CC BY
11
Целеполагание государственной политики РФ в социально-экономической сфере:
проблема изменения индикаторов
The goal setting in the state policy of the Russian Federation in the socio-economic sphere: the
problem of changing indicators
Ступко Марина Юрьевна
Студентка 4 курса Факультет истории, политологии и права Российский государственный гуманитарный университет
Россия, Москва e-mail: dominika2355@yandex. ru
Stupko Marina Yurevna
Student 4 term
Faculty of History, Political Science and Law Russian State University for the Humanities
Russia, Moscow e-mail: dominika2355@yandex. ru
Аннотация.
Достижение поставленных перед правительством среднесрочных и долгосрочных целей по развитию тех или иных аспектов экономической и социальной политики не всегда является осуществимым в тех или иных условиях в полной мере. Одним из способов изменения результатов является корректировка методик расчета. Задачей данного исследования является ответ на вопрос о том, применяется ли этот метод на практике в РФ, и если да, то насколько существенным может быть изменение промежуточных и итоговых показателей при корректировке критериев и методов расчета.
Annotation.
Achieving the medium and long-term government goals that are set for the sake of the development of various aspects of economic and social policy is not always fully feasible under certain conditions. One of the ways to alter results is to adjust calculation methods. The objective of this study is to answer the question of whether this method is applied in practice in the Russian Federation, and if so, how significant can be the change in the intermediate and final indicators when adjusting the criteria and calculation methods.
Ключевые слова: статистика, методики расчета, экономические показатели.
Key words: statistics, calculation methods, economic indicators.
В последние годы перед правительством Российской Федерации ставятся амбициозные задачи по ряду вопросов, от укрепления промышленно-оборонного комплекса до развития социальной политики. Тем не менее, зачастую эти задачи не учитывают реальную экономическую обстановку, как на федеральном уровне, так и на уровне отдельных субъектов, отсутствие политической воли к достижению поставленных целей, коррупционный фактор и т.д. Все это приводит к тому, что достижение целевых или близких к ним показателей по той или иной государственной программе значительно затрудняется. В тех условиях, когда получение необходимых результатов не представляется возможным, нередко применяется корректировка методик расчета, причем при ее осуществлении по новой методике не пересчитываются исходные показатели, а только рассчитываются итоговые, что лишает нас оснований для сравнения данных показателей при рассмотрении результатов проекта. При значительной корректировке методики расчета возможно достижение результатов, близких к целевым или даже превышающим их, без изменения реальной ситуации. Отсутствие четко сформулированных в самом начале критериев также может стать основанием для поиска таких, которые позволили бы максимально приблизить результаты к целевым.
Целью настоящей статьи является рассмотрение проблемы изменения критериев расчета после получения исходных показателей на примере российской социально-экономической политики. Еще одной задачей является исследование того, насколько значительной может быть подобная корректировка на практике и до какой степени она может искажать результаты мероприятий по улучшению текущей ситуации в РФ.
Данная проблема была рассмотрена на материале указов президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г., прогнозов социально-экономического развития, предложенных Минэкономразвития России, постановлений правительства РФ, а также правительств отдельных субъектов, аналитических материалов Совета Федераций РФ и профсоюза работников здравоохранения, данных, предоставленных Росстатом, и других документов.
Исследование охватывает период с 2012 по 2019 гг., поскольку в 2012 г. была издана серия указов, включавших в себя поручения правительству по совершенствованию целого ряда сфер социально-экономической политики. Предполагалось, что достижение целей, перечисленных в текстах указов, будет способствовать качественному изменению социальных процессов, улучшению качества жизни, разрешению демографических проблем и преодолению последствий экономического кризиса 2008 г. Большинство из среднесрочных задач должны были быть выполнены до 2018 г., однако часть из них остается под контролем правительства до 2020 г. Рассмотрение хода исполнения данных поручений является важной задачей, поскольку они изначально являлись объектом особого внимания со стороны президента и гражданского общества, что стимулировало правительство достигать целевых показателей любой ценой, вне зависимости от того, изменилась ли ситуация в той или иной сфере в лучшую сторону фактически, или же преобразования коснулись исключительно индикаторов.
Тема данного исследования представляет значительный интерес, поскольку оно позволяет объяснить различия между значимыми достижениями, представленными в отчетах правительства, и фактическим положением дел в тех аспектах социально-экономической сферы, которые должны были быть реформированы согласно указам президента от 2012 г.
Так, например, в Указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года одной из целей было "создание и модернизация 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест к 2020 году"[1]. Тем не менее, на момент 2012 года не существовало ни определения данного термина, ни критериев, на основании которых можно было отнести те или иные рабочие места к высокопроизводительным. На протяжении 2012-2014 годов в правительстве велись активные дискуссии о целесообразности применения различных критериев. При расчете количества высокопроизводительных рабочих мест некоторые из них позволяли получить результаты с разницей в несколько миллионов. В "Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года"[2] применяются следующие критерии: 1) для большинства сфер: производительность труда (на основе добавленной стоимости, создаваемой предприятием) из расчета на одного сотрудника. Все занятые рабочие места предприятия, производительность которого превышает определенный уровень, считаются высокопроизводительными. Данный уровень определяется исходя из средней производительности труда шести стран, являющихся крупнейшими мировыми экономиками (США, Китая, Японии, Германии, Индии и Бразилии); 2) для сектора услуг: уровень заработной платы на одного занятого. Значение данного уровня устанавливается на основе определения среднего класса, предложенного Всемирным банком, и составляло в 2011 году 20-84 тыс. рублей на одного занятого. За основу было взято среднее значение: 52 тыс. рублей в ценах 2011 года. Исходя из этого критерия, минимальная заработная плата на ВПРМ в 2020 году должна составлять 80 тыс. рублей в текущих ценах.
Однако в дальнейшем от критериев, предложенных Минэкономразвития России, было решено отказаться. Вместо них были разработаны следующие: 1) для большинства сфер: пороговое значение заработной платы на ВПРМ не ниже двух величин прожиточного минимума в данном субъекте РФ; 2) для бюджетной сферы: пороговое значение не должно быть ниже средней заработной платы в субъекте[3]. Для расчета количества ВПРМ формируется список организаций, среднемесячная заработная плата на которых достигает указанного уровня, и по списку рассчитывается сумма численности всех работников. В данном подходе не применяется оценка исходя из технической оснащенности рабочего места, а также добавленной стоимости, производимой предприятием. Кроме того, в расчет принимаются все рабочие места на предприятиях, удовлетворяющих указанному критерию, однако даже в рамках такой организации могут существовать сотрудники, размер заработной платы которых не достигает целевого уровня. Аналогичным образом, на предприятии, являющемся убыточным, сотрудникам может выплачиваться заработная плата, превышающая пороговые показатели. Помимо этого, в организациях, не вошедших в список, также могут существовать рабочие места, удовлетворяющие заданным критериям, однако при расчете итогового числа ВПРМ они не учитываются.
Исходя из этого, мы видим, что введение новых критериев может повлечь за собой кардинальные изменения результатов. Согласно прогнозам Минэкономразвития, в 2019 году минимальная заработная плата на ВПРМ должна составлять порядка 75 тыс. рублей. Учитывая то, что исходное значение (52 тыс. рублей в 2011 году), было средним среди всех субъектов, а максимум составлял 84 тыс. рублей на 2011 год, данный показатель для наиболее экономически развитых регионов, включая Москву, в 2019 году приближается к 120 тыс. рублей, значительно превышая среднестатистические. При этом, в Москве на момент октября 2019 г. размер прожиточного минимума для трудоспособного населения составляет 20 195 рублей[4]. Таким образом, согласно более поздним критериям, в Москве ВПРМ в большинстве сфер занятости являются все рабочие места, заработная плата на которых равна или превышает 40 390 рублей (два прожиточных минимума в данном субъекте РФ).
В качестве еще одного примера можно привести деятельность по исполнению указа президента "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики" от 7 мая 2012 года[5]. В число целей данного указа входило повышение заработной платы работникам бюджетной сферы: педагогов дошкольных и общеобразовательных учреждений, преподавателей начальных и средних профессиональных образовательных учреждений, младшего и среднего медицинского персонала до средней заработной платы по региону, врачей, преподавателей высших учебных заведений и научных сотрудников до 200% от средней заработной платы по региону. Однако в сентябре 2015 года вышло постановление правительства РФ, согласно которому средняя заработная плата в субъекте рассчитывается не только исходя из начисленной заработной платы наемных работников организаций, но также и из доходов всего круга лиц, работающих по найму, включая индивидуальных предпринимателей и физических лиц[6]. В последнем случае не указывается, каким образом производится новый расчет среднемесячных доходов физических лиц, с учетом того, что их официальная заработная плата уже была включена в прежнюю статистику. Несмотря на то, что пункт 4 постановления рекомендует органам исполнительной власти субъектов РФ обеспечить в 2016 году номинальный уровень заработной платы работников бюджетной сферы не ниже уровня 2015 года, тем не менее, объем выплат по заработной плате существенно сократился. Как следует из пояснительной записки "К проекту Федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год", финансовое обеспечение расходов на здравоохранение в размере 9,2 млрд. рублей сократилось из-за уменьшения расходов по заработной плате медицинских работников "в связи с с учетом статистического показателя среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в
организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц"[7]. Аналогичным образом данный статистический показатель повлиял и на заработную плату работников образовательных учреждений: выплаты по ней в 2016 году были сокращены на 24,1 млрд. рублей по сравнению с 2015 годом.
Однако показатели по выплате заработной платы работников бюджетных организаций стали снижаться даже раньше. Еще до принятия постановления правительства 14 сентября 2015 года на уровне субъектов де-факто существовала практика корректировки показателей, учитываемых при расчете средней заработной платы, что приводило к ее сокращению. Тенденция к ее снижению наметилась с начала 2015 года: как следует из результатов мониторинга, проводимого профсоюзом медицинских работников[8], за первые 9 месяцев указанного года оплата труда по здравоохранению в целом уменьшилась по сравнению с аналогичным периодом 2014 года в 6 субъектах: Московской области, Кабардино-Балкарской республики, Нижегородской области, Пермском крае, Свердловской области, Саратовской области. Кроме того, согласно данным профсоюза, при расчете заработной платы по новой методике, введенной постановлением правительства, разница с результатами прежней составляет 3 287 рублей в среднем по РФ.
Таким образом, начало реализации указа президента привело к кратковременному повышению заработной платы работникам бюджетной сферы (в 2013-2014 гг.), однако после изменения методики расчета статистики финансирование снова начало сокращаться. Более того, изменение показателей, используемых в методике, происходило одновременно как на национальном уровне, получив законодательное оформление, так и фактически на уровне субъектов, где правительства оказывались не в состоянии обеспечить воплощение государственных программ, в том числе и по обеспечению определенного уровня заработной платы работникам бюджетной сферы. Особенно эта тенденция проявилась после 2014 года, когда в период финансового кризиса возросла нагрузка на региональный бюджет, и внутренний долг субъектов РФ существенно вырос.
Еще одним важным показателем, подвергнутым пересмотру, стала производительность труда. Ее увеличение также было заявлено в числе целей "майских указов" 2012 года: согласно плану, она должна была возрасти на 50% к 2018 году по сравнению с показателями 2011 года[9]. Тем не менее, по итогам первых пяти лет результаты оказались далекими от целевых показателей, так, максимальный рост был зафиксирован в 2012 году (3,3%), в 2015 и 2016 годах производительность труда падала на 1,9% и 0,3% соответственно. Подсчет этих данных осуществлялся в рамках классификатора видов экономической деятельности 0КВЭД-2007, однако переход в 2019 году на другой тип классификатора, ОКВЭД2, привел к пересчету данных с учетом новых переменных. Результаты, полученные при этом, значительно отличались от предыдущих: падение производительности труда в 2015 году сократилось с 1,9% до 1,1%, в 2016 году был зафиксирован рост на 0,2% вместо прежнего снижения на 0,3%, а рост в 2017 году повысился с 1,5% до 1,9%. На данные расчеты повлияли новые данные по ВВП, который также был пересчитан постфактум: в 2016 году вместо падения на 0,2%, как было заявлено изначально, он вырос на 0,3%, а рост ВВП в 2017 году составил 1,6% вместо 1,5%[10].
Описанные случаи представляют собой далеко не исчерпывающий перечень изменений методик статистических расчетов. В конце 2018-начале 2019 гг., в связи со сменой руководства Росстата, были пересмотрены методики для подсчета целого ряда показателей, после чего почти все из них были пересчитаны в сторону увеличения. Основной причиной данного явления можно назвать необходимость хотя бы формального достижения целей, поставленных как в предыдущих указах президента 2012 года, так и в новых, датированных 2018 годом. Невозможность исполнения поставленных задач в полной мере продиктована как внешними факторами (международные санкции, усугубившие экономический кризис, падение цен на нефть), так и внутренними. В их числе отсутствие четкого плана по реализации целей, сложная бюрократическая система
контроля, недостаточный уровень финансирования, обусловивший высокую нагрузку на бюджет субъектов, и отсутствие политической воли исполнителей к реальному достижению показателей, приведенных в указах. Все это обусловило необходимость корректировки методик расчетов, которые позволили бы приблизить результаты к целевым. Однако, поскольку при этом менялся состав переменных, учитываемых при расчетах, результаты оказывались несопоставимыми с исходными данными. Подчас при пересмотре методики расчетов к целевым приближались не только промежуточные, но и исходные показатели. Это, в свою очередь, сводило на нет необходимость проведения любых дополнительных мероприятий, направленных на достижение цели, хотя на самом деле ситуация оставалась неизменной.
Не последнее место среди факторов занимает также тот факт, что реальное выполнение поставленных задач возможно только при условии глобальных экономических и административных реформ, которые обеспечили бы одновременный рост всех показателей без применения "косметических" мер, направленных на демонстрацию желаемого результата, но не влекущих за собой ни улучшение ситуации в данной сфере, ни экономический подъем в целом. Однако даже при достижении отдельных целей на практике ситуация могла бы значительно улучшиться.
Проиллюстрируем это на примере высокопроизводительных рабочих мест. Нетрудно предположить, что при постановке цели о создании 25 млн. ВПРМ в нее закладывался расчет на то, что вновь созданные и модернизированные рабочие места, обладающие высокой производительностью труда, окажут благотворное влияние на промышленность и другие сферы, приведут к оживлению экономики и, в конечном итоге, подъему ВВП. Это могло бы произойти, если бы не формальный подход к достижению целевых показателей: можно применить критерии, согласно которым любое рабочее место с окладом в размере двух прожиточных минимумов по субъекту будет считаться высокопроизводительным, но является ли оно таковым на самом деле, и будет ли вклад в экономику миллионов подобных рабочих мест существенным? В то же время комплексный подход, рассчитанный не только на формальные результаты, помог бы добиться вышеописанных показателей на практике.
В условиях же, когда для изменения текущего положения принимаются точечные и разрозненные меры, строгость наказания, применяемая к исполнителям, не выполнившим поставленные задачи, едва ли служит своим целям: подход становится все более формальным, а показатели, представленные на бумаге, все больше отдаляются от реальной ситуации.
Таким образом, проблема изменения критериев заключается в том, что оно позволяет представить результаты, приближенные к целевым, даже если на самом деле в отношении той или иной ситуации были предприняты лишь минимальные, "косметические" меры. Как показывает практика, в отдельных случаях достижение нужных показателей возможно даже без каких-либо реальных действий со стороны правительства. Отдельной проблемой является полное отсутствие критериев оценки на момент начала реализации того или иного проекта: это почти неизбежно ведет к разногласиям относительно индикаторов, которые стоит учитывать при оценке итогов, а также позволяет трактовать их еще более расширительно, чем в случае, когда критерии были установлены изначально, но позже претерпели изменения.
Сложившаяся практика изменения индикаторов способна привести не только к непосредственному уменьшению эффективности решения задач, но также к снижению мотивации исполнителей к тому, чтобы предпринимать конкретные шаги для достижения цели. В ситуации, когда формального отчета достаточно, чтобы представить удовлетворительные результаты, а требования объективной оценки существующего положения дел
отсутствуют, у лиц, на которых была возложена ответственность по реализации проектов, может не хватать стимула для совершения практических действий.
Данная проблема касается выполнения не только поручений, содержащихся в указах президента, но также и ряда национальных проектов в различных сферах, в частности, образования, здравоохранения, культуры и других. Несмотря на то, что все они включают в себя перечень показателей, которых необходимо достичь до конца 2024 г., а их реализация находится под личным контролем председателя правительства, перспектива действительного изменения ситуации остается неопределенной. В сложившихся условиях, когда реформирование одной социальной или экономической сферы невозможно без одновременного проведения реформ во всех связанных с ней областях, а, подчас, и без значительных институциональных изменений, едва ли можно говорить о том, что отдельные разрозненные меры способны привести к качественной трансформации всех сфер жизни. В случае же, если проведение действительно эффективных действий невозможно или затруднено отсутствием политической воли, изменение критериев оценки с целью представить близкий к целевым показателям результат может представляться исполнителям наиболее предпочтительным вариантом.
Список используемой литературы:
1. "Прогноз долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года. Критерии, используемые для расчета высокопроизводительных рабочих мест".
2. Аналитический вестник №28 (546) "О методике расчета показателя прироста высокопроизводительных рабочих мест". Аналитическое управление аппарата Совета Федерации.
3. Постановление Правительства Москвы от 10 сентября 2019 г. №2 1177-1111 "Об установлении величины прожиточного минимума в городе Москве за II квартал 2019 г."
4. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики"
5. Постановление Правительства РФ от 14.09.2015 N 973 "О совершенствовании статистического учета в связи с включением в официальную статистическую информацию показателя среднемесячной начисленной заработной платы наемных работников в организациях, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц (среднемесячного дохода от трудовой деятельности)"
6. Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 год".
7. Приложение к Постановлению Президиума ЦК Профсоюза от 31 мая 2016 г. № 4-2 Информация "О ходе реализации основных направлений Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда работников государственных (муниципальных) учреждений на 2012-2018 годы и соответствующих «дорожных карт» в части повышения уровня оплаты труда работников учреждений здравоохранения".
8. Указ Президента Российской Федерации "О долгосрочной государственной экономической политике" от 7 мая 2012 года № 596.
9. Фейнберг А. Росстат повысил оценку производительности труда за три года. - РБК. - 2019.
10. Указ Президента Российской Федерации «О долгосрочной государственной экономической политике» от 7 мая 2012 года № 596.
