CC BY
134
УДК 331.556.4
Е.Ю. Севрюкова
ТРУДОВАЯ МИГРАЦИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
Статья посвящена исследованию институтов, структурирующих процесс трудовой миграции в России, и определению социально-экономического эффекта от их функционирования. Значительное внимание уделено классификации действующих институтов, среди которых особое место занимает институт миграционного права, а также особенностям функционирования институционального поля в современных экономических условиях.
Трудовая миграция, институт, миграционное право, квотирование, экономический эффект.
E.Yu. Sevryukova
LABOUR FORCE MIGRATION IN MODERN RUSSIA: INSTITUSIONAL AND ECONOMIC ANALYSIS
The article is devoted to the research of the generated institutional structure in the sphere of labor force migration in Russia and definition social and economic effect from the action of these institutions. Much attention is spared to examine the classification of active institutions, among them the special place take up the institution of migration law. And the specialty of functioning institutional field in modern economic conditions is also considered here.
Labor force migration, institute, migration law, quoting, economic effect.
Разработка сбалансированной миграционной политики, включая политику приема мигрантов, правового и институционального обеспечения их пребывания и занятости предполагает анализ институционально-экономического аспекта трудовой миграции. По мнению социологов, проблема трудовой миграции - одна из 10 проблем, которые в наибольшей степени волнуют россиян. На текущий момент в миграционных процессах в России можно увидеть положительные тенденции к институционализации данной сферы. Институционализация процесса миграции, как и любого другого социально-экономического явления, отличающегося сложностью, многогранностью и важностью для общества и экономики страны, вполне закономерна. Создание институциональной среды позволяет судить о новом этапе развития социальноэкономического процесса, о более высокой планке общественного понимания данной проблемы.
В современной литературе понятие «институт» опирается на понятие нормы или правила, определяющего те или иные аспекты социально-экономической деятельности субъектов или их групп. Так, Д. Норт определяет институты как созданные человеком ограничения, которые структурируют политическое, экономическое и социальное взаимодействие [2, с.73], а также как «формальные правила, неформальные ограничения и способы обеспечения действенности ограничений» [1, с.307]. Вслед за Д. Нортом А.Е. Шаститко [4, с.115] дает определение института как совокупности а) правил, ограничивающих поведение экономических агентов и упорядочи-
вающих взаимодействие между ними, а также б) соответствующих механизмов контроля за соблюдением данных правил. Эти правила одновременно выполняют как ограничительные, так и стимулирующие функции по отношению к поведению экономических агентов. А.Н. Олейник определяет институт как совокупность формальных (фиксируемых в праве) и неформальных рамок, структурирующих взаимодействие индивидов в экономической, политической и социальной сферах [3, с.115]. На рынке труда поведение работников и работодателей регулируется не столько формальными предписаниями и правилами, сколько нормами, которые проистекают из самого взаимодействия данных субъектов.
В целом, под институтом в экономике понимается «ряд правил, которые выполняют функцию ограничений поведения экономических агентов и упорядочивают взаимодействие между ними, а также соответствующие механизмы контроля за соблюдением этих правил» [8]. Разграничение на формальные и неформальные институты происходит по принципу отражения действующих в той или иной среде правил, норм и т.п., закрепленных на официальном или неофициальном уровне.
Исходя из вышеизложенного под институционализацией трудовой миграции мы понимаем процесс закрепления в данной сфере вводимых норм или правил, направленных на повышение эффективности трудовой миграции и защиты интересов субъектов, включенных в данный процесс. Процесс трудовой миграции в любом обществе регулируют и формальные, и неформальные правила, причем «формальные правила могут дополнять неформальные ограничения и повышать их эффективность» [2, с.68].
Сегодня можно рассматривать ряд вполне сформировавшихся формальных институтов миграции в России. Среди них следует отметить следующие:
- институт миграционного права;
- институт организационного механизма трудовой миграции, который можно еще разделить на:
- институт административного управления трудовой миграцией;
- институт посредничества трудовой миграции;
- институт учета миграции;
- институт финансовых переводов мигрантов и др.
Неформально действующие институты трудовой миграции оказывают воздействие на характер и интенсивность миграционных процессов, среди которых, например, общепризнанные нормы поведения, достигнутые соглашения, внутренние ограничения деятельности, институт «этнической экономики» и др. (рис. 1).
Рассматривая данные институты независимо от степени их формализации, особое внимание следует уделить именно экономической составляющей их функционирования в социально-экономической системе. Для оценки экономической отдачи действия института миграционного права следует в первую очередь остановиться на законодательных основах в сфере трудовой миграции. Данный институт регулирует правовой режим трудовой миграции, что является основополагающим моментом в регулировании миграционных процессов, и, начиная с 90-х годов прошлого века до практически 2006 года, был на достаточно слабом уровне и не отражал реальной ситуации в стране.
Следует выделить действующие в РФ законы и положения в сфере миграции, которые напрямую или косвенно регулируют трудовую миграцию:
- Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;
- Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»;
- Закон от 19 февраля 1993 года № 4530-1 в редакции от 22 августа 2004 «О вынужденных переселенцах»;
- Закон от 19 апреля 1991 года № 1032-1 в редакции от 18 октября 2007 «О занятости населения в Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 08 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
- Федеральный закон от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»;
- Положение о миграционной карте;
- Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы;
- Положение об оформлении приглашения в Российскую Федерацию иностранных
граждан и лиц без гражданства;
Рис. 1. Институциональная структура трудовой миграции
- Положение об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы;
- Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание;
- Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство;
- Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу;
- Перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу;
- Перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранным гражданам и лицам без гражданства, или вида на жительство, или разрешения на работу в Российской Федерации;
- Положение о подтверждении иностранным гражданином или лицом без гражданства наличия средств для проживания на территории Российской Федерации и выезда из Российской Федерации или предъявлении гарантии предоставления таких средств при обращении за визой либо в пункте пропуска через государственную границу Российской Федерации;
- Положение о предоставлении гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации;
- Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение;
- Положение о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;
- Перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации;
- Трудовой кодекс РФ от 30 декабря 2001 года № 197-ФЗ с дальнейшими поправками.
Благодаря совершенствованию законодательных мер в сфере миграции, механизмов по
его соблюдению, несмотря на то, что динамика иммиграционных процессов, начиная с 1998 года, по количественным показателям не уменьшается, число мигрантов, въехавших без нарушения миграционного законодательства и легально трудоустроенных на работу, растет (рис. 2).
1200 1000 ■ 1014
800 ■ 600 ■ 400 ■
211 213 —294- — 360 378 460 у
200 ■
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Рис. 2. Число трудовых мигрантов, получивших разрешение на работу в России, тыс. человек [8]
На наш взгляд, российские нормы регулирования трудовой миграции в существующем виде недостаточно эффективны. Пока они не способны радикально повлиять на сокращение случаев незаконного использования иностранной рабочей силы. На наш взгляд, при анализе эффективности норм регулирования трудовой миграции необходимо рассмотреть различные группы субъектов, интересы которых в той или иной степени затрагиваются миграционным законодательством, а также их выигрыш и потери от следования ему. Например, либерализация миграционного законодательства принесет ряд экономических выгод прежде всего для иностранных работников, бизнес-сообщества (см. рис. 3). В случае ужесточения миграционного законодательства растут издержки государства, связанные с контролем за соблюдением норм, издержки бизнес-сообщества (рост конкуренции, рост затрат на персонал и т.д.). Таким образом, издержки одних субъектов могут трансформироваться в выгоды других субъектов.
Оценивая составляющую миграционного законодательства с позиций его экономического эффекта (как с положительным, так и отрицательным знаком для общества), можно отметить следующие моменты.
Во-первых, в качестве положительного эффекта следует выделить определение процедуры легализации трудовых мигрантов, находящихся нелегально в России, посредством вне-
сения изменений в миграционное законодательство1. Это позволило несколько улучшить ситуацию с нелегальными мигрантами. Это означает, что не только миграционная среда станет более прозрачна для учитывающих и проверяющих органов, но и с позиций экономического эффекта - иностранные трудовые мигранты станут легальной рабочей силой со всеми соответствующими характеристиками.
Рис. 3. Преимущества и потери либерализации миграционного законодательства для различных субъектов, включенных в данный процесс (составлено автором)
Легальные мигранты, помимо дополнительной рабочей силы в секторах экономики, также являются налогоплательщиками, официальными пользователями финансового сектора экономики. Кроме того, несомненная часть экономической составляющей - уменьшение доли теневой экономики страны.
1 Новое миграционное законодательство представлено в настоящее время следующими Федеральными законами: 1) от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; 2) от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»; 3) от 18 июля 2006 г. №121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования управления в сфере миграции»; 4) от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»; 5) от 6 января 2007 г. № 2-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
Во-вторых, несоблюдение норм миграционного права влечет за собой соответствующие санкции, и новое миграционное законодательство в данном случае достаточно четко данные санкции обозначило. В результате еще более повышена административная ответственность тех, кто будет способствовать нарушению мигрантами правил, установленных российским законодательством, либо препятствовать им в выполнении этих правил. Для граждан штраф составляет от 2000 до 5000 рублей, для должностных лиц - от 25000 до 50000, а для юридических лиц - от 250000 до 800000 рублей.
В-третьих, действующий механизм квотирования привлекаемой рабочей силы также предполагает получение экономического эффекта. Следует отметить, что, пока еще, несмотря на разработанный законодательный акт, процедура квотирования не совершенна, так как есть просчеты не только в общей потребности экономики в трудовых иммигрантах, но и в их распределении по регионам. В данном случае определить экономическую составляющую можно с позиций удовлетворения потребности экономики в трудовых ресурсах. «Трудодефицитность» в условиях современной демографической обстановки самым прямым образом сказывается на возможностях развития производства в региональном, отраслевом разрезах, снижая их.
Согласно Распоряжению Правительства РФ № 1886-р от 18.12.2008 г., на 2009 год установлена квота на выдачу иностранцам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в РФ. В частности, разрешения в 2009 году смогут получить 200 тыс. 345 иностранцев. Квота Центрального федерального округа - 49,1 тыс. разрешений, СевероЗападного - 18,8 тыс., Южного - почти 24 тыс., Приволжского - 50,7 тыс., Уральского -18 тыс., Сибирского - 26,6 тыс., Дальневосточного - 13,1 тыс. Для Москвы квота составит 1,5 тыс., а для Санкт-Петербурга - 2,5 тыс. разрешений.
Изначально квота рассчитывалась приблизительно на 4 млн. человек, из которых 70% предназначались для регионов. Поэтому квота составляет около 2 млн. человек. Наряду с тем, по данным ФМС, в России находятся около 4 млн. нелегальных иммигрантов. Согласно декабрьскому постановлению правительства, региональные власти получили право регулировать квоту в течение года, как в сторону ее увеличения, так и в сторону сокращения.
В целом можно отметить, что контроль миграционных потоков тех или иных специалистов - неотъемлемая часть современной миграционной политики во всех развитых странах. Например, парламент Германии, которая лидирует в списке стран, переживающих нехватку специалистов в области высоких технологий, в 2002 году принял закон, который должен обеспечить контролируемый приток в страну таких специалистов из-за рубежа. А англичане шутят, что их компьютеры говорят с индийским акцентом. В ряде стран существуют программы стимулирования приезда в страну иммигрантов-инвесторов. В США им выдается в год до 10 тыс. иммиграционных виз при условии, что каждый из них вложит в американскую экономику не менее 500 тыс. долл., создаст не менее 10 рабочих мест [5, с.75].
В-четвертых, определение сфер, в которых могут работать иммигранты, также влечет за собой определенные экономические выгоды и потери для различных субъектов рынка труда. В частности, трудовым мигрантам в России запретили работать в сфере розничной торговли на рынках, а также продавать алкогольную и фармацевтическую продукцию.
Институт административного управления трудовой миграцией также является формальным институтом, опирающимся на законодательный механизм. Основная задача института - в реальной обстановке отслеживать выполнение как правовых, так и административных механизмов управления миграционными процессами. Экономический эффект должен выражаться в сокращении как бюрократических, так и организационных (транзакционных) издержек.
В качестве еще одного института, который можно рассматривать как формально закрепленный, выступает институт посредничества при трудовой миграции. Следует, однако, заметить, что формализация рассматриваемого института еще пока весьма условная.
Задача данного института - способствовать легальной трудовой миграции с соблюдением всех установленных норм и правил въезда и выезда, а также всех закрепленных прав мигрантов.
Кроме того, немаловажной «миссией» данного института является сокращение бюрократических, временных и информационных издержек по оформлению процесса трудовой миграции.
В качестве особенности института посредничества миграции следует выделить его негосударственную принадлежность, то есть данная институциональная среда сформирована в рамках коммерческих и партнерских соглашений действующих агентов института, в том числе с государственными структурами.
В рамках института посредничества в России следует выделить государственные и негосударственные службы. Это:
- Российская миграционная трудовая биржа (РМТБ);
- организации-посредники в поисках квалифицированных кадров (кадровые, рекрутинговые агентства).
РМТБ как составляющая современных миграционных процессов была образована в 2002 году, но первые реальные шаги в деятельности предприняла в 2006 году, серьезным толчком к чему стало принятие ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». По проекту РМТБ выстраивает работу по развернутой сетевой системе филиалов практически во всех регионах страны. На текущий момент филиалы РМТБ функционируют в Московской области, Санкт-Петербурге, Иркутске, Владивостоке, Туле.
Основная задача РМТБ - соединить во времени и пространстве потребность работодателя в труде мигранта и потребность мигранта в реализации своего права на труд. Каждый филиал действует в рамках единой информационной базы данных, что должно позволять оперативно получать, отслеживать, анализировать и распоряжаться поступающей информацией о запросах на рабочую силу и ее предложением. Именно трудности с ведением и поддержанием актуальности единого информационного пространства сегодня все еще четко просматриваются. Основные проблемы связаны не столько с программно-аппаратным комплексом и оснащенностью необходимыми техническими средствами пунктов работы с мигрантами и работодателями, как с наличием актуальной информации и, что немаловажно, доступом мигрантов и заинтересованных работодателей к базам данных. Следует отметить, что имеется достаточно низкий уровень информационной осведомленности участников миграционных процессов. Тем не менее, миграционная биржа в целом призвана решить подобные задачи, для чего в рамках РМТБ создана автоматизированная система.
В процессе организации трудовой миграции активное участие сегодня принимают посредники. Они могут быть как официальными, так и неофициальными. В качестве посредников выступают бригадиры и другие лица, набирающие людей для работы в России; частные вербовщики; частные или государственные агентства по трудоустройству; национальные диаспоры; агентства, оказывающие содействие в постановке на миграционный учет и получении разрешения на работу. Посреднические организации, как правило, осуществляют набор работников, переезд, устройство на работу, оформление документов и пр. Во многих, хотя и не во всех, случаях посредники и сами служат источником нарушений, сознательно или непреднамеренно устраивая людей к недобросовестному работодателю или предоставляя мигранту поддельные или ненадлежащим образом оформленные документы, в результате чего пребывание человека в России становится незаконным, а сам он - уязвимым для дальнейших нарушений. Слабая регламентация их деятельности и малый контроль со стороны государства приводят к ситуации, когда судьба мигранта зависит от их добросовестности или компетентности. Властями России и ряда стран происхождения мигрантов (например, Киргизии и
Таджикистана) обсуждаются предложения по усилению регулирования деятельности агентств по трудоустройству и ужесточению контроля [6].
Другим немаловажным институтом является институт учета трудовых мигрантов. В данном случае институт учета миграционных процессов и трудовой миграции можно выделить в самостоятельный институт с одной стороны, в силу присутствия всех необходимых для его существования элементов, с другой - в силу действия специфических составляющих, отделяющих его от учета иных социально-экономических процессов. Именно систематизированность учета, более эффективный анализ и совершенствование механизмов сбора количественных и качественных показателей трудовой миграции стал проводиться, начиная с конца 90-х годов прошлого века. До этого времени статистика миграционных процессов была весьма разрозненная, что в целом объяснялось и хаотичностью самих миграционных потоков и соответственно сложностью их учета. Так, государственная статистическая отчетность по внешней трудовой миграции в России ведется с 1994 г. Начиная с 1996 по 2005 годы, было принято три постановления Росстата об утверждении форм государственного статистического наблюдения в области внешней трудовой миграции. В январе 2007 года в силу вступило новое законодательство в области трудовой миграции и миграционного учета - Федеральный закон «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Данное изменение позволило институту учета получить возможность более детального мониторинга процесса внешней трудовой миграции.
Сегодня значимость функционирования данного института очень велика. На текущий момент перед институтом учета и сбора данных по миграционным процессам ставится основная задача - получить как можно более точные данные о количестве прибывших, выбывших трудовых мигрантов, количестве трудоустроенных и тех, кто находится в нелегальном статусе. На основе комплексной оценки количественных данных, учета величины внешних и внутренних миграционных перемещений трудовых мигрантов не только базируется текущая управленческая деятельность в области трудовой миграции, но и разрабатываются комплексные долгосрочные стратегические программы, как по регулированию трудовой миграции, так и рынка труда в целом.
Институт финансовых переводов связан с осуществлением актов перевода денежных средств мигрантами на свою историческую родину посредством различных финансовых организаций. Экономический эффект от функционирования данного института заключается как в получаемом доходе от оборота денежных средств через российские финансовые организации, так и в развитии финансовых инструментов российской банковской системы. С другой стороны, определенная часть денежных средств уже не будет использоваться в рамках национальной экономики.
Неформальные институты в сфере трудовой миграции, несмотря на их неофициальный статус, имеют достаточно явную структуру и механизм функционирования. Институт «этнической экономики», а именно экономических взаимосвязей между мигрантами одной этнокультурной группы в стране вселения и в стране выхода имеет постоянную тенденцию к росту и расширению границ взаимосвязей. Подобная тенденция приводит к формированию этнических анклавов иммигрантов и действия собственных внутренних механизмов взаимодействия, наряду с официально принятыми в стране вселения. Экономическими издержками функционирования данного института могут выступать неэффективная занятость мигрантов, торможение новых моделей трудовых отношений, расширение теневого сектора и т. д.
Можно согласиться с К. Ромодановским [7] (главой ФМС), что профессиональное регулирование трудовой миграции в России предполагает: 1) необходимость эффективно и подконтрольно распределять трудовые ресурсы по всей стране с учетом потребности экономики и спроса работодателей, сокращать количество неквалифицированных рук, научиться отбирать и использовать из общего потока специалистов; 2) создание механизма по разгрузке
перенаселенных мигрантами регионов, умение их своевременно перенаправлять и тем самым защищать права собственного населения на труд и т.д.
В заключение отметим, что дальнейшая институционализация трудовой миграции предполагает формализацию той части рынка труда мигрантов, которая ранее находилась в тени. В большей мере это касается таких секторов экономики, как строительство, торговля, коммунальное хозяйство и др. Эти меры приведут к сокращению «теневого» найма мигрантов и тем самым могут привести в некоторых секторах к повышению конкурентных шансов местных работников на рынке труда. При этом необходимо также учитывать, что обратной стороной институционализации трудовой миграции - вывода ее из тени - является рост нагрузки на социальные системы регионов России.
Таким образом, процесс трудовой миграции нуждается в дальнейшей институционализации и экономическом анализе принимаемых решений. Необходимо совершенствовать правовую базу. Более четкого отражения требуют, например, такие вопросы, как порядок привлечения и использования трудящихся-мигрантов; обеспечение гарантий по оплате труда и достойных условий труда; предоставление мигрантам жилья для временного проживания; их медицинское обслуживание и социальное страхование и другие. Прежде всего, следует укрепить соответствующие структуры по управлению процессами трудовой миграции.
ЛИТЕРАТУРА
1. Норт Д. Институты, идеология и эффективность экономики / Д. Норт // От плана к рынку. Будущее посткоммунистических республик / под ред. Л. Пияшевой. М.: Экономика, 1993. 380 с.
2. Норт Д. Институты. Институциональные изменения и функционирование экономики / Д. Норт. М.: Начала, 1997. 158 с.
3. Олейник А. Н. Институциональная экономика: учеб. пособие / А. Н. Олейник. М.: ИНФРА-М, 2004. 451 с.
4. Шаститко А.Е. Неоинституциональная экономическая теория / А.Е. Шаститко. 2-е изд. М.: ТЕИС, 1999. 365 с.
5. Щербаков В. Трудовая миграция в странах СНГ и защита прав трудящихся-мигрантов / В. Щербаков // Национальный форум «Настоящее и будущее народонаселения России». М.: ЭКСМО, 2004. 178 с.
6. Эксплуатация трудовых мигрантов в российском строительном секторе // Доклад Международной правозащитной организации Human Rights Watch. 10 февраля 2009 года.
7. http://www.fms.gov.ru/press/publications/news_detail.php?ID=11276&phrase =937208
8. http://www.hse.ru/lingua/en/news/recent/5018144.html
Севрюкова Елена Юрьевна -
аспирант кафедры «Экономическая теория и учения» Саратовского государственного технического университета
Sevryukova Elena Yuryevna -
Post-graduate student of the Department of «Economical Theory and Doctrine» of Saratov State Technical University
Статья поступила в редакцию 20.05.09, принята к опубликованию 17.07.09
