CC BY
52
ТРАНСФОРМАЦИЯ ЦЕННОСТЕЙ КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА В ГЛОБАЛИЗИРУЮЩЕМСЯ МИРЕ: НА ПРИМЕРЕ КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ СТРАТЕГИЙ ОТДЕЛЬНЫХ СТРАН
НАРДИНА Оксана Владимировна
Аннотация: в статье на примере контртеррористических стратегий двух развитых демократических стран - США и Великобритании - исследуются конституционные проблемы реализации прав человека при обеспечении национальной безопасности. Автор считает, что если права человека рассматривать не как условие обеспечения безопасности, а как препятствие на пути достижения этой цели, то возможна деформация структуры конституционного правопорядка.
Annotation: in the article the example of counter-terrorism strategies of the two democracies - the U.S. and the UK - examines the constitutional problems of implementation of human rights while ensuring national security. The author believes that if human rights are not regarded as a condition for security and as an obstacle to the achievement of this objective, the possible deformation of the structure of the constitutional order.
Ключевые слова: ценности конституционализма, терроризм, безопасность, реализация конституционных прав, конституционный правопорядок.
Key words: the values of constitutionalism, terrorism, security, implementation of constitutional rights, the constitutional order.
В эпоху ускоренной глобализации среди новых угроз и вызовов как для всего мирового сообщества, так и для отдельно взятых стран, можно особенно выделить терроризм. Терроризм представляет собой сложное социальнополитическое явление, последствия которого страшны по своей масштабности, жестокости и бесчеловечности. Лишая людей возможности пользоваться правом на жизнь, свободу и физическую неприкосновенность, терроризм негативно отражается на реализации конституционных прав в целом.
Кроме того, рост числа террористических актов имеет и пролонгированное действие:
- демонстрирует обществу бессилие власти, создает прецеденты активного неповиновения и силового противостояния власти;
- угрожает территориальной целостности и безопасности государства;
- подрывает конституционно-правовые институты государств, подталкивает правительство к радикализации политического курса, к авторитарным формам правления и, как следствие, ведет к ограничению ключевых свобод;
- девальвирует моральные и политикоправовые ценности конституционализма и современной цивилизации в целом;
- негативно влияет на социально-экономическое развитие страны;
- деформирует общественное сознание путем создания обстановки ненависти, страха;
- разобщает общество, формирует нетерпимость между религиозными и этническими группами, способствует распространению радикализации и экстремизма и др.
В этой связи проблема противодействия и борьбы с терроризмом становится все более актуальной. В целях упорядочения национальных, региональных и международных усилий по борьбе с терроризмом ООН1 принимает Глобальную контртеррористическую стратегию2, направленную на улучшение координации контртеррористической деятельности системы ООН и укрепления государственного потенциала в деле борьбы с террористическими угрозами. Определяя в качестве первостепенной задачу защиты прав человека в контексте борьбы с терроризмом, Стратегия признает ответственность государств за защиту от терроризма людей.
Однако для большинства государств проблема противодействия и борьбы с терроризмом представляет собой сложный и противоречивый процесс. Выполняя конституционные обязанности по защите государственного суве-
1 Под эгидой ООН и ее специализированных учреждений международное сообщество разработало 16 международных соглашений (13 контртеррористических конвенций и 3 протокола), которые открыты для всех государств-членов.
2 См.: Глобальная контртеррористическая стратегия ООН
от 8 сентября 2006 г. URL: http://www.un.org/russian/terrorism/
strategy_resolution. shtml
ренитета и обеспечению безопасности граждан, общества и государства, многие страны борются с терроризмом жестко, репрессивно, ограничивая права и свободы человека и гражданина, тем самым, нарушая баланс конституционно-значимых ценностей. Данное утверждение в статье мы проследим на примере ан-титеррористических концепций двух развитых демократических стран: США и Великобритании.
После 11 сентября 2001 года в США принимается комплекс законодательных и административных мер, направленных на борьбу с терроризмом. Это прежде всего «Акт 2001 года, сплачивающий и укрепляющий Америку путем обеспечения надлежащими орудиями, требуемыми для пресечения терроризма и воспрепятствования ему»3 (краткое название Акт патриота США), Указ Президента США «О порядке задержания, обращения и рассмотрения дел в отношении не граждан в ходе войны с терроризмом» от 13 ноября 2001 года4 и др. Указанные нормативные акты наделили исполнительную власть и правоохранительные органы чрезвычайными полномочиями, позволяющими ограничивать общепризнанные права и свободы человека, а также процедуры их обеспечения, применительно к отдельным лицам и группам:
- регламентировали создание военных трибуналов на всей территории США, в которых рассматриваются дела иностранцев, обвиняемых в террористической деятельности5;
- запретили иностранцам, обвиняемым в терроризме, добиваться каких-либо средств правовой защиты, прибегать к судебным процедурам в каких-либо иных судах, будь то американские, суды зарубежных государств или международные трибуналы;
- исключили применение к иностранцам, обвиняемым в терроризме, конституционных гарантий на судебную защиту, таких как признание презумпции невиновности, возможности подсудимого ознакомиться с имеющимися
3 Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001. URL: http://www.justice.gov/arc hive/ll/hig hlights.htm
4 President Issues Military Order. November 13, 2001. URL: http:// www.globalsecurity.org/security/library/policy/dod/011113-bush-military-order.htm
5 Военные требуналы не обязаны следовать нормам Единого военно-судебного кодекса США, предусматривающего при рассмотрении дел военными судами многие важные аспекты надлежащей судебной процедуры. См.: Гефтер В. Шок в США: право как инструмент политики и популизма // Рос. бюл. по правам человека. 2002. № 15. С. 34.
против него показаниями и доказательствами, открытого характера суда или хотя бы объявления приговора;
- допускают при рассмотрении дела в военном трибунале таких доказательств, которые будут иметь доказательственную ценность с точки зрения здравомыслящего, благоразумного человека6.
Перечисленные и многие иные нормы, имеющие чрезвычайный характер, принимались с оговоркой о том, что все эти акты будут носить временный характер. Однако действие Патриотического акта США постоянно продлевается, военные комиссии временно прекращали свою работу, но Б. Обама санкционировал возобновление их деятельности при условии предоставления подсудимым дополнительных гарантий, в частности, ограничений использования доказательств, основанных на слухах и выбитых под пытками7. Помимо этого, Б. Обама в 2012 году подписал закон о военном бюджете, который позволяет американским военным без судебного решения арестовывать не только иностранцев, но и граждан США, подозреваемых в связях с террористами, практически бессрочно (с формулировкой «заключение под стражу до окончания конфликта с противником»)8.
Подобное чрезвычайное законодательство позволяет исполнительной власти контролировать общество, вмешиваться в частную жизнь как американцев, так и иностранных граждан, нарушать общепризнанные принципы и нормы о правах человека в ходе проведения антитер-рористических операций, создавать секретные спецтюрьмы9, использовать пытки и др.
Таким образом, под предлогом борьбы с терроризмом, для защиты правопорядка происходит сдвиг от конституционного государства в сторону полицейского, злоупотребляюще-
6 Данная норма предполагает, что военные требуналы могут пользоваться, в том числе и секретными показаниями. См.: Гефтер В. Указ. соч.
7 См. подробнее: Доклад МИД России «О ситуации с правами человека в ряде государств мира» от 28 декабря 2011 г. URL: http://www.mid.rU/bdomp/N s-dgpch
8 См. подробнее: США расколол новый закон, призванный помочь государственной безопасности. URL: http://www.1tv.ru/ news/world/197395
9 Спецтюрьме на военно-морской базе США в Гуантаномо уже более 10 лет. Через нее прошли 779 заключенных, не получивших статус военнопленных. Поряка 600 из них были освобождены за отсутствием состава преступления, отсидев при этом длительный срок без предъявления обвинений. Однако, помимо Гуантаномо, спецслужбами было построено порядка 10 подобных СИЗО, в том числе в Афганистане, Ираке, Таиланде, Марокко, Румынии, Литве и Польше. См. подробнее: Доклад МИД России. Указ.соч.
го возможностями демократического строя. Подобная тенденция наблюдается и в других западных странах.
Антитеррористическое законодательство Великобритании является динамично развивающимся. За последние тринадцать лет были приняты следующие законы: Закон «О терроризме» 2000 года10; Закон «О борьбе с терроризмом, преступностью и безопасности» 2001 года11; Закон «О предотвращении терроризма» 2005 года12; Закон «О терроризме» 2006 года13; Закон «О борьбе с терроризмом» 2008 года14; Закон «О замораживании террористических активов (временные положения)» 2010 года ; Закон «О мерах по предупреждению и расследованию терроризма» 2011 года16.
Эти нормативные акты характеризуются тем, что существенно ограничивают права человека, расширяют полномочия властей, полиции и спецслужб. Так, например, к систематическим серьезным злоупотреблениям привело применение полицией ст. 44-47 Закона 2000 года, предусматривающих возможность останавливать и публично проводить обыски любых пешеходов и транспортных средств в географической зоне, определенной начальником полиции для поиска предметов, которые могут быть использованы для проведения террористических актов. Первоначально законодателем планировалось, что географическая зона, в которой будет разрешено останавливать и публично обыскивать людей для поиска предметов, которые могут быть использованы для террористических актов, будет локальной. Например, этой зоной будут охватываться улицы, прилегающие к торговому центру, в котором, по сведениям полиции, должен произойти теракт. Однако после событий 11 сентября 2001 года министром МВД была установлена практика, позволяющая чрезвычайно расширять зону поиска. Оправдывая существующую угрозу терроризма в общественных местах, зона по-
10 Cm.: Terrorism Act 2000. URL: http://www.legislation.gov. uk/ukpga/ 2000/11/contents
11 Cm.: Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001. URL: http://www. legisl ation.gov.uk/ukpga/2001/24/contents
12 Cm.: Prevention of Terrorism Act 2005. URL: http://www. legislation.gov.uk/ukpga/2005/2/contents
13 Cm.: Terrorism Act 2006. URL: http://www.legislation. gov.uk/ukpga /2006 /11/contents
14 Cm.: Counter-Terrorism Act 2008. URL: http://www.legi-slation.gov. ukukpga/2008/28/contents
15 Cm.: Terrorist Asset-Freezing (Temporary Provisions) Act
2010. URL: http: //www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/2/contents
16 Cm.: Terrorism Prevention and Investigation Measures Act
2011. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/23/contents
иска неоднократно охватывала территории целых административных округов Лондона.
Правозащитные организации, журналисты, независимые наблюдатели достаточно негативно отзывались об использовании этих полномочий, указывая «на неудовлетворительное и необязательное применение» и увеличивающееся с каждым годом количество обысков.
Европейский суд по правам человека, рассмотрев практику применения правоохранительными органами Великобритании ст. 44-47 Закона 2000 года, пришел к выводу о том, что «гарантии, предусмотренные национальным законодательством, не обеспечивали адекватную защиту от произвольного вмешательст-ва»17. В постановлении от 12 января 2010 года Европейский суд, в частности, отметил, что:
- начальствующие лица разрешали осуществление полномочий по остановке и обыску, если находили это «целесообразным» (в отличие от «необходимого») для предупреждения террористических актов, поэтому требование об оценке пропорциональности меры не предъявлялось;
- широта полномочий, предусмотренных законом, не создает каких-либо ограничений для принятия полицейским решения об остановке человека и его обыске. Полицейский «не только не был обязан ссылаться на существование каких-либо разумных подозрений, от него не требовалось даже субъективно подозревать лицо, подвергнутое остановке и обыску»;
- перспектива оспаривания решения практически отсутствовала. «Отсутствие у полицейского обязанности иметь разумное подозрение делало почти невозможным доказывание того, что его полномочия осуществлялись ненадлежащим образом»;
- существовала угроза дискриминационного использования полномочий против этнических меньшинств, а также риск злоупотреблений против демонстрантов и протестующих.
Таким образом, в Великобритании так же, как и в США, принимаются антитеррористиче-ские акты, формирующие определенную модель общественной безопасности, в рамках которой «во имя защиты жизни нации» властям позволяется существенно ограничивать
17 См.: Постановление Европейского суда по правам человека от 12 января 2010 г. Гиллан и Кинтон против Соединенного Королевства // Бюл. Европ. суда по правам человека. 2010. № 6. С. 23-26.
конституционные права человека и гражданина.
Создав краткосрочную иллюзию эффективности использования чрезвычайных анти-террористических мер, правительство, как правило, применяет их на постоянной основе, воспроизводя порочный круг незаконных репрессий. Тревожные тенденции попирания общепризнанных принципов и норм международного права, ограничения механизмов защиты прав личности были отмечены Генеральным секретарем ООН в Послании по случаю Дня прав человека. В том числе он обратил внимание на то, что «некоторые страны требуют для себя изъятий из запрета на применение пыток, основываясь на своих собственных восприятиях национальной безопасности»18.
Являясь одним из основополагающих в области защиты человека, право о предупреждении пыток носит абсолютный характер и не подлежит никаким ограничениям даже в самых чрезвычайных обстоятельствах19. Однако международные правозащитные организации фиксируют неоднократные случаи нарушения этого права. «Правительства Европы, Центральной Азии и Северной Америки продолжают обходить запрет на пытки и жестокое обращение в стремлении бороться с терроризмом..., а также удерживают подозреваемых в терроризме в секретных местах заключения без защиты закона»20.
Подобный дисбаланс публичных и частных конституционных ценностей, целей и интересов, недопустимое умаление одного за счет другого В.Д. Зорькин рассматривает как парадокс права и демократии. «Демократия и правовое государство должны защищаться от неправовых (антиправовых) и недемократических (антидемократических) действий исключительно правовыми и демократическими методами. Иное ведет к разрушению правопорядка и демократии»21. То есть, если государ-
18 Послание Генерального секретаря ООН от 10 декабря 2005 г. URL: http://www.un.org/russian/events/hrday/2005/sg.htm
19 Конвенцию ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. (См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 45. Ст. 747) ратифицировали 153 страны, Европейскую конвенцию по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г. (См.: СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4465.) - 47.
20 Симпозиум по теме «Обеспечение прогресса в обеспечении контртеррористической стратегии ООН». Нью-Йорк : ООН, 2008. С. х^.
21 Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорьки-
на, Л.В. Лазарева. М. : Эксмо, 2010. С. 12.
ство в экстренных ситуациях не может обеспечить своим гражданам безопасность, основываясь на применении конституционных институтов, то велика вероятность разрушить и само конституционное государство. «В этом смысле нахождение баланса власти и свободы составляет главное содержание теории
и практики современного конституциона-
22
лизма» .
Государство обязано защищать человека, его права и основные свободы для функционирования демократических институтов, поддержания мира и безопасности. Любые меры, принимаемые в рамках противодействия и борьбы с терроризмом, должны соответствовать конституционным нормам. И это естественно, так как «в системе правовых средств сбалансированного обеспечения безопасности личности, общества и государства <.> безопасность - как определенный режим статусного состояния соответствующих субъектов - приобретает конституционные характеристики, становится конституционной безопасностью»23.
Поэтому вопрос о предотвращении терроризма - это вопрос о сохранении таких ценностей, как демократия, верховенство закона и уважение прав и свобод человека. Никакая контртеррористическая стратегия не может быть исчерпывающей без полной приверженности правам человека и верховенству права. Уважение прав человека и соблюдение законности взаимосвязаны и усиливают друг друга. Подлинная безопасность обеспечивается посредством соблюдения прав человека и власти закона.
Итак, противодействие и борьба терроризму во всем мире оказали и продолжают оказывать существенное влияние на государственно-правовую действительность, на общую теорию прав человека и на развитие идей конституционализма.
Из-за глобальных изменений национально-правовые границы размываются. Поэтому на примере рассмотренных в статье антитер-рористических концепций двух западных демократических стран можно проследить определенные общемировые тенденции:
22 Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом РФ. М. : Юстицинформ, 2005. С. 22.
23 Бондарь Н.С. Конституционная безопасность личности, общества и государства: постановка проблемы в свете конституционного правосудия, обеспечения социальной справедливости, равенства и прав человека // Правовая реформа, судебная реформа и конституционная экономика : сб. ст. М. : Изд-во М.Ю. Тихомирова, 2004. С. 46.
во-первых, антитеррористические законы часто принимаются в ответ на уже произошедшие акты терроризма24;
во-вторых, антитеррористическое законодательство укрепляет позиции исполнительной власти и расширяет полномочия силовых структур, что чрезвычайно негативно отражается на принципе разделения властей, легитимности демократических институтов;
в-третьих, принимаемое для защиты своих граждан и обеспечения национальной безопасности антитеррористическое законодательство, по сути, является чрезвычайным;
в-четвертых, применяемое в обычных условиях чрезвычайное антитеррористиче-ское законодательство существенно нарушает гражданские права и свободы.
В результате проведения подобной ан-титеррористической политики во всем мире наблюдается смещение ценностных ориентиров в конституционном регулировании, которое в конечном счете влияет на всю государственно-правовую систему: право на коллективную безопасность рассматривается как приоритетное и ставится выше естественных, неотъемлемых и неотчуждаемых прав человека, закрепленных на уровне международных стандартов.
24 Однако, если пределы закона не осознаются и если закон не способен остановить то зло, против которого он направлен, возникает опасность, что законов будет приниматься все больше и больше. См.: Кент Роч. Антитерроризм и воинствующая демократия // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2004. № 2 (47). С. 32.
