ряд целевых демографических показателей. При этом новые или обновленные показатели были слабо или вовсе не синхро-
10 Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда, 13 февраля 2012 г. — Режим доступа: https://www.kp.ru/daily/3759/2807793/
11 Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда, 13 февраля 2012 г. — Режим доступа: https://www.kp.ru/daily/3759/2807793/
332
низированы с показателями Концепции демографической политики и сроками их достижения.
В соответствии с Указом № 606 Правительство Российской Федерации должно было обеспечить к 2018 г:
• повышение суммарного коэффициента рождаемости до 1,753;
• увеличение ожидаемой продолжительности жизни в Российской Федерации до 74 лет12.
В соответствии с Указом № 598 Правительство Российской Федерации должно было обеспечить к 2018 году:
• снижение смертности от болезней системы кровообращения до 649,4 случая на 100 тыс. населения;
• снижение смертности от новообразований (в том числе от злокачественных) до 192,8 случая на 100 тыс. населения;
• снижение смертности от туберкулеза до 11,8 случая на 100 тыс. населения;
• снижение смертности от дорожно-транспортных происшествий до 10,6 случая на 100 тыс. населения;
• снижение младенческой смертности, в первую очередь за счет снижения ее в регионах с высоким уровнем данного показателя, до 7,5 на 1000 родившихся живыми13.
Появление майских указов с новыми целевыми показателями не отменяло работу по реализации Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г. Поскольку в 2015 г. закончился ее второй этап, то был подготовлен и принят План мероприятий по реализации третьего этапа, охватывающего 2016-2024 гг. При этом цели были
12 Указ Президента РФ «О мерах по реализации демографической политики» № 606 от 7 мая 2012 г. — Режим доступа: http://www.rg.ru/2012/05/09/demo-dok.html
13 Указ Президента РФ № 598 от 7 мая 2012 г. «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» — Режим доступа: http://www.rg.ru/2012/05/09/zdorovje-dok.html
существенно скорректированы с учетом как прибавления населения Крыма (2,3 млн человек), так и улучшения демографической ситуации в 2007-2015 гг. Меры были определены только на период 2016-2020 гг., а не на весь этап14.
В соответствии с этим планом к 2020 году предполагается увеличение численности населения до 147,5 млн человек; увеличение ожидаемой продолжительности жизни до 74 лет; увеличение суммарного коэффициента рождаемости до уровня 1,87; обеспечение миграционного прироста на уровне не менее 200 тыс. человек ежегодно. По сравнению с Концепцией 2007 г. уменьшен показатель миграционного прироста с 300 до 200 тыс. человек.
В соответствии с пунктом 47 вышеупомянутого Плана мероприятий Минтрудом России были подготовлены проекты Методических рекомендаций по определению целевых показателей по повышению рождаемости, снижению смертности и миграционному приросту на период до 2020 г. включительно в разрезе субъектов Российской Федерации и распоряжения Правительства Российской Федерации об их утверждении.
Руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ должны были не позднее 21 декабря 2017 г. направить в Минтруд России замечания и предложения по указанным проектам, указав значения суммарного коэффициента рождаемости, ожидаемой продолжительности жизни и миграции в 2018-2020 гг. для своего субъекта15.
14 План мероприятий по реализации в 2016-2020 гг. Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г. Утвержден Распоряжением Правительства России от 14 апреля 2016 года № 669-р. — Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71281980/
15 Об определении целевых показателей по повышению рождаемости, снижению смертности и миграционному приросту на период до 2020 года включительно в разрезе субъектов РФ. Правительственная телеграмма № 12-0/10/П-8600 от 18.12.2017 — Режим доступа: https:// rosmmtrad.ru/docs/mintrad/protectюn/483
334
Поскольку 2018 г. уже наступил, и шестилетний период исполнения майских указов 2012 г. завершился, можно попробовать оценить, в какой степени они были реализованы.
Проанализируем динамику показателей рождаемости, продолжительности жизни и смертности, предусмотренных майскими указами № 606 и № 598, с учетом сложившихся тенденций за предыдущие годы. Поскольку целевые показатели в указе 2012 г. на период до 2018 г. определялись, видимо, с учетом фактических данных за 2011 г., возьмем 2011 г. за базу для оценки достигнутого. Для сравнения посмотрим на динамику показателей также за шестилетний период — с 2005 по 2011 гг. (см. табл.1).
Суммарный коэффициент рождаемости (СКР) под влиянием стимулирующих мер вырос до 1,777 в 2015 г., но затем стал снижаться — до 1,762 в 2016 г., все еще превышая целевой показатель. Однако резкое снижение СКР в 2017 г. сделало значение показателя значительно ниже целевого. Продолжительность жизни, несмотря на значительную прибавку в 2,87 года, не дотянула до целевого показателя. Т.е. оба главных целевых показателя Указа № 606 оказались невыполненными.
Лучше обстояло дело с показателями Указа № 598 по снижению смертности. Анализ показывает, что снижение показателей смертности от разных причин планировалось разными темпами, аргументация такой дифференциации нигде не была представлена. Оценить корректность такой постановки целей не представляется возможным. Тем не менее, в разной степени, но все целевые показатели, кроме смертности от новообразований, были достигнуты.
Целевой показатель по снижению младенческой смертности был существенно перевыполнен. В 2011 г. младенческая смертность составляла 7,4%о. В связи с переходом
Та бл и ца 1
Динамика демографических показателей, предусмотренных майскими указами 2012 г. (№ 606 и № 598)
Годы 2005 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Цели к 2018 г. 2011/ 2005 2017/ 2011
Суммарный коэффициент рождаемости 1,294 1,582 1,691 1,707 1,750 1,777 1,762 1,621 1,753 tl,22 1X02
Ожидаемая продолжительности жизни, лет 65,37 69,83 70,24 70,76 70,93 71,39 71,87 72,70 74,0 1X07 1X04
Младенческая смертность, %0 11,0 7,4 8,6 8,2 7,4 6,5 6,0 5,5 7,5 ¿1,49 ¿1,35
Смертность по причинам на 100000 чел.:
от болезней системы кровообращения 905,4 753,0 737,1 698,1 653,9 635,3 616,4 584,7 649,4 ¿1,20 ¿1,29
от новообразований 200,6 204,6 203,1 203,3 201,9 205,1 204,3 196,9 192,8 1X02 ¿1,04
от туберкулеза 22,5 14,2 12,5 11,3 10,0 9,2 7,8 7,1 11,8 ¿1,58 ¿2,00
от дорожно-транспорт-ных происшествий 19,0 13,5 14,4 14,3 14,1 12,2 10,8 10,0 10,6 ¿1,41 ¿1,35
Примечание: Данные за 2017 г. предварительные.
Источники данных: Демографический ежегодник России. 2017: Стат. сб./ Росстат. - М., 2017. - http://vwvw.gks.ru/bgd/regl/ B17_16/Main.htm; Демография.Данные Росстата на 1 июня 2018 г. - http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/ rosstat/ru/statistics/population/demography/
33
на новые правила учета живорождений, соответствующие рекомендациям ВОЗ, ожидалось, что младенческая смертность в 2012 г. вырастет примерно до 9,0%о или несколько более. Планируемое снижение к 2018 г. до 7,5%о оценивалось от этого уровня. Фактический показатель оказался значительно ниже — 5,5%. Тенденция сокращения младенческой смертности продолжилась и в 2018 г.
В большей степени, чем это было запланировано, снизилась смертность от болезней системы кровообращения. Это очень важно, поскольку смертность от этой причины в 2017 г. составляла 47% от всех случаев.
В то же время есть резервы и в снижении смертности от неуказных причин, от болезней, показатели смертности которых (на 100 тыс. человек) в последние годы не демонстрируют снижения, практически остаются на одном уровне, или даже немного растут, например, смертность от болезней органов дыхания (49,4 в 2012 г. и 48,0 в 2016 г.), от некоторых инфекционных и паpазитаpных болезней (22,4 в 2012 г. и 24,1 в 2016 г.), от болезней органов пищеварения (62,1 в 2012 и 67,0 в 2016 г.).
При этом особое внимание должно быть уделено снижению смертности от тех причин, где в последние годы фиксируется рост: от болезней нервной системы (с 13,0 в 2012 г. до 57,2 в 2016 г. — рост более, чем в четыре раза); от сахарного диабета (с 7,4 в 2012 г. до 21,5 в 2016 г. — рост почти в три раза); от болезни, вызванной вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ) (с 6,3 в 2012 г. до 12,7 в 2016 г. — рост в два раза), от симптомов, признаков и отклонений от нормы, выявленных при клинических и лабораторных исследованиях (с 75,4 в 2012 г. до 98,3 в 2016 г.). В отношении ряда причин рост связан с качеством диагностики, так, рост
смертности от старости (с 46,1 в 2012 г. до 74,1 в 2016 г. — рост в 1,6 раза), скорее всего, вызван тем, что эту причину указывают вместо иной (например, вместо смерти от сердечно-сосудистых заболеваний).
Сокращение показателей от неточно обозначенных диагнозов и от старости будет способствовать более объективному анализу причин смертности и путей ее снижения.
Поскольку большая часть целей по снижению смертности была достигнута, то Правительством перед системой здравоохранения в 2017 г. были поставлены более сложные задачи, сформулированы новые целевые показатели к 2025 г., в том числе демографические.
Во исполнение решений Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 марта 2017 г. Министерству здравоохранения было поручено «...обеспечить формирование приоритетных проектов по основному направлению стратегического развития Российской Федерации „Здравоохранение"., руководствуясь следующими основными целевыми показателями: увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2025 году не менее чем до 76 лет; увеличение средней продолжительности здоровой жизни к 2025 году до 66 лет; снижение младенческой смертности до 4,5 на 1 тыс. родившихся живыми; снижение смертности лиц трудоспособного возраста к 2025 году до 380,0 на 100 тыс. населения соответствующего возраста; снижение смертности от болезней системы кровообращения до 500,0 случаев на 100 тыс. населения; снижение смертности от новообразований (в т.ч. злокачественных) до 185,0 случаев на 100 тыс. населения»16.
16 О направлениях развития системы здравоохранения РФ в период до 2025 г. 11 апреля 2017 г. — Режим доступа: http://govemment.m/orders/selectюn/404/27146/
338
Как видим, в этом поручении из причин смертности оставлены только две основных, и при этом сформулированы две качественно новые цели: по снижению смертности лиц трудоспособного возраста и увеличению средней продолжительности здоровой жизни. Причем получение достоверных данных о продолжительности здоровой жизни будет очень сложной задачей, так как в традиционной статистике данных об этом показателе нет.
Наконец, посмотрим на целевые демографические показатели, предусмотренные новым майским Указом Президента «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» № 204 от 7 мая 2018 г.17
В целях увеличения численности населения страны и повышения уровня жизни граждан правительству поручено обеспечить достижение следующих национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года, в том числе: обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации; повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 г. — до 80 лет); снижение в два раза уровня бедности в РФ; улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно и др.
Правительство России должно представить до 1 октября 2018 г. для рассмотрения на заседании Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам национальные проекты (программы) по направлениям «демография», «здравоохранение» и др.
17 О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года. Указ Президента № 204 от 7 мая 2018 г. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/ аСз/Ьапк/43027
При разработке национальной программы в сфере демографического развития Правительство должно обеспечить достижение в 2024 году следующих целей и целевых показателей: увеличение ожидаемой продолжительности здоровой жизни до 67 лет; увеличение суммарного коэффициента рождаемости до 1,7 (в 2017 г. — 1,621).
Национальный проект в сфере здравоохранения должен обеспечить достижение в 2024 году следующих целей и целевых показателей: снижение показателей смертности населения трудоспособного возраста до 350 случаев на 100 тыс. населения (в 2016 г. — 525); смертности от болезней системы кровообращения до 450 случаев на 100 тыс. населения (2017 г. — 585); смертности от новообразований, в том числе от злокачественных, до 185 случаев на 100 тыс. населения (2017 г. — 192,8); младенческой смертности до 4,5 %о (в 2017 г. —5,5%о, в I кв. 2018 г. — 5,1 %о)18.
Разработка национального проекта по созданию безопасных и качественных автомобильных дорог предусматривает снижение смертности в результате дорожно-транспортных происшествий в 3,5 раза по сравнению с 2017 годом — до уровня, не превышающего 4 человек на 100 тыс. населения (к 2030 году — стремление к нулевому уровню смертности)19.
Сравним целевые демографические показатели на период до 2025 г., предусмотренные различными официальными документами: Концепцией демографической политики, Планом мер по ее реализации на 2016-2020 гг., целями, по-
18 О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года. Указ Президента № 204 от 7 мая 2018 г. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/ acts/bank/43027
19 О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года. Указ Президента № 204 от 7 мая 2018 г. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/ acts/bank/43027
340
ставленными Правительством перед системой здравоохранения в 2017 г. и майским Указом 2018 г. № 204 (см. табл. 2).
Сравнение показывает, что в последнем майском Указе поставлены еще более амбициозные цели по снижению смертности и росту продолжительности жизни, чем год назад. Насколько этот оптимизм экспертов в области здравоохранения обоснован, покажет ближайшее будущее. Исключение — младенческая смертность и смертность от новообразований. Показатели не изменились.
А вот суммарный коэффициент рождаемости на 2024 г. запланирован куда меньше, чем было намечено на 2020 г. В то же время этот показатель более реалистичен, чем намеченный рост продолжительности жизни.
В срок до 1 июня 2018 г. Правительству поручено подготовить проект методических указаний по разработке национальных проектов (программ), включающих в себя в том числе: динамику значений целевых показателей по годам; уточнение перечня задач, обеспечивающих достижение целей и целевых показателей; определение промежуточных и конечных контрольных точек («вех»), обеспечивающих выполнение задач. До 15 сентября 2018 г. должен быть разработан проект методических указаний по реализации и мониторингу предусмотренных Указом национальных проектов (программ).
Проекты соответствующих национальных проектов (программ) должны быть представлены в Правительство Российской Федерации до 15 августа 2018 г., а проекты планов мероприятий по их реализации — до 1 октября 2018 г.20
20 О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года. Указ Президента № 204 от 7 мая 2018 г. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/ аСз/Ьапк/43027
В этих проектах будут учтены новые демографические инициативы, о которых Президент объявил 28 ноября 2017 г. в ходе заседания Координационного совета национальной стратегии действий в интересах детей21. Реализация этих новых инициатив уже началась: до конца 2021 года продлена программа материнского капитала; появились дополнительные возможности его использования (в виде ежемесячных выплат тем семьям, которые особо нуждаются (адресно), а также для оплаты услуг дошкольного образования); установлена ежемесячная выплата на рождение первенца до полутора лет (в семьях с низкими доходами); предусмотрено субсидирование ипотечной ставки сверх 6% годовых для семей, в которых начиная с 1 января 2018 г. родится второй или третий ребенок.
Несмотря на важность и возможную результативность новых дополнительных мер поддержки семей с детьми, по нашему мнению, этого будет недостаточно, чтоб удержать показатели рождаемости от дальнейшего снижения. Судя по сегодняшним данным и наблюдаемым тенденциям, в целом по России не удастся обеспечить естественный прирост и сохранить рост численности населения.
Мы на пороге новой депопуляции. Оценка численности на 1 января 2018 г. — около 146,9 млн человек — возможно, останется локальным максимумом на ближайшие двадцать лет. В 2016 г. число родившихся было на 52 тыс. меньше, чем в 2015 г. За 2017 г. число рождений сократилось почти на 200 тыс., а естественная убыль достигла 134,4 тыс. чел. (см. табл. 3).
21 Заседание Координационного совета по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей. Москва, Кремль. 28 ноября 2017 г. — Режим доступа:http://kremlin.ru/events/ president/news/copy/56228
Та бл и ца 2
Сравнение целевых демографических показателей на период до 2025 г., предусмотренных различными официальными документами
Факти- Концепция План мероприятий О направле- О национальных
ческие демографиче- по реализации в ниях развития целях и страте-
пока- ской политики 2016-2020 гг. Кон- системы здра- гических задачах
затели РФ на период цепции демогра- воохранения развития РФ на
2017 г. до 2025 г. фической политики РФ в период до период до 2024 г.
(2007) (2016) 2025 г. (2017) (2018)
На какой год было
запланировано до- 2017 2025 2020 2025 2024
стижение целевых
показателей
Показатели:
численность населе- 146,9 145 147,5 Цель: рост на-
ния (млн человек) селения
миграционный при- 300 200
рост (тыс. человек)
суммарный коэффи- 1,621 1,96 1,87 1,7
циент рождаемости
ожидаемая продол- 72,70 75 76 78
жительность жизни,
лет
средняя продолжи- 60-63" 66 67
тельность здоровой
жизни, лет
Фактические показатели 2017 г. Концепция демографической политики РФ на период до 2025 г. (2007) План мероприятий по реализации в 2016-2020 гг. Концепции демографической политики (2016) О направлениях развития системы здравоохранения РФ в период до 2025 г. (2017) О национальных целях и стратегических задачах развития РФ на период до 2024 г. (2018)
младенческая смертность, %0 5,5 4,5 4,5
смертность лиц трудоспособного возраста на 100 тыс. чел. 525" 380 350
смертность по причинам на 100 тыс. чел.
от болезней системы кровообращения 584,7 500 450
от новообразований 196,9 185 185
Примечание: данные за 2017 г. предварительные. "Точных данных нет, оценка на 2015 г. - около 60 лет. ""Данные за 2016 г.
344
Таблица 3
Показатели естественного движения населения22
Тысяч На 1000 человек
населения
2017 г. 2016 г. прирост (+), снижение (-) 2017 г. 2016 г.
Родившихся 1689,9 1888,7 -198,8 11,5* 12,9
Умерших 1824,3 1891,0 -66,7 12,4 12,9
из них детей 9,6 11,4 -1,8 5,5** 6,0**
в возрасте до 1 года
Естественный -134,4 -2,3 -0,9 -0,01
прирост (+), убыль (-)
Браков 1049,7 985,8 +63,9 7,2 6,7
Разводов 611,4 608,3 +3,1 4,2 4,1
* Здесь и далее за 2017 г. - предварительные данные. ** На 1000 родившихся живыми.
Источник: Демография на 1 января 2018 г. http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_ main/rosstat/ru/statistics/population/demography/
За четыре месяца 2018 г. число рождений сократилось на 23 тыс. в сравнении с аналогичным периодом 2017 г., а естественная убыль уже превысила 121 тыс. чел. Обозначившаяся тенденция к возможному сокращению числа браков в 2018 г. (за четыре месяца на 8%) также будет ускорять снижение рождаемости23.
Средний вариант прогноза Росстата (версия от 22.2.2018 г.) предполагает увеличение естественной убыли до —384 тыс.
22 Заседание Координационного совета по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей. Москва, Кремль. 28 ноября 2017 г. — Режим доступа: http://kremlin.ru/events/ president/news/copy/56228
23 Росстат. Демография. Естественное движение населения в разрезе субъектов Российской Федерации за январь-апрель 2018 года. — Режим доступа: http://www.gks.ru/free_doc/2018/demo/ edn04-18.htm.
к 2024 г. (низкий вариант до —534 тыс., высокий вариант допускает небольшой прирост в 31 тыс.)24.
Миграционный прирост, судя по наблюдаемым тенденциям, не сможет заместить естественную убыль. Согласно прогнозу Росстата вероятен возврат депопуляции: в низком варианте — с 2018 г. при миграционном приросте около 140 тыс. чел., в среднем варианте прогноза — с 2020 г. при миграционном приросте 270 тыс. чел., в высоком варианте допускается сохранение роста, но при условии увеличения миграционного прироста до очень высокого уровня в 450-500 тыс. чел. в год, что не представляется реальным.
По последним оценкам, небольшая убыль населения может быть зафиксирована уже в текущем году при миграционном приросте в 200 тыс. чел. или чуть большем.
За ближайшие шесть лет разница между числом умерших и числом родившихся (естественная убыль) может составить 1,5-2 млн человек. А общая убыль будет зависеть от того, в каких масштабах миграционный прирост компенсирует эту убыль.
Большие сомнения вызывает возможность повышения ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет в 2024 г. Для этого необходимо увеличение показателя за шесть лет на 5,3 года, т.е. в среднем ежегодно на 0,9 лет. В современной истории наибольшее прибавление за 6-летний период мы имели в 2005-2011 гг. (на 4,46 года). За период 2011-2017 гг. продолжительность жизни выросла на 2,87 года. Дальнейшее увеличение показателей будет даваться непросто, ожидать больших скачков не приходится. А вот прибавка в два года
24 Росстат. Демография. Демографический прогноз до 2035 года. —Режим доступа: http://www. gks.m/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ra/statistk:s/populatюn/demography.
346
к 2030 г. по сравнению с 2024 г. реальна. Но войти в символический клуб 80+ (в число стран с продолжительностью жизни более 80 лет) вряд ли возможно до 2035 г. В среднем варианте прогноза Росстата к 2035 г. продолжительность жизни составит около 79 лет, в низком — около 75 лет и лишь в высоком варианте достигнет 82 лет.
На наш взгляд, еще не поздно провести широкое экспертное обсуждение поставленных в указе целей и целевых показателей, степени их достижимости. Выявить наиболее сложные задачи, предложить максимально реалистичные пути их решения.
Далеко не все целевые показатели, при всем желании исполнителей обеспечить их выполнение, будут достигнуты в силу объективных трудностей и уже сложившихся условий и факторов. И это особенно важно учесть при определении целевых показателей для регионов. Постановка абсолютно невыполнимых задач может провоцировать искажение отчетности, фальсификацию показателей.
Еще есть время подумать над актуализацией целевых показателей на завершающий период реализации Концепции демографической политики. В соответствии с принятой в 2007 г. Концепцией предполагалось, что к 2025 г. будет увеличена численность населения (в том числе за счет замещающей миграции) до 145 млн человек; увеличен в 1,5 раза по сравнению с 2006 годом суммарный коэффициент рождаемости; увеличена ожидаемая продолжительность жизни до 75 лет; уровень смертности снизится в 1,6 раза; обеспечен миграционный прирост на уровне более 300 тыс. человек ежегодно25.
25 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351. — Режим доступа: http://base. garant.ru/191961/
Скорее всего, будет идти речь не об увеличении, а сохранении численности населения в диапазоне 146-146,5 млн человек. Суммарный коэффициент рождаемости не вырастет, а останется в интервале 1,5-1,7 (новый указ нацеливает на 1,7 в 2024 г.). Ни смертность на 1000 населения, ни число умерших (конкретный показатель в Концепции изначально не был обозначен) не смогут снизиться до уровня в 1,6 раза меньшего, чем был в 2006 г. Ожидаемая продолжительность жизни вполне может вырасти до 75 лет и даже немного превысить этот уровень. Миграционный прирост на уровне более 300 тыс. человек ежегодно маловероятен. Скорее он будет в интервале 200-250 тыс. человек.
Уточнение показателей, которые предусмотрены Концепцией, позволит более конкретно и аргументировано обосновать план мер по реализации демографической политики на 2021-2024 гг., скорректировать региональные программы демографической политики.
Главное — необходимо дифференцировать целевые показатели для регионов и максимально реалистично наметить динамику значений целевых показателей по годам. Особенно это важно для регионов с большой убылью населения, с большим превышением смертности над рождаемостью, со значительным миграционным оттоком. Ориентация на средние по стране показатели поставит их в неравные условия с регионами, где показатели демографического развития более-менее благоприятные.
Библиографический список
1. Демографический ежегодник России. 2017: Стат.сб./Росстат.-М., 2017. — Режим доступа: http://www.gks.ru/bgd/regl/B17_16/Main. htm
348
2. Демографический прогноз до 2035 года. — Росстат. Демография. — Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/ rosstat/ru/statistics/population/demography/
3. Демография. Данные Росстата на 1 июня 2018 г. — Режим доступа: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/population/demography/
4. Демография на 1 января 2018 г. — Режим доступа: http://www.gks. ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/ demography/
5. Елизаров В.В. От концепции демографического развития к концепции демографической политики // Демоскоп Weekly, № 309 — 310, 12 — 25 ноября 2007 (Социально-демографическая политика в документах и комментариях). — Режим доступа: http://demoscope.ru/weekly/2007/0309/polit02.php
6. Естественное движение населения в разрезе субъектов Российской Федерации за январь-апрель 2018 года. — Росстат. Демография. Http://www.gks.ru/free_doc/2018/demo/edn04-18.htm
7. Заседание Координационного совета по реализации Национальной стратегии действий в интересах детей. Москва, Кремль. 28 ноября 2017 г. — Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/ news/copy/56228
8. Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 21 сентября 2001 г. № 1270-р. — Режим доступа: http:// base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=98526
9. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351. — Режим доступа: http://base.garant.ru/191961/
10. Об определении целевых показателей по повышению рождаемости, снижению смертности и миграционному приросту на период до 2020 года включительно в разрезе субъектов РФ. Пра-
вительственная телеграмма № 12-0/10/П-8600 от 18.12.2017. — Режим доступа: https://rosmintrud.ru/docs/mintrud/protection/ 483
11. План мероприятий по реализации в 2016-2020 гг. Концепции демографической политики РФ на период до 2025 г. Утвержден Распоряжением Правительства России от 14 апреля 2016 года № 669-р. — Режим доступа: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71281980/
12. Перечень поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г.. — 16 марта 2018 г. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/events/president/news/57078
13. Постановление ЦИК №65 и СНК СССР № 1134 от 27 июня 1936 г. «О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении сети родильных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного наказания за неплатеж алиментов и о некоторых изменениях в законодательстве о разводах». — Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online. cgi?req=doc;base=ESU;n=4068
14. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 235 от 22 января 1981 г. «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей». — Режим доступа: http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=94032
15. Путин В.В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда, 13 февраля 2012 г. — Режим доступа: https://www.kp.ru/daily/3759/2807793/
16. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. «Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении почетного звания «Мать-героиня» и учреждении ордена «Материнская слава» и медали
350
«Медаль материнства». — Режим доступа: http://base.consultant. ru/cons/cgi/online.cgi?base=ESU&n=507&req=doc
17. Указ Президента РФ «О мерах по реализации демографической политики» № 606 от 7 мая 2012 г. — Режим доступа: http://www. rg.ru/2012/05/09/demo-dok.html
18. Указ Президента РФ «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» № 598 от 7 мая 2012 г. — Режим доступа: http://www.rg.ru/2012/05/09/zdorovje-dok.html
19. Указ Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» № 204 от 7 мая 2018 г. — Режим доступа: http://www.kremlin.ru/ acts/bank/43027
Контактные данные:
Елизаров Валерий Владимирович
elizarovvv@gmail.com
Тел. 8-903-127-78-27
