CC BY
74
УДК 332.1
целевая программа как элемент механизма реализации социально-экономического
развития региона (на примере ульяновской области)
с. А. ГЛУХОВА, аспирант кафедры экономики и организации производства Е-mail:s. a. gluhova@mail. ш Ульяновский государственный технический университет
В статье рассматриваются целевые программы различного уровня, которые выступают в качестве важного элемента механизма социально-экономического развития как региона, так и Российской Федерации в целом. Отмечено, что вся система государственного управления должна соответствовать стратегическому курсу развития Российской Федерации и быть адаптирована к требованиям региональной экономики конкретного субъекта Федерации.
Ключевые слова: социально-экономическое развитие, целевая программа, программно-целевой метод, Ульяновская область.
В настоящее время Правительством Российской Федерации уделяется особое внимание обеспечению устойчивого развития экономики государства. В большей степени эта задача может быть решена посредством реализации стратегий социально-экономического развития регионов.
В экономической науке все больше внимания уделяется проблемам, которые непосредственно связаны с механизмом реализации стратегии развития региона. В связи с этим внедрение инновационных аспектов в концепцию стратегического развития экономики государства приобретает большое значение.
Под механизмом реализации стратегии развития региона понимается совокупность функций, принципов, методов и инструментов управленчес-
кого воздействия на процесс социально-экономического развития региона, которые применяются региональными и муниципальными органами власти для достижения стратегических целей и обеспечения приоритетов развития соответствующих регионов.
Достижение поставленных стратегических целей и решение соответствующих стратегических задач должны осуществляться с применением как уже существующих, так и с помощью новых, более прогрессивных, экономических, политических и правовых механизмов.
Эффективное функционирование механизма реализации стратегии и развития современного региона в большей степени детерминируется с наличием соответствующего организационно-правового и ресурсного обеспечения, а также климатическими условиями. Организационно-правовое обеспечение заключается в принятии нормативно-правовых актов, регулирующих процессы успешной реализации стратегии. Под ресурсным обеспечением принято понимать совокупность имеющихся и потенциальных возможностей и средств региона, которые непосредственно можно использовать в осуществлении процесса реализации стратегии социально-экономического развития региона (финансовые, информационные, кадровые ресурсы).
В условиях постоянного развития производительных сил, возрастания масштабов производства,
усложнения связей между видами экономической деятельности, территориями, ускорения инновационных и интеграционных процессов в экономике возникает все больше крупных региональных и межрегиональных проблем, решение которых объективно требует комплексного подхода со стороны государственного регулирования с использованием программно-целевого метода.
Наиболее перспективным и результативным решение данной проблемы, по мнению ряда исследователей, может быть при использовании именно программно-целевого метода, который также может являться важным инструментом осуществления государственной социально-экономической политики развития Российской Федерации, регионов и муниципальных образований наряду с методами прогнозирования и индикативного планирования.
Одним из элементов механизма успешной реализации стратегии устойчивого развития страны и регионов являются целевые программы, ведь они представляют собой согласованные по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексы научно-исследовательских, опытно-конструкторских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение конкретных задач в области государственно-федеративного и муниципального строительства, научно-технического, экономического, инвестиционного, социально-демографического, внешнеэкономического, культурного, экологического, регионального и муниципального развития Российской Федерации [10].
Областная целевая программа - это комплекс мероприятий, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции исполнительных органов государственной власти региона, осуществляемых на основе программно-целевого метода.
Принимая во внимание экономическую, социальную и экологическую целесообразность комплекса приоритетных направлений развития субъекта Федерации, а также с учетом возможности финансирования программных мероприятий на федеральном, региональном или местном уровнях определяются характерные особенности той или иной целевой программы.
В ряде случаев целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социальными, экологическими, экономическими и институциональными процессами в муниципальных образованиях с учетом их особого правового статуса [1].
Программно-целевой метод позволяет реализовать настоятельную потребность в осуществлении интеграционных процессов в экономике, обусловленных, с одной стороны, возрастанием сложности, комплексности проблем устойчивого развития, требующих для своего решения эффективных межотраслевых, межведомственных, межмуниципальных взаимодействий, а с другой, - высокой степенью отраслевой и территориальной дифференциации развития производительных сил, дополняемой в условиях перехода к рыночной экономике многообразием форм собственности [10].
Данный метод может рассматриваться в качестве эффективного инструмента для достижения целей, в основе которых лежат прогрессивные изменения в развитии социально-экономических систем. Эти изменения не могут быть достигнуты по отдельности в процессе достижения частных целей развития каких-либо производственных, инфраструктурных или иных элементов региональных хозяйственных систем, а могут быть рассмотрены лишь в качестве прогрессивного результата и как синергетический эффект от реализации частных программ.
В настоящее время в Российской Федерации сложилась определенная система целевых программ, которую с известной степенью условности можно дифференцировать по различным основаниям. Можно выделить федеральные целевые программы, областные целевые программы, ведомственные целевые программы, адресные целевые программы.
Федеральные целевые программы регионального развития могут быть двух видов:
1) направленные на решение задач стимулирования социально-экономического развития (например обеспечение ускоренного экономического роста в геостратегически важных регионах страны);
2) направленные на решение обеспечения воспроизводства ресурсов развития (в том числе на решение проблем кризисных территорий). В отношении этих двух видов программ должны быть выработаны требования эффективности в соответствии с типологией регионов и спецификой решаемых задач. При этом необходимо обеспечить гармоничный переход от поддержки конкретных регионов к решению системных проблем всего государства.
Федеральные целевые программы регионального развития должны быть построены на следующих принципах:
1) принцип взаимосвязи и преемственности программ. Программы и проекты по каждому этапу реализации должны быть взаимосвязаны по решаемым задачам и усиливать друг друга;
2) принцип наращивания усилий. Необходимо обеспечить воспроизводство ресурсов по ходу реализации стратегии, то есть, возможность использовать на последующих этапах ресурсы, образовавшиеся на предыдущих этапах;
3) принцип экономии ресурсов. При разработке программ важно, чтобы эффект от их реализации был шире, чем непосредственное решение программных задач. Речь идет о создании общих благоприятных социальных, технологических, институциональных и организационных условий, повышающих общую эффективность экономики, социальной сферы;
4) принцип «средового воздействия». Программы должны быть направлены на формирование условий для решения определенного рода проблем (например решение проблем миграции за счет создания наиболее благоприятных условий жизнедеятельности и формирования новых рабочих мест), а не на прямое устранение проблемы;
5) принцип инфраструктурного обеспечения. Эффективность программ определяется изменениями в организационной и институциональной сферах [2].
На региональном уровне обычно существуют подразделения исполнительной власти, осуществляющие контроль за исполнением процесса реализации федеральных программ и ответственные за мониторинг.
Например, в Ульяновском регионе отдел федеральных и адресных целевых программ учрежден для проведения мероприятий, направленных на реализацию на территории области федеральных целевых программ (ФЦП), федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) и областной адресной инвестиционной программы (ОАИП).
Отдел федеральных и адресных целевых программ является структурным подразделением Департамента целевых программ министерства экономики Ульяновской области и подчиняется непосредственно директору департамента. В его полномочия входят:
• координация деятельности органов исполнительной власти области, органов местного самоуправления муниципальных образований
области и организаций по выполнению ФЦП, ФАИП и ОАИП на территории Ульяновской области;
• формирование перечня строек и объектов для областных государственных нужд в рамках ОАИП;
• мониторинг хода финансирования и реализации на территории Ульяновской области ФЦП, ФАИП и ОАИП за счет бюджетов различных уровней [4].
В целях повышения эффективности использования средств областного бюджета, повышения качества разработки проектов областных целевых программ, проектов о внесении изменений в действующие областные целевые программы 17.05.2011 было подписано распоряжение правительства Ульяновской области № 330-пр «О комиссии по областным целевым программам». Документ устанавливает положение о комиссии и ее составе [5]. Комиссия по областным целевым программам осуществляет свою работу в соответствии с постановлением правительства Ульяновской области от 21.03.2011 № 115-П «О порядке разработки и реализации областных целевых программ на территории Ульяновской области».
Отдел областных и ведомственных целевых программ также является структурным подразделением департамента целевых программ министерства экономики Ульяновской области и в соответствии с возложенными на него государственными полномочиями в сфере программного планирования осуществляет:
- ведение реестра ОЦП и ВЦП на территории Ульяновской области;
- подготовку и обоснование перечня ОЦП для финансирования из средств областного бюджета в очередном финансовом году и ВЦП для финансирования из средств бюджетов ГРБС;
- мониторинг хода финансирования и реализации ОЦП и ВЦП, утвержденный на территории Ульяновской области;
- методическое сопровождение проектов ОЦП, предполагаемых к реализации на территории Ульяновской области;
- подготовку заключений по проектам концепций ОЦП, проектам ОЦП и ВЦП и иным проектам;
- консультационное, информационное и аналитическое сопровождение ОЦП и ВЦП, утвержденное на территории Ульяновской области [3].
К числу разрабатываемых новых областных целевых программ, которые могут обеспечить реализацию основных приоритетов стратегического развития региона, можно отнести:
• программу повышения конкурентоспособности экономики региона (в том числе мероприятия по созданию кластеров в перспективных секторах экономики);
• программу повышения инвестиционной привлекательности Ульяновской области с входящими подпрограммами - по развитию инвестиционного потенциала, по снижению инвестиционных рисков, по продвижению региона на российском и зарубежных рынках;
• программу по развитию инновационного потенциала региона;
• программу по развитию туризма на территории региона;
• программу по развитию потенциала трудовых ресурсов области [6].
Одним из главных элементов успешной реализации целевых программ является их своевременное и достаточное финансирование из различных источников: за счет средств из федерального и областного бюджетов, за счет внебюджетных источников.
В процессе реализации целевой программы отрицательным фактом может стать то обстоятельство, когда общий планируемый объем средств (за счет всех источников финансирования программы) не соответствует фактически профинансированному объему денежных средств, а последний не соответствует фактически освоенным средствам.
В связи с этим необхо- ^-
димо дальнейшее совершенствование механизма организации контроля за эффективным и целевым использованием денежных средств, направленных на реализацию соответствующих программ.
Принимая во внимание важность социально-экономической составляющей в политике государства, руководством страны выделен ряд проектов, которые получили статус приоритетных национальных проектов
(ПНП) в области здравоохранения, образования, жилья, сельского хозяйства.
В аспекте региональной социальной политики по этим направлениям в субъектах Российской Федерации реализуются следующие приоритетные национальные проекты:
1) приоритетный национальный проект «Образование»;
2) приоритетный национальный проект «Здоровье»;
3) приоритетный национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса»;
4) приоритетный национальный проект «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». По данным Департамента целевых программ
и приоритетных национальных проектов министерства экономики Ульяновской области можно проанализировать тенденции в финансировании и реализации всех этих программ.
Финансирование приоритетного национального проекта «Образование» показано на диаграмме (рис. 1).
Реализация приоритетного национального проекта «Образование» в Ульяновской области была продолжена в 2011 г. в соответствии с направлениями, утвержденными Сетевым графиком по реализации приоритетного национального проекта «Образование» на территории Ульяновской области (утвержден распоряжением министерства образования Ульяновской области от 21.04.2011 № 1352-р), включая направления, предусматривающие меры региональной поддержки системы образования.
200
150
100
171,483 163,885
161,42
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Федеральный бюджет U Консолидированный бюджет Ульяновской области
Рис. 1. Финансирование приоритетного национального проекта «Образование» в Ульяновской области в 2006-2011гг., млн руб.
Всего в Ульяновской области с января по декабрь 2011 г. реализацию приоритетного национального проекта «Образование» было инвестировано 293 646,184 тыс. руб. (табл. 1).
Успешная реализация приоритетного национального проекта «Образование» представляется затруднительной, без дальнейшей модернизации
системы образования и развития материально-технической базы дошкольных и общеобразовательных учреждений. Поэтому важным представляется финансовое обеспечение инновационных процессов, происходящих в системе общего образования. Оно должно осуществляться как со стороны Федерального, так и регионального бюджетов, однако взаи-
Таблица 1
Основные направления реализации приоритетного национального проекта «Образование» в Ульяновской области в 2011 г.
Наименование
Выделенные средства, млн руб.
Содержание выполненных работ, приобретенных материальных средств
Развитие
дошкольного
образования
82,4
Введено в строй 5 детских садов, ранее используемых не по назначению в муниципальных образованиях «Город Ульяновск», «Старомайнский район», «Мелекесский район», «Ульяновский район» и «Чердаклинский район». Открыто 47 групп в действующих дошкольных образовательных учреждениях муниципальных образований «Город Ульяновск», «Город Новоульяновск», «Барышский район», «Карсунский район», «Кузоватовский район». Открыто 2 дошкольные группы при общеобразовательных школах в муниципальных образованиях «Инзенский район» и «Цильнинский район»
Закупка школьных автобусов, ед.
92,5
□ Из регионального бюджета □ Из федерального бюджета
Обеспечение
условий
для повышения
качества
образования
67,4
Количество человек на 1 ПК
28.5
22,8
-1 -^86-
_V _V
16,4
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1000 0
Количество компьютеров в образовательных учреждениях
6 401
6 877
п11
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2006 г.
2007 г.
Окончание табл. 1
Наименование
Выделенные средства, млн руб.
Содержание выполненных работ, приобретенных материальных средств
Выявление и развитие одаренных детей
8,131 (бюджет области)
Количество участников различных конкурсов, чел.
57819
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
7,53
Президентские премии
Чел.
60 50 40 30 20 10 0
52
51
/ / У у / /
/ / /
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Работа
с педагогическими кадрами
125,153
Средний размер выплаченного вознаграждения составил 1 562 руб., что на 24 % выше запланированного - 1 260 руб. (в аналогичном периоде 2009 г. -1 496 руб.).
Объем стимулирующих выплат в фонде оплаты труда образовательных учреждений составил 423 079,9 тыс. руб., что выше от запланированного на 295 % (143 177,6 тыс. руб.). Увеличение данного показателя сложилось за счет экономии средств, заложенных на 2010 г.
По показателю «Количество педагогических работников, получающих вознаграждение по плану на 2010 г. по фактическим выплатам» произошло уменьшение с 6 542 до 6 412 чел., что составило 98,0 %.
Уменьшение количества учителей связано с уменьшением контингента школьников и закрытием школ в 2010-2011 учебном году
модействие данных финансовых структур должно быть более гармоничным в процессе распределения финансовых потоков [9].
В рамках федерального приоритетного направления здравоохранение реализуется Приоритетный национальный проект «Здоровье». На рис. 2. отображены данные о финансировании на территории Ульяновской области соответствующего проекта.
Для осуществления задач, связанных с повышением качества и доступности медицинской помощи населению региона, укреплением материально-технической базы государственных учреждений здравоохранения Ульяновской области, снижением заболеваемости населения, планируется взаимодействие с иными исполнительными органами государственной власти области, в том числе:
• совместная подготовка изменений в действующие ОЦП с участием министерства экономики Ульяновской области;
• организация рабочей группы с министерством инвестиций и внешних связей Ульяновской области при реализации инвестиционных проектов в здравоохранении;
• организация исполнения бюджета и управление государственными финансами совместно с министерством финансов Ульяновской области [8]. Рассматривая процесс реализации приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в финансовом аспекте, можно построить следующую диаграмму.
Фактическое финансирование мероприятий проекта в 2010 г. составило 1 254,56 млн руб.
1000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
0,00
895,245
908,8
2006
2007
2008
2009
2010
В Федеральный бюджет и Консолидированный бюджет Ульяновской области
Рис. 2. Финансирование приоритетного национального проекта «Здоровье» в Ульяновской области в 2006-2010 гг., млн руб.
1 200,00
1000,00
800,00
600,00
400,00
200,00
0,00
1 003,1
1013,43
599,3
131,9
142,727
543,042
385,1
i
2006
2007
2008
2009
Н Федеральный бюджет и Консолидированный бюджет Ульяновской области
Рис. 3. Финансирование приоритетного национального проекта «Развитие АПК» в Ульяновской области в 2006-2011гг., млн руб.
(99,96 % от плана на год - 1 255,1 млн руб.), из которых 1 003,117 млн руб. - федеральные средства, 251,443 млн руб. - средства консолидированного бюджета области. Общий объем средств, освоенных в рамках реализации приоритетного национального проекта в 2011 г., по сравнению с прошлым годом увеличился на 5,2 %.
Как видно, финансовое обеспечение проекта «Развитие АПК» по годам имеет неравномерный характер. Не прослеживается динамика очевидного роста либо уменьшения финансирования как со стороны федерального, так и со стороны регионального бюджетов.
В целом ситуацию в данном секторе экономики в 2011г. можно характеризовать как достаточно благополучную, так как по темпам роста валового производства продукции сельского хозяйства Ульяновская область занимает одно из ведущих мест в Российской Федерации
[7].
В качестве практической рекомендации следует обозначить необходимость решения проблемы, связанную с выполнением плана по обновлению сельскохозяйственной техники. В сложившейся ситуации, как показывает практика, именно устаревшие и изношенные тракторы и комбайны являются причиной снижения эффективности при сборе урожая и весеннем севе. Данная проблема может рассматриваться в различных аспектах. С одной стороны, существует необходимость внедрения инновационных составляющих в процесс производства соответствующих механизмов, с другой стороны, необходимо совершенствовать процесс целевого использования сельскохозяйственной техники.
Решение данной проблемы видится в дополнительном целевом финансировании при формировании и обновлении парка сельскохозяйственной техники.
Исходя из данных о реализации в 2011 г. приоритетного национального проекта «Развитие АПК» можно сделать вывод, что все средства, выделенные из федерального и областного бюджетов, освоены в полном объеме.
Большое значение придается обеспечению реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам
251,4
ШТП
cklj-l l
■ i,663
2010
2011
России» (табл. 2). Всего в 2011 г. на территории Ульяновской области на финансирование мероприятий проекта было потрачено 1 702,778 млн руб., что составило 81,1 % от планового значения на этот год - 2 098,703 млн руб. Из них:
• 1 483,229 млн руб. - средства федерального бюджета, что составило 86,4 % от планового значения на год - 1 716,948 млн руб. (неполное освоение средств федерального бюджета в 2011 г. допущено за счет реализации направления «Стимулирование развития жилищного строительства», из которого 75,0 млн руб. в полном объеме не освоены, и реализации мероприятий по обеспечению жильем ветеранов Великой Отечественной войны, из которых остались неосвоенными 158,719 млн руб. (данный остаток средств будет использован в 2012 г.);
• 69,517 млн руб. - средства фонда содействия развитию ЖКХ, которые составили 30 % от плана освоения на 2011 г. (231,723 млн руб.). Неполное освоение средств фонда допущено по направлению «Расселение ветхого и аварийного жилищного фонда». Данные средства также будут использованы в 2012 г.;
• 150,032 млн руб. - средства консолидированного бюджета области (100 % от планового значения на год) [7].
Как видно, общий объем средств, выделенных в 2011 г. на реализацию данного ПНП, в сравнении с 2010 г. несколько уменьшился.
В регионе ведется разработка документов территориального планирования и правил землепользования и застройки. Однако на 01.01.2012 из 168 документов территориального планирования утвержден только 131 документ (77,98 %). Данное положение делает обоснованным существование практической рекомендации об усилении и совершенствовании работы в этой области. Так как отсутствие или несовершенная нормативно-правовая база не дает возможности качественно, своевре-
менно и в полном объеме реализовывать целевые программы в рамках данного направления.
Актуальной в регионе остается проблема освоения средств федерального бюджета по направлению «Стимулирование развития жилищного строительства». Выделенные средства в 2011 г. не были освоены в полном объеме. Решение данного вопроса находится в компетенции министерства строительства Ульяновской области совместно с Министерством регионального развития РФ [7].
Таким образом, можно сделать вывод, что результаты региональной политики в области образования, здравоохранения, развитии агропромышленного комплекса и жилищного строительства не могут быть интерпретированы в простом и однозначном ключе. Это связано как с объективными факторами экономического развития Российской Федерации, так и с кризисными явлениями, происходящими в мировой экономике, а также с недостаточным качеством планирования на уровне региона.
Для успешной реализации стратегического плана, достижения поставленных целей, приведения в практическую плоскость всех заложенных программных мер необходимо детерминирующее государственно-правовое воздействие на социально-экономическое развитие региона. В этом аспекте целевая программа выступает важным элементом механизма реализации социально-экономического развития всего государства.
Необходимо также отметить, что механизм реализации стратегии развития является неотъемлемым элементом системы стратегического управления развитием как региона, так и в некоторых аспектах федерации в целом. Следовательно, вся система государственного управления должна соответствовать стратегическому курсу развития Российской Федерации и быть адаптирована к требованиям региональной экономики конкретного субъекта Федерации.
Таблица 2
Финансирование приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» в 2006-1011 гг., млн руб
Показатель 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Федеральный бюджет 39,682 122,176 166,675 115,164 3 296,6 1 483,229
Консолидированный бюджет Ульяновской области 7,3 53,897 12,04 95,572 194,7 150,032
Фонд ЖКХ за счет средств материнского (семейного) капитала 740,746 69,517
Общее финансирование 46,982 176,073 178,715 951,482 3 491,3 1 702,778
Список литературы
1. Конституции и государственная символика Российской Федерации. М.: Эксмо, 2009.
2. Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. Минрегионразвития России. URL: http://archive. minregion. ru/WorkItems/DocItem. aspx?DocID=136 &PageID=148.
3. Министерство экономики Ульяновской области. Отдел областных и ведомственных целевых программ. URL: http://www. econom73.ru/deps/ target/44.
4. Министерство экономики Ульяновской области. Отдел федеральных и адресных целевых программ. URL: http://www.econom73.ru/deps/target/43.
5. Министерство экономики Ульяновской области. Комиссия по областным целевым программам. URL: http://www. econom73.ru/news/1102.
6. Министерство экономики Ульяновской области. Стратегия социально-экономического развития Ульяновской области до 2020 года. URL: http://www. econom73.ru/staff/2020.html.
7. Министерство экономики Ульяновской области. Департамент целевых программ и приоритетных национальных проектов. URL: http://www. econom73.ru/deps/target/43.
8. Правительство Ульяновской области. Министерство здравоохранения. URL: http://www. med. ulgov. ru/deyatelnost/pnp.
9. Правительство Ульяновской области. Министерство образования. URL: http://www. minobr. ulgov. ru/28/404/405.html.
10. Цвикилевич А. В. Совершенствование управления развитием муниципального образования. URL: http://www. rae. ru/monographs/93-3168.
