CC BY
96
Три вектора пространственной конфигурации Сибири и Дальнего Востока и роль Китая на востоке России
В.Е. Селиверстов
В последнее время становится все более очевидным рост внимания российского общества, власти и бизнеса к проблемам социально-экономического развития Сибири и Дальнего Востока, что облекается в форму декларируемых властью намерений начать формирование здесь беспрецедентных для восточных регионов страны преференциальных условий развития. Это нашло отражение в принятой Правительством Российской Федерации в 2010 году Стратегии социально-экономического развития Сибири на период до 2020 года и в стратегиях ряда субъектов Федерации, расположенных на востоке страны. Наконец, линия на модернизацию социально-экономической системы Сибири и Дальнего Востока является лейтмотивом многих экономических форумов, и особенно четко этот вопрос ставится на Красноярском экономическом форуме.
Вместе с тем выдвигаемые как на этих форумах, так и в средствах массовой информации положения о том, что Сибирь должна стать форпостом и основным пространством новой индустриализации России, что она должна обеспечивать новое позиционирование Российской Федерации в системе мирохозяйственных связей, что государство должно выделять восточным районам существенно большие финансовые и материальные ресурсы и т. д., при всей своей стратегической значимости, имиджевой привлекательности и актуальности, пока в значительной мере имеют формат риторики. Риторики, не учитывающей реальные ограничения, риски, возможности и угрозы, связанные с существующей институциональной средой, которая пока препятствует этим новациям.
Совершенно очевидно, что в силу особой значимости сибирских ресурсов, масштаба сибирских регионов, сложности и неоднозначности развития производства в суровых природно-климатических условиях, необходимости особо крупных вложений в транспортное и инфраструктурное обустройство северных и восточных территорий целевая установка на модернизацию экономического пространства Сибири не может быть реализована в виде простой суммы региональных социально-экономических политик местных правительств и бизнес-проектов (какими бы правильными и эффективными они ни были). Это в принципе очень сложная и комплементарная задача, которая требует особых форм экономической, политической и институциональной интеграции и взаимодействия федерального центра и сибирских регионов; требует новой систе-
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
49
Тема номера: «Восточный вектор» региональной политики России
мы горизонтальных связей последних; взаимодействия власти и бизнеса; власти, бизнеса и населения.
Поскольку масштабы экономики Сибири существенно превосходят масштабы дальневосточной экономики, очевидно, что решающее воздействие на усиление роли востока России в укреплении экономического потенциала страны будут оказывать именно сибирские территории. При оценке тенденций, перспектив и эффективности развития Сибири важно ответить на следующие вопросы:
1. Каковы должны быть первоочередные шаги в модернизации социальноэкономического пространства Сибири, реперные точки «дорожной карты» этого процесса?
2. Какова должна быть пространственная конфигурация будущей социально-экономической системы Сибири в контексте эффективной пространственной стратегии России?
3. Какую роль в модернизации экономического пространства Сибири могут и должны играть российско-китайские экономические связи?
1. О первоочередных шагах модернизации Сибири
При выработке и реализации государственной политики в отношении Сибири необходимо трезво оценивать современное состояние ее социальноэкономической системы с позиции необходимости и масштабов федеральной поддержки. Так, на Красноярском экономическом форуме 2013 г. в выступлениях ряда глав субъектов Федерации звучала мысль, что Сибирь — это самодостаточный макрорегион и он не нуждается в особых формах масштабной государственной поддержки. Думается — это лукавство, ведь даже Красноярский форум проводился и для того, чтобы привлечь внимание федеральной власти к возможностям и потенциалу Сибири и такую поддержку получить. Самодостаточность же Сибири — это потенциальная самодостаточность, в основе которой лежат ее колоссальные активы: энергетические, минеральные и водные ресурсы, огромные территории. Но чтобы эта самодостаточность из потенциальной превратилась в реальную (что, безусловно, возможно и является одной из главных целей социально-экономических преобразований на данной территории наряду с созданием здесь среды, благоприятной для проживания населения), требуется серьезная и осознанная политика государства, сопровождаемая сильным финансированием и особыми преференциальными условиями развития.
Поэтому первоочередные меры модернизации экономики Сибири, на наш взгляд, должны состоять в следующем1:
- актуализация принятой в 2010 г. Стратегии социально-экономического развития Сибири на период до 2020 г. и плана ее первоочередных мероприятий с ревизией ранее предложенных инвестиционных проектов;
1 Крюков В.А., Кулешов В.В., Селиверстов В.Е. Формирование организационно-экономических механизмов ускорения социально-экономического развития Сибири // Регион: экономика и социология. 2012. № 1. С. 102-122.
50
Выпуск 4 2014
В.Е. Селиверстов
- подготовка предложений по реформированию механизмов и институтов ускорения развития Сибири и ее регионов. Главным направлением здесь должно быть совершенствование механизмов и децентрализация процессов недропользования (в том числе возвращение к практике «двух ключей»). Принципиальным моментом является также возврат к практике уплаты налогов по месту основного производства;
- создание единого сибирско-дальневосточного блока модернизации экономического пространства России, трансформация проекта закона о развитии Дальнего Востока и Забайкалья в закон «О государственной политике в отношении Сибири и Дальнего Востока». Имеется в виду то, что несмотря на схожесть социально-экономических, природно-ресурсных, инфраструктурных, климатических, географических и т. д. условий развития и имеющихся проблем, эти макрорегионы, с одной стороны, в настоящее время искусственно разделяются и противопоставляются, с другой — именно Дальний Восток стал основным центром концентрации федеральной поддержки и особых налоговых льгот, но не территория Сибири. Даже Байкальский регион, который формально попадает в ареал новой правительственной инициативы, оказывается вне ряда ключевых мер стимулирования. Поэтому не случайно Совет при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе выступил с инициативой распространения налоговых льгот, вводимых в Дальневосточном и Байкальском регионах, на субъекты Федерации Сибирского федерального округа с низким уровнем экономического развития (республики Алтай, Тыва, Хакасия и Алтайский край);
- формирование условий для усиления межрегиональной интеграции сибирских регионов и устранение барьеров;
- поиск новых решений по усилению инвестиционной активности в Сибири;
- дальнейшее развитие инновационных анклавов на территории Сибири и формирование новых очагов инновационной активности;
- возрождение на новой основе аграрного сектора Сибири.
Особое внимание в системе первоочередных мер должно быть уделено решению существующих острых проблем пространственного развития Сибири, важнейшими из которых являются:
- деиндустриализация экономически развитых в прошлом районов, расположенных в зоне сплошного хозяйственного освоения, примыкающей к Транссибирской магистрали. Особенно остро эти проблемы проявляются в Красноярском крае и в Иркутской области;
- сложные социально-экономические проблемы развития сибирских моногородов (угольных, мест концентрации предприятий ВПК и др.), требующие особых мер государственной поддержки по диверсификации структуры их хозяйства и возможной «переспециализации»;
- проблемы развития территорий Севера с падающей отдачей недр (в основном — мест концентрации нефтегазовых месторождений);
- проблемы развития неурбанизированных территорий, не примыкающих к зонам основных сибирских агломераций.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
51
Тема номера: «Восточный вектор» региональной политики России
В 2008 г. в выступлении на Красноярском экономическом форуме Д. Медведев четко высказался о необходимости качественного изменения и усиления «четырех И» — инноваций, инвестиций, инфраструктуры и институтов. Сейчас необходимо заявить о необходимости пятого драйвера роста для Сибири, пятого «И». Имеется в виду межрегиональная экономическая, политическая и институциональная интеграция сибирских территорий. Выскажем в связи с этим несколько тезисов:
- во-первых, межрегиональная интеграция сейчас должна рассматриваться в качестве важнейшего института развития, а не выживания. Именно «выживание» было основной движущей силой деятельности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в 1990-е гг.;
- во-вторых, наш анализ показывает, что в настоящее время сибирские регионы весьма слабо экономически интегрированы. Они работают на европейскую часть, на другие страны, но внутрирегиональная сибирская интеграция существенно уступает внесибирским экономическим связям;
- в-третьих, и в России в целом, и в Сибири особенно нужна смена парадигмы: от межрегиональной конкуренции за инвестиции и федеральную поддержку к межрегиональной интеграции и сотрудничеству по самому широкому фронту. В правительственной Программе действий до 2018 г. сказано, что «будет обеспечено усиление роли конкуренции территорий как стимула экономического роста»2. Мы считаем, что гораздо большее значение для Сибири имеет повышение конкурентоспособности территорий, а это понятие отличается от понятия «конкурентная борьба»;
- в-четвертых, очевидно, что основа межрегиональной интеграции — это крупные межрегиональные инвестиционные проекты (в первую очередь — инфраструктурные). Но не менее важны проекты по развитию в Сибири новых производств (прежде всего машиностроительных), которые бы работали непосредственно на экономику нашего макрорегиона. Ядром новой промышленно-логистической интеграции всего востока России может стать Красноярский край. Именно такое позиционирование Красноярского края как базового производственного интегратора востока России было обосновано в Стратегии этого региона, которую разрабатывал ИЭОПП СО РАН совместно с Министерством экономики и регионального развития Красноярского края и с Сибирским федеральным университетом. С другой стороны — Новосибирская область может выступать главным научно-инновационным интегратором востока России. Фактически важнейшую функцию научного интегратора востока России выполняет Сибирское отделение РАН, концентрирующееся в значительной мере в новосибирском Академгородке, но имеющее разветвленную сеть научных центров по всей территории Сибири (и даже в Якутии);
- и наконец, в-пятых, чрезвычайно важна организация новых интеграционных связей по линии «Сибирь - Дальний Восток». Не следует эти макрорегионы искусственно разделять, в том числе и в системе государственных приоритетов. Сейчас на высшем государственном уровне заявлено, что основной доминантой в развитии Дальнего Востока должна быть ориентация на страны АТР и
2 http://base.garant.ru/70309020/ (дата обращения: 15.07.2014).
52
Выпуск 4 2014
В.Е. Селиверстов
Юго-Восточной Азии. Однако мы полагаем, что при этом нельзя категорично отвергать меры и усилия по формированию на территории востока России единого экономического пространства, работающего на внутрироссийский рынок, на использование резервов по усилению сибирско-дальневосточных интеграционных связей.
Иными словами, сегодня требуется интеграция сибирских территорий для корректировки федеральной политики в интересах Сибири (не ущемляющей при этом интересы других территорий); требуется корректировка региональных стратегий для ликвидации дублирующих инвестиционных проектов; нужны новые институциональные структуры межрегиональной интеграции. Добиться необходимого баланса между конкуренцией и кооперацией территорий Сибири, между государственной поддержкой сибирских территорий и моделью развития с «опорой на собственные силы» очень непросто. Это требует совершенно иного менталитета, других мотиваций и у власти, и у бизнеса, но это крайне необходимо. Без такого сплочения у Сибири нет будущего.
У сибирских региональных властей и представителей сибирского бизнеса сейчас существует два пути и две возможности по реализации в сибирских регионах новых программ развития, созданию здесь лучшей среды обитания для проживающего населения и лучшего инвестиционного климата.
1. Вписаться в существующую систему российского федерализма и «точечной» (эксклюзивной) региональной политики и попытаться «выбивать» необходимые ресурсы и внимание центральной власти к соответствующим регионам или к конкретным инвестиционным проектам. Использовать традиционные для современной России пути и механизмы: лоббирование региональных интересов на всех уровнях; просьбы и обращения к высшим должностным лицам государства; попытки разместить на своей территории имиджевый федеральный проект (типа крупных международных спортивных мероприятий или международных саммитов высокого уровня), сопровождаемый федеральными «вливаниями»; попытки вхождения в программы и проекты госкорпораций типа Роснано или РЖД; инициирование искусственных агломераций путем объединения ряда близлежащих городов и поселений и т. д.3
2. Путем консолидированных с другими сибирскими регионами усилий попытаться на основе законодательных инициатив изменить существующую институциональную среду (т. е. законы, нормы и правила российского федерализма и региональной политики), которая бы не только способствовала ускорению развития Сибири, но и содействовала общей гармонизации пространственного развития России на основе совершенствования межбюджетных и межрегиональных отношений и отношений федерального центра и регионов.
Очевидно, первый путь в настоящее время объективно доминирует, и вряд ли стоит упрекать сибирских губернаторов в его использовании: это — «осознанная необходимость». Хотя он и может приводить к локальным и краткосрочным выгодам в отдельных ареалах Сибири, но в целом он консервирует неэффективную современную практику отношений «центр - регионы».
3 Селиверстов В.Е. Федерализм, региональное развитие и региональная наука в постсоветской России: модернизация или деградация? // Регион: экономика и социология. 2013. № 4. С. 3-36.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
53
Тема номера: «Восточный вектор» региональной политики России
В целом вектор гармонизации отношений «федеральный центр - регионы» на территории Сибири для нас очевиден и укладывается в формулу четырех «Д»: децентрализация, демонополизация, дерегулирование и демократизация. Но их конкретное воплощение требует тщательной проработки и обоснования конкретных направлений и принципов управленческих политик федерального центра, реализуемых на российской территории. Как мы полагаем, наибольшую значимость они будут приобретать именно для регионов Сибири, которые больше других в силу своей стратегической значимости и особой сложности конфигурации природно-климатических, исторических, геополитических, социально-экономических, ресурсных и иных условий и факторов своего развития нуждаются в новых управленческих технологиях и в новых управленческих политиках центральной власти.
2. Новый этап реализации концепции «сдвига на восток»: пространственная конфигурация
Реализация установки на подъем Сибири и Дальнего Востока как главного стратегического приоритета России, безусловно, не может происходить равномерно по всей огромной территории востока страны, здесь должны выделяться особые зоны концентрации внимания государства и его инвестиционной политики. В связи с этим мы рассматриваем три вектора пространственного развития восточных районов:
- «северный вектор» — Север и Арктика как зона особых стратегических интересов России;
- «восточный вектор» — Дальний Восток и часть Восточной Сибири как географический ареал обозначенных в последний год пространственных приоритетов государства;
- «центральносибирский вектор» — развитие Южно-Сибирского и Центрально-Сибирского мезорегиона как основа новой индустриализации востока страны.
Начнем с Севера и Арктики. Сравнение прошлых и настоящих тенденций, а также перспектив развития до 2030-2040 гг. позволяет сделать вывод о сдвиге экономической активности на Север и в Арктику и о том, что в последние годы эти процессы заметно интенсифицировались4.
Несмотря на важность эти инициатив и крупных инвестиционных проектов, реализуемых в циркумполярных широтах, пока они слабо увязаны друг с другом и носят, как правило, корпоративный или ведомственный характер. Именно поэтому нужны новые системные решения и новые управленческие технологии, воплощенные в целостной стратегии развития Севера и Арктики России и в соответствующей государственной политике. Здесь необходимо учесть и использовать серьезные уроки северного и арктического развития, которые проистекают из мирового опыта:
4 Пилясов А.Н., Кулешов В.В., Селиверстов В.Е. Арктическая политика в эпоху глобальной нестабильности: опыт и уроки для России // Регион: экономика и социология. 2013. № 4. С. 61-94.
54
Выпуск 4 2014
В.Е. Селиверстов
- учет новых драйверов развития глобальной Арктики: климатических изменений; возрастающей экономической активности в высоких широтах (прежде всего в морской Арктике); процессов глобализации;
- новая интерпретация и трактовка безопасности в арктической зоне. Именно по причинам растущих природных и социальных рисков и неопределенности в арктической зоне мира безопасность в Арктике все меньше становится делом только военных. В возрастающей степени она увязывается с экономической деятельностью, природно-климатической динамикой и интересами основных арктических игроков, в том числе в обеспечении собственной и глобальной энергетической безопасности;
- учет последствий разработки и реализации национальных арктических стратегий. Так, наш анализ показал, что федеративные и унитарные полярные страны по-разному воспринимают арктические риски и разрабатывают различные институты защиты от них;
- необходимость использования новых механизмов недропользования и новых ресурсных режимов на Севере и в Арктике;
- исключительная важность поиска и реализации эффективных моделей управления, адаптированных к северным и арктическим широтам.
Все отмеченные уроки указывают — в предстоящий период освоение российского Севера и Арктики в контексте реалий мировой экономики и политики неизбежно будет требовать реализации новой арктической политики. Очевидно, что в мировой экономике первое двадцатилетие XXI в. станет новым этапом освоения Арктики, своеобразие которого состоит как в масштабном вовлечении в экономический оборот биологических и минеральных ресурсов морей Северного Ледовитого океана, так и в выполнении международных обязательств по ликвидации загрязнения окружающей среды и сохранению экологического равновесия в Арктике. И здесь возникает естественный вопрос: насколько Россия готова к таким переменам? В тезисах отметим контуры новой российской арктической политики.
1. Новая северная и арктическая доктрина и политика России должны быть «многомерными». Пока они в лучшем случае двумерны и ориентированы в основном на проблемы национальной безопасности и освоения ресурсов.
2. В условиях резко усиливающихся в последнее время требований об ответственности стран арктического бассейна за недопущение вредных выбросов в океан и в атмосферу должны быть пересмотрены экологические стандарты функционирования крупных российских предприятий и производств в циркумполярной зоне.
3. Важнейшее требование к северной и арктической политике России — ее интеграционность по вектору «север - юг», т. е экономическая, социальная, инфраструктурная, научно-инновационная, рекреационная межрегиональная интеграция.
4. Новая северная и арктическая доктрина и политика России должны задействовать новые элементы и механизмы государственно-частного партнерства и социальной ответственности бизнеса.
5. Возможно, усилия государства по реализации новой северной и арктической политики следует облечь в новую институциональную инициативу, напри-
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
55
Тема номера: «Восточный вектор» региональной политики России
мер в виде формирования и реализации национального проекта «Российский Север и Арктика в условиях глобальных вызовов XXI века» как важнейшей акции государства по внедрению новых подходов к освоению ресурсов Севера и Арктики и новых интеграционных проектов (транспортных, энергетических, социальных), по государственной поддержке Севера, по решению проблем коренных народов и т. д.
Мы считаем, что в России не существует экономической дилеммы — осуществлять ли на Севере и в Арктике новые ресурсные проекты, этому фактически нет альтернатив. Они рано или поздно будет осуществляться, но здесь должны быть тщательно учтены, просчитаны и оценены все риски и угрозы. Ведь существует вполне обоснованная позиция, что излишне форсировать добычу углеводородов на арктическом шельфе не следует, т. к. в мире пока не использован менее дорогой углеводородный потенциал, при добыче которого меньше рисков и затрат на защиту окружающей среды. Главный вопрос освоения ресурсов Арктики состоит в другом: как сделать это с максимальной эффективностью при минимально возможном использовании людского потенциала в исключительно суровых природно-климатических условиях и с максимально возможными природоохранными мероприятиями.
Второй вектор современного пространственного развития — путь на Дальний Восток. Здесь события развиваются очень стремительно. Вначале был вброшен «пробный шар» в виде высказывания С.К. Шойгу о необходимости формирования Корпорации развития Дальнего Востока (полагаем, что не случайно это заявление прозвучало именно из уст политика с наибольшим в то время кредитом народного доверия). Затем эта идея трансформировалась в формирование федерального Министерства по делам Дальнего Востока с его короткой историей неудачного старта и резким усилением влияния в последний год в связи со сменой руководства. Параллельно произошла смена полномочного представителя Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе. Был создан специальный фонд развития, уставный капитал которого в процессе его функционирования был существенно увеличен. И наконец, в послании Федеральному собранию Президент РФ В.В. Путин заявил, что подъем Сибири и Дальнего Востока — это главный национальный стратегический приоритет страны в XXI в.: «Вновь подчеркну: ресурсы и государства, и частного бизнеса должны идти на развитие, на достижение стратегических целей. Например, таких, как подъем Сибири и Дальнего Востока. Это наш национальный приоритет на весь XXI век. Задачи, которые предстоит решить, беспрецедентны по масштабу, а значит, и наши шаги должны быть нестандартными. Мы уже приняли решение по льготной ставке налога на прибыль и ряду других налогов для новых инвестпроектов на Дальнем Востоке. Считаю целесообразным распространить этот режим на всю Восточную Сибирь, включая Красноярский край и Республику Хакасия. Кроме того, на Дальнем Востоке и в Восточной Сибири предлагаю создать сеть специальных территорий опережающего экономического развития с особыми условиями для организации несырьевых производств, ориентированных в том числе и на экспорт. Для новых предприятий, размещенных в таких зонах, в таких территориях, должны быть предусмотрены — и дальше то, что, собственно, предлагается, — должны быть
56
Выпуск 4 2014
В.Е. Селиверстов
предусмотрены пятилетние каникулы по налогу на прибыль, НДПИ (за исключением нефти и газа, это доходная отрасль), налогу на землю, имущество, а также, что очень важно для высокотехнологичных производств, — льготная ставка страховых взносов»5.
Безусловно, такой кардинальный поворот центральной власти к проблемам развития востока страны является очень актуальным и четко вписывается в стратегические направления модернизации экономического пространства России. Однако эти процессы, системы мероприятий, предлагаемые инвестиционные программы и проекты должны быть тщательно обоснованы для снижения потенциальных рисков и угроз. В связи с этим сформулируем ряд проблемных вопросов реализации «восточного вектора» пространственного развития страны.
- Во-первых, ключевым во всех этих действиях является все-таки Дальний Восток, а не Сибирь. Правда, в послании В.В. Путина Федеральному собранию неявно дано понять, что эти преференции коснутся и Восточной Сибири, но, скорее всего, — в существенно меньшей степени.
- Во-вторых, как непреложная истина воспринято утверждение премьера Д.А. Медведева о том, что из всех сценариев развития Дальнего Востока единственно возможный и реальный — ориентация на внешний рынок стран АТР. По его мнению, Дальний Восток лучше развивать за счет экспорта в Азию, поскольку «расстояние от Хабаровска до Пекина, Токио и Сеула в разы меньше, чем до Москвы»6. Однако при этом не учитывается, что далеко не исчерпаны резервы интеграционных взаимодействий Сибири и Дальнего Востока, что продукция этого макрорегиона также востребована и на внутреннем рынке, что дальневосточную продукцию вовсе не обязательно везти до западных границ страны.
- В-третьих, в планах государства — ориентация на развитие несырьевых производств на восточных рубежах страны. Конечно, это соответствует курсу на модернизацию экономики России за счет развития инновационных производств и снижения зависимости от сырьевой ориентации. Однако здесь нужно быть реалистами. Серьезным тормозом такого развития является дефицит квалифицированных кадров в дальневосточных районах, для ликвидации которого требуются неординарные меры государственной поддержки. Например, в средствах массовой информации появилось высказывание первого заместителя председателя правительства Хабаровского края по экономическим вопросам А.Б. Левинталя о том, что в руководстве авиастроительного ОАО «Компания “Сухой”» рассматривается возможность переноса производственных мощностей из Комсомольска-на-Амуре в КНР, что практически целиком определяется кадровым голодом (отсутствием рабочих и ИТР высокой квалификации на этом предприятии)7.
- В-четвертых, планы государства по подъему востока России — исключительно планы поддержки крупного бизнеса. Практически отсутствуют спе-
5 http://www.kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения: 10.06.2014).
6 http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20131024110147.shtml (дата обращения: 27.07.2014).
7 http://politikus.ru/v-rossii/20339-suhoy-mozhet-perenesti-proizvodstvo-samoletov-iz-komsomolska-na-amure-v-kitay.html (дата обращения: 20.07.2014).
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
57
Тема номера: «Восточный вектор» региональной политики России
циальные разработки и обоснования программ повышения социальной привлекательности этого макрорегиона, программ закрепления здесь населения, программ качественного совершенствования его квалификации, программ развития социальной инфраструктуры и т. д.
- В-пятых, в любом случае реализация такого количества крупномасштабных международных проектов потребует новых форм (институтов) международного сотрудничества (партнерства), целевого перемещения трудовых ресурсов, поставок оборудования, финансовых потоков и многого другого. Должна быть создана во многом новая логистика, система трансграничных отношений и т. п. Но все вместе взятое создает массу новых рисков и угроз.
Практически нет сомнений, что Госкорпорация развития Сибири и Дальнего Востока будет создана. И несмотря на то что во всех своих работах в течение нескольких десятилетий мы доказывали важность и нужность формирования специальных институтов развития и региональной политики для востока страны (агентства, корпорации и т. д.), сейчас в отношении инициатив власти существуют весьма обоснованные сомнения. Ключевым является вопрос: в чьем ведении окажется контроль над ресурсами и распределяемой рентой на Дальнем Востоке. Если госкорпорация создается с целью концентрации рентных доходов — это тупиковый путь; если для концентрации и оптимизации ресурсов с целью комплексного освоения территорий — это действительно необходимо, но здесь должны быть четко прописаны все институциональные условия и правила игры на поле такой корпорации.
Тем не менее мы полагаем, что эта идея должна быть тщательно обсуждена в экспертном сообществе; важно выяснить, насколько особые условия хозяйствования в одной части России могут входить в противоречие с принципами федерализма и единства экономического пространства России; насколько и в какой мере принципы формирования такой корпорации должны распространяться на другие территории страны. И в первую очередь — на территорию Центральной Сибири, которая также требует сильной государственной поддержки для создания здесь нового мощного центра экономической активности и ядра новой российской индустриализации.
В связи с этим перейдем к третьему очень важному вектору пространственного развития страны, а именно — целесообразности и возможности создания в южно-центральной части Сибири нового центра экономической активности России8.
Так, наш анализ показал, что даже в сложной обстановке последнего десятилетия и влияния последствий глобального финансово-экономического кризиса в южно-центральной части Сибири начался процесс формирования межрегионального (Новосибирская область - Томская область - Красноярский край) инновационного кластера, основы которого были заложены еще в советский период. Здесь сейчас созданы все основные институты инновационного
8 Селиверстов В.Е. Сибирь и ее регионы в экономическом пространстве России: позиционирование, перспективы, институциональные условия // Макрорегион Сибирь: проблемы и перспективы развития : сб. науч. тр. / отв. за вып. В.С. Ефимов. Сиб. фед. ун-т, фонд стратегии. исслед. «Сибирский клуб». М.: НИЦ ИНФРА-М ; Красноярск: СФУ, 2014. С. 298-330.
58
Выпуск 4 2014
В.Е. Селиверстов
развития. Его влияние на изменение традиционной специализации сибирского макрорегиона в последние годы становится все более ощутимо. В рамках этого кластера реализуются практически все новые институты развития (технопарки, особые экономические зоны, технологические платформы и др.), и это становится важным вектором модернизации экономики всей Сибири. Более того, в южной зоне Сибири роль и влияние этих институтов развития выше, чем по России в целом. Есть основания полагать, что в предстоящее десятилетие инновационный сегмент экономики Сибири окажет заметное влияние на опережение темпов экономического роста макрорегиона над среднероссийскими наряду с влиянием роста нефте- и газодобычи на новых месторождениях Красноярского края и Иркутской области. Значительный потенциал экономического роста этого мезорегиона связан с возрождением на новой основе предприятий ВПК, расположенных в Новосибирске, Красноярске, Омске и способных производить высокотехнологичную продукцию двойного назначения.
Итак, тенденции последних лет и накопленный потенциал развития позволяют надеяться на формирование в южно-центральном широтном поясе Сибири мощного плацдарма для развития всего сибирского макрорегиона. На узком (по масштабам Сибири) пространстве радиусом от Новосибирска на запад и восток примерно в 600-800 км имеются уникальные возможности для комплексного развития производительных сил. Это даст возможность формировать здесь общие энергетические и транспортные системы с большими возможностями для развития и новые крупные комплексы перерабатывающих производств; обеспечить продовольственную безопасность всей Сибири на основе интенсивного развития сельского хозяйства (особая и востребованная сфера здесь — производство экологически чистой продукции); обеспечить новые выходы в страны Центральной Азии и в КНР и Монголию; создавать в этих районах наукоемкую экономику Сибири нового типа; формировать единое информационное пространство Сибири и систему подготовки и переподготовки кадров для всех регионов востока России; создавать здесь новые рекреационные зоны общесибирской значимости (в том числе — для отдыха северян). Есть все основания говорить о формировании здесь нового крупного центра концентрации экономической активности России, который расположен в срединной части страны, демпфирует пространственный разрыв между концентрациями основных элементов ее производительных сил, позволяет существенно экономить на транспортных затратах, обеспечивает переход на инновационный путь развития всей Сибири и несет основную нагрузку по реализации новых интеграционных внутрироссийских и международных связей в направлении Средней и Центральной Азии. Фактически речь идет о существенной общественной и политической востребованности южно-центральной части Сибири, в которой относительно минимизированы политические, социальные, экологические, демографические и этнические риски. Такую позицию впервые высказал академик В.В. Кулешов, который оценил потенциал Сибири с позиций вызовов и угроз XXI в. и сильных явлений турбулентности, которых не избежала и Россия. Его гипотеза состоит в том, что Сибирь — это срединный регион между западной и восточной зонами турбулентности. Есть основания квалифицировать ее в качестве менее турбулентной
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
59
Тема номера: «Восточный вектор» региональной политики России
территории, даже географически более защищенной от внешних воздействий, что может быть новой концептуальной идеей развития этого мегарегиона, достойной его геополитической уникальности9.
3. О пространственной конфигурации российско-китайских экономических взаимодействий
При обосновании «дорожной карты» модернизации экономического пространства Сибири необходимо определиться с вектором ее внешней направленности: или она должна, как и ранее, ориентироваться на западный европейский вектор, или же — на восточный (имея в виду в первую очередь сотрудничество с КНР). Так, на состоявшемся в сентябре 2013 г. в Красноярске Экспертном семинаре «Будущее Сибири: проблемы и перспективы развития» отчетливо выявились эти две позиции, каждая из которых имела свои плюсы и минусы.
События 2014 г. на Украине, вхождение Крыма в состав России и последовавшие за этим экономические санкции ряда западных стран в отношении Российской Федерации, безусловно, скорректируют курс нашей страны на международные взаимодействия, в которых сегодня решающее значение начинает приобретать их восточный вектор и в первую очередь — политическое, экономическое, научно-техническое, военное и культурное сотрудничество с КНР. Мы не склонны переоценивать значимость антироссийских экономических санкций, но и недооценивать их также не следует. Полагаем, что и сегодня, и в ближайшем будущем торгово-экономические связи России со странами Европы вряд ли существенно ослабнут и не стоит их противопоставлять укреплению взаимодействия России с Китаем, Японией, Южной Кореей, другими странами АТР. Последнее вне зависимости от украинских событий и ранее являлось объективной необходимостью для России. Тем не менее в реализации курса нашей страны на укрепление связей с Китаем и другими странами АТР должны произойти определенные корректировки.
Во-первых, хотя Китай занял первое место среди стран — торговых партнеров России и эта позиция была существенно укреплена после подписанных во время визита Президента РФ В.В. Путина в КНР в мае 2014 г. новых соглашений, масштаб экономических взаимодействий наших стран далеко не соответствует потенциальным возможностям. Пока не осуществлен переход от концепции роста торгово-экономических связей России и КНР (реализуемых в экспортноимпортных потоках) к концепции укрепления экономических взаимодействий по самому широкому фронту (совместные инвестиционные проекты, программы приграничного сотрудничества и т. д.). В китайских инвестициях в Россию преобладают «портфельные» инвестиции, существуют лишь единичные примеры реализации конкретных инвестиционных проектов КНР (предприятия, объекты инфраструктуры) на территории Российской Федерации и российских инвестиционных проектов на территории Китая.
9 Кулешов В.В. Миссия Сибири: «добычная территория» и стратегический резерв России // Современная роль экономики Сибири в народнохозяйственном комплексе России / отв. ред. В.В. Кулешов. РАН, Сиб. отд-ние, ИЭОПП СО РАН. Новосибирск, 2014. Гл. 1. С. 13-66.
60
Выпуск 4 2014
В.Е. Селиверстов
Во-вторых, — и это самое главное — сложившаяся и ожидаемая с учетом подписанных договоренностей структура торгово-экономических связей Китая и России вряд ли может быть признана оптимальной с позиции российских интересов. Основная масса продукции, поставляемой из России в КНР — топливо и сырье, в обратном направлении осуществляются поставки готовой продукции. Это фактически отражено в долгосрочной программе сотрудничества восточных регионов России с северо-западными провинциями КНР, согласно которой на территории востока России должны быть реализованы проекты исключительно сырьевой направленности, тогда как на территории Северо-Востока КНР — проекты по созданию производств глубокой переработки сырья, инновационного машиностроения и т. д. Справедливости ради заметим, что эти сырьевые инвестиционные проекты не были навязаны России китайской стороной, это была осознанная позиция российского бизнеса и региональных властей восточных районов России. Последние российско-китайские контракты 2014 г. лишь закрепляют такой вектор российско-китайских экономических связей.
Поэтому нужно быть реалистами и откровенно признать: такая направленность российско-китайских экономических связей в целом противоречит стратегическому курсу модернизации экономики Сибири на основе развития здесь не только добывающей, но и мощной перерабатывающей промышленности, сельского хозяйства, качественного совершенствования транспортной инфраструктуры, создания условий для комфортного проживания населения и его закрепления на сибирской территории.
Интерес китайской стороны понятен: максимизация прибыли от производства продукции высокой добавленной стоимости на своей территории, что, скорее всего, справедливо с позиций сегодняшнего дня. Если же посмотреть на процессы с позиций более отдаленной перспективы, то здесь должны быть найдены новые направления российско-китайских взаимодействий, равновыгодные как российской, так и китайской стороне, как центральной власти этих стран, так и их регионам, как бизнесу, так и населению. И именно эти новые российско-китайские проекты и инициативы должны гармонично вписаться в три отмеченных вектора пространственного развития востока России.
Очевидно, что интенсивность российско-китайских связей в ближайшее время будет сконцентрирована на восточном направлении российского экономического пространства. Здесь налицо внимание центральной власти и крупного бизнеса России, но эти направления российско-китайского сотрудничества должны учитывать отмеченные выше вызовы, угрозы и ограничения.
Северно-арктический вектор уже длительное время привлекает особое внимание китайских властей и бизнеса. Достаточно посмотреть на состав иностранных делегаций на международных конференциях по развитию Севера и Арктики, Северному морскому пути. Наиболее многочисленные из них — китайские делегации. Это вполне понятно, учитывая стратегическую значимость Арктики в современных условиях. Участие Китая в реализации проектов на арктическом шельфе и в циркумполярных широтах может состоять как в прямых инвестициях в освоение некоторых северно-арктических проектов и в поставках туда специализированной техники, так и в создании совместных российско-китайских компаний, связанных с транспортировкой и логистикой.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
61
Тема номера: «Восточный вектор» региональной политики России
Мы полагаем, что серьезные перспективы имеет участие КНР в укреплении центральносибирского вектора пространственного развития России. Именно здесь могут быть реализованы неиспользуемые пока резервы научно-технического сотрудничества и взаимодействия двух стран. Так, например, Китай может заранее анонсировать свой интерес в реализации перспективного проекта создания сети скоростного железнодорожного сообщения, соединяющего столицы центрально-южносибирского мезорегиона: Новосибирска, Омска, Красноярска, Кемерова, Томска, Барнаула. Китай может участвовать в создании и модернизации сибирских предприятий, производящих инновационную продукцию для топливно-сырьевого сегмента востока России. Большие перспективы имеет сотрудничество двух стран в космической и авиастроительной промышленности, и в этой сфере Сибирь располагает серьезным научно-производственным потенциалом. Сибирские территории в большей степени, чем дальневосточные, обладают потенциалом высококвалифицированных кадров, здесь (особенно в южных районах Сибири) больше возможностей для закрепления соотечественников (в том числе с высокой квалификацией), иммигрирующих в Россию из республик бывшего СССР. В свою очередь, сибирская наука может предложить создание сети совместных предприятий в регионах Северо-Востока Китая, ориентированных на производство высокотехнологичной продукции и базирующихся на прикладных разработках Сибирского отделения РАН.
В любом случае российская и китайская наука должны быть лидерами таких преобразований: разрабатывать стратегии научно-технологического сотрудничества и экономических взаимодействий, готовить предложения по стыковке региональной политики двух стран с учетом новых совместных интересов, более активно формировать программы сотрудничества в сфере высшего образования. В связи с этим организованные в 2014 г. июньский российско-китайский экономический форум в Харбине, равно как проходящая одновременно Международная торгово-экономическая ярмарка «Российско-китайское ЭКСПО» в рамках знаменитой Харбинской ярмарки, имеют большой потенциал и серьезные перспективы.
В заключение обратимся к опыту Китая по реализации государственной региональной политики, направленной на сокращение региональных диспа-ритетов. Феноменальный экономический рост этой страны на протяжении нескольких последних десятилетий сопровождался существенным усилением различий в уровнях эффективности производства, в уровнях благосостояния южных (и ряда центральных) провинций, ставших мировыми центрами развития высокотехнологичных производств, электроники, легкой промышленности и т. д., и северных и северо-восточных провинций страны. В результате доля трех северо-восточных провинций Китая (Хэйлунцзян, Цзилинь, Ляонин) в промышленности страны сократилась с 16,2% в 1980 г. до 9,6% в 2000 г.
В начале нового тысячелетия руководство КНР выдвинуло задачу «подтягивания» этих отстающих регионов до уровня передовых на основе реструктуризации производства и реализации здесь мощных инфраструктурных проектов (в первую очередь — в области транспортного строительства). Основным инструментом государственной политики в области выравнивания уровней
62
Выпуск 4 2014
В.Е. Селиверстов
развития китайских провинций стали крупные государственные программы, реализуемые на принципах государственно-частного партнерства.
В частности, с 2003 г. успешно осуществляется Программа модернизации старопромышленной базы северо-востока Китая, адаптированная к структурным особенностям этого региона (высокая доля добывающих отраслей, тяжелой промышленности, машиностроения, нефтедобычи и т.д.) и к исторической специфике (значительная часть этой старопромышленной базы создавалась с помощью СССР и на советском оборудовании, которое сильно устарело и нуждалось в массовой замене)10. В результате реализации этой программы темпы роста северо-востока КНР стали устойчиво превышать среднекитайские, с 2004 по 2011 г. ВРП этого макрорегиона увеличился в три раза. Получили развитие новые прогрессивные отрасли (автомобилестроение, авиастроение и др.), на качественно новой основе стало развиваться сельское хозяйство, существенно снизился (до 4,3%) уровень официально зарегистрированной безработицы. Аналогичные преобразования происходят в Синьцзян-Уйгурском автономном регионе.
Опыт Китая доказывает высокую эффективность традиционных для СССР (и для современной России) централизованных методов и механизмов государственного регулирования территориального развития на основе использования крупномасштабных государственных программ. Для России поучителен не только китайский опыт официального признания выравнивания уровней регионального развития в качестве приоритетной и стратегически важной задачи государства, но и реальное наполнение этих лозунгов масштабными инвестициями, перераспределением ресурсов, институциональной поддержкой (и, естественно, поддержкой по линии китайской компартии).
Для формирования новой экономической политики в Сибири отмеченный китайский опыт очень важен как пример одновременного действия государственной власти по решению двух взаимосвязанных проблем: сокращения пространственного неравенства в стране и государственной поддержки стратегически важных северных и восточных регионов в форме специализированных и пространственно акцентированных программных мероприятий, соответствующих принципам регионального стратегического планирования.
Список используемых источников
1. Кулешов В.В. Миссия Сибири: «добычная территория» и стратегический резерв России // Современная роль экономики Сибири в народнохозяйственном комплексе России / отв. ред. В.В. Кулешов. РАН, Сиб. отд-ние, ИЭОПП СО РАН. Новосибирск, 2014. Гл. 1. С. 13-66.
2. Крюков В.А., Кулешов В.В., Селиверстов В.Е. Формирование организационно-экономических механизмов ускорения социально-экономического развития Сибири // Регион: экономика и социология. 2012. № 1. С. 102-122.
10 Ма Юцзюнь. Проблемы реорганизации промышленности северо-востока Китая // Регион: экономика и социология. 2013. № 3. С. 289-294.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
63
3. Ма Юцзюнь. Проблемы реорганизации промышленности северо-востока Китая // Регион: экономика и социология. 2013. № 3. С. 289-294.
4. Пилясов А.Н., Кулешов В.В., Селиверстов В.Е. Арктическая политика в эпоху глобальной нестабильности: опыт и уроки для России // Регион: экономика и социология. 2013. № 4. С. 61-94.
5. Селиверстов В.Е. Сибирь и ее регионы в экономическом пространстве России: позиционирование, перспективы, институциональные условия // Макрорегион Сибирь: проблемы и перспективы развития : сб. науч. тр. / отв. за вып. В.С. Ефимов. Сиб. фед. ун-т, фонд стратегич. исслед. «Сибирский клуб». М.: НИЦ ИНФРА-М ; Красноярск: СФУ 2014. С. 298-330.
6. Селиверстов В.Е. Федерализм, региональное развитие и региональная наука в постсоветской России: модернизация или деградация? // Регион: экономика и социология. 2013. № 4. С. 3-36.
7. http://base.garant.ru/70309020/ (дата обращения: 15.07.2014).
8. http://politikus.ru/v-rossii/20339-suhoy-mozhet-perenesti-proizvodstvo-samoletov-iz-komsomolska-na-amure-v-kitay.html (дата обращения: 20.07.2014).
9. http://www.kremlin.ru/transcripts/19825 (дата обращения 10.06.2014).
10. http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20131024110147.shtml (дата обращения: 27.07.2014).
64
Выпуск 4 2014
