CC BY
47
Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Социальные науки, 2022, № 3 (67), с. 159-167 159
УДК 316
DOI 10.52452/18115942_2022_3_159
ТРАНСФОРМАЦИЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ ПОЖИЛЫХ В САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ В НАПРАВЛЕНИИ ОРГАНИЗАЦИИ ДОЛГОВРЕМЕННОГО УХОДА НА ДОМУ
© 2022 г. Г.В. Колосова
Колосова Галина Владимировна, заместитель председателя Комитета по социальной политике Правительства Санкт-Петербурга [email protected]
Стотья пиступело вредокцею 09.03.2022 Стотья преоято к публекоцее 18.07.2022
Социальное обслуживание в Петербурге развивается с 1987 г., буквально с первых дней появления надомного ухода за пожилыми в СССР, но в сегодняшних условиях многие его функции обогащаются и развиваются, в первую очередь за счет новых стационарозамещающих технологий. Если сначала надомное обслуживание рассматривалось в контексте предотвращения раннего попадания в дом престарелых, т.е. интернатное, закрытое учреждение, то в настоящее время на повестке задачи более радикальные - построить систему долговременного ухода (СДУ), которая в большинстве случаев заменит интернат, позволит пожилому человеку оставаться включенным в обычную жизнь, живя дома. В России уже 34 пилотных субъекта РФ, которые внедрили отдельные элементы СДУ. Петербург присоединится к СДУ в 2023 г., несмотря на активное предоставление услуг служб сиделок начиная с 2009 г. в качестве регионального пилотного проекта, с 2010 г. в качестве мер социальной поддержки пожилых.
Федеральный закон от 28.12.2013 № 442 существенно изменил порядок оказания социальных услуг населению, поскольку за счет привлечения организаций различных форм собственности обеспечивается расширение рынка социальных услуг. При этом в него до настоящего времени не внесены изменения в части дополнения перечня социальных услуг услугами, предусматривающими социальный пакет долговременного ухода. Однако для этого нужно отрегулировать взаимодействие ряда формальных и неформальных субъектов сложившейся системы помощи и ухода за пожилыми, преодолеть барьеры межведомственного взаимодействия между ними. Мы рассматриваем социальное обслуживание и СДУ исходя из того, что многие сложившиеся раньше социальные институты отстают от «текучей действительности» и создают риски не демографического, а управленческого развития. Как пример управленческого решения анализируется работа Центра организации социального обслуживания (ЦОСО) в Санкт-Петербурге по социальному сопровождению пожилых, начатая в 2020 г.
Ключевые сливо: социальное обслуживание, пожилые, межведомственное взаимодействие, система долговременного ухода, неформальная социальная помощь, семья.
Теоретические подходы
Сегодня каждый седьмой россиянин - человек старшего возраста (численность населения в возрасте 65 лет и старше на 1 января 2021 года, по данным Росстата, в России составила более 23 миллионов человек, или 15.8% от всего населения) [1], и этот показатель растет. Он выше, чем среднемировой, однако существенно ниже, чем в развитых странах Европы и Японии [2].
В условиях старения населения здоровое долголетие становится важнейшей из задач социальной политики, однако в России пока недостаточно вариантов решения проблем включенной и здоровой жизни пожилых. Внимание государства и СМИ фокусируется на бедности, слабости, болезненности пожилых. Социально-экономические проблемы не решаются, а приоритетом является восприятие пожилых с пози-
ций медицины и в последние десятилетия социальной работы, маркирующей всех пенсионеров как нуждающихся в особой заботе и уходе. Такой, унифицирующий людей через возраст подход давно обозначается как эйджизм и критикуется учеными, например И.С. Леоновой, утверждающей, что интерпретативный потенциал возраста близок к исчерпанию [3]; И.А. Григорьевой и В.Н. Келасьевым, призывавшими к смене парадигмы в отношении старения [4], и другими учеными.
Критика «возрастного» подхода активизировалась из-за глобальных мер по изоляции пожилых 65+ в начале пандемии COVID-19. Особенно это заметно, когда пожилой человек все же начинает нуждаться в долговременном уходе. Нуждаются в нем 5-6% пожилых [5], но степень нуждаемости зачастую преувеличивается. Во многих случаях пожилые люди не хотят пе-
160
Г.В. Колосова
ремещаться в стационар, где ряд задач ухода решается «под одной крышей». Большинство пожилых предпочитают стареть дома, но задача обеспечения им квалифицированного и достаточного ухода требует согласования взаимодействий и интересов множества субъектов социального взаимодействия. Исторически первая попытка медико-социального надомного обслуживания оказалась неэффективной, отмечают Т.К. Ростовская, М.А. Королев: «Следует отметить, что в России работа медико-социальной службы организована недостаточно эффективно. И если раньше проблема была только в недостаточном финансовом обеспечении, то сегодня возник ряд иных сложностей, основной из которых является несогласованность работы медицинского персонала и социальных работников... Проблемы также обусловлены различиями в характере медико-социальной работы в учреждениях социальной защиты и учреждениях здравоохранения» [6].
Барьером для роста числа пожилых потребителей социальных и социально-медицинских услуг является также платность социальных услуг, активно внедряемая с 2015 г. Более того, в стране работает 630 тыс. социальных работников и 714.1 тыс. врачей + 1314.0 тыс. медицинских сестер. Суммирование показывает, что это более 2.7 млн работников из более чем 71 млн занятых, т.е. без малого 4% занятых, значительная часть которых обслуживает именно пожилых [7]. Однако некоторые подсчеты свидетельствуют о нашей недооценке рынка услуг для пожилых и инвалидов, он имеет резерв роста. Так, 11.5% от общего числа занятых в мире, или 381 млн человек, заняты в экономике ухода, 37% прогнозируемых предложений вакансий в новых профессиях в 2020-2022 гг. связаны с экономикой ухода [8]. Проблемы в развитии СДУ, которая начала в последние годы быстро развиваться, связаны еще с тем, что отсутствие связей и отраслевое управление как медициной, так и социальным обслуживанием привело к дублированию услуг, неэффективности и завышению стоимости обслуживания и числа клиентов. Во всем мире СДУ функционирует по общим принципам и называется long-term care. Уход понимается не в узком смысле -как уход за лежачим больным, а как комплексная система поддержки самого высокого качества жизни для всех людей с устойчивыми ограничениями жизнедеятельности.
Сегодня, т.е. с 2017 г., в российской политике обслуживания пожилых приоритетом был выбран именно долговременный уход при условии оказания социальных услуг взаимодействующими социальными институтами. Из
управленческих решений о поддержке пожилых развитие СДУ - самое традиционное и не вызывающее сомнений. Плюсом его видится привычность, моральная позитивность и расширение числа инстанций - участников обслуживания. Среди последних можно выделить государство, бизнес, гражданское общество и неформальные сети, такие как соседство и семья, обозначающие необходимость межсекторального взаимодействия указанных выше институтов/агентов в поле социального обслуживания, с консолидирующей ролью семьи, что убедительно проанализировано З.Х. Саралиевой [9]. Минусом - отсутствие ориентации на перспективу, поскольку СДУ закрепляет эйджистские установки, не предполагает интенсивной профилактики хронических заболеваний и развития технологий реабилитации пожилых.
В настоящее время реализация «плюсов» непроста. Е.Р. Ярская-Смирнова, О.А. Бодрова отмечают, что «вхождение НКО и коммерческих организаций в поле социального обслуживания, плотно занятое государственными провайдерами, - сложная, даже болезненная проблема. Многим организациям приходится себя «легитимировать» в глазах потребителей, чиновников, доноров, представителей третьего сектора - объяснять, подстраиваться под новые условия, лавировать. И от региона к региону ситуация может сильно различаться...» [10]. О.А. Парфенова и И.С. Петухова прямо пишут о конкуренции за клиентов на материале нескольких регионов [11]. Мы исходим из того, что несогласованность в управлении - это отсутствие необходимых регламентов межведомственного взаимодействия, отсутствие системности во взаимодействиях организационных структур и процессов, о чем убедительно писала З.Х. Саралиева с соавторами [12, 13]. Взаимодействие разных агентов осуществляется с помощью трансферта и синтезирования знаний из медицины, социологии, психологии и педагогики, что тоже непросто, интерсекциональ-ность в изучении пожилых еще только поставлена как задача [14]. Но ориентация на взаимодействие позволяет в какой-то степени компенсировать дефицит теоретических и технологических знаний непосредственно в геронтологи-ческом социальном обслуживании/работе [15].
Социальные взаимодействия порождают сеть социальных отношений, организованную и интегрированную благодаря наличию общей ценностной ориентации, которой в данном случае должно стать повышение качества жизни пожилых людей, нуждающихся в долговременном уходе. Но в российской системе управления на всех уровнях межведомственного взаи-
модействия они, как правило, выстроены плохо. Связано это с тем, что преобладающая модель вертикального и централизованного управления и воздействия государства сталкивается с реальным разнообразием современной социальной жизни в России, требующим горизонтальных взаимодействий и координации разнонаправленных агентов. Подчеркнем, что направленные вертикально управленческие воздействия в социальных системах работают иначе, чем в технических [16]. В социальных системах необходим учет «обратной связи», которая может требовать разнообразных корректировок ранее принятых решений, чтобы они были эффективными, а не «уходили в песок».
Особенно отсутствие налаженных социальных взаимодействий сказывается в больших городах, где социальные отрасли (образование, медицина, социальное облуживание) разделены законодательно установленной распределенной ответственностью в отношении получателя социальных услуг, в связи с чем решения принимаются изолированно. Неформальные агенты помощи пока тоже не слишком хорошо координируются, так как привычки к горизонтальным, и тем более партнерским, взаимодействиям недостаточно. При этом отсутствие межведомственного взаимодействия наиболее заметно в относительно новом виде воздействия на получателя социальных услуг в дополнении к социальному обслуживанию, а именно «социальном сопровождении», нормы которого определены в ФЗ № 442, ст. 22 [17]. Это содействие гражданам при необходимости в предоставлении им услуг смежных отраслей, с которыми может столкнуться человек, при признании его нуждающимся в социальном обслуживании либо уже при получении социальных услуг. Конечно, развитие института негосударственных поставщиков социальных услуг, включающих в себя СО НКО и частных поставщиков, с которыми государственные органы социальной защиты работают на постоянной основе, определило направление развития межсекторального взаимодействия. Законодательно закреплено, что мероприятия по социальному сопровождению должны отражаться в индивидуальных программах предоставления социальных услуг (ИППСУ). Восемь видов социальных услуг с тремя формами социального обслуживания чётко прописаны на федеральном уровне. Рекомендательно закреплён типовой перечень социальных услуг, который может быть расширен на уровне регионов их законодательными актами. Вот тут-то и начинается разнообразие регионов по самым разным причинам и обоснованиям.
Методы и материалы
В качестве исследовательского кейса мы рассмотрим барьеры и достижения во взаимодействии различных управленческих субъектов, занимающихся организацией СДУ в Петербурге. Город является «модельным» в плане как развития государственной системы социального обслуживания, так и представленности группы пожилых в составе населения. В Петербурге население даже более старое, чем в стране в целом (943.0 тыс. людей старше 65 лет, 17.5% от всего населения [18]), и давно существуют разные, но слабо координированные организации, взаимодействующие в поле обслуживания пожилых и СДУ. Гражданам предоставляется 105 индивидуальных наименований социальных услуг, в то время как рекомендуемый федеральный перечень содержит всего 45 социальных услуг. Но задача координации и взаимодействия агентов социального обслуживания является тем более актуальной. Таким образом, в статье представлен Петербург как объект case-study развития СДУ на основании собственного уникального опыта по интеграции с 2017 г. социальных услуг, предоставляемых службами сиделок (начиная с 2009 г.), в перечень социальных услуг, утверждаемый региональным законом в соответствии с новыми требованиями ФЗ № 442.
Будет проведен анализ законодательства о социальном обслуживании, начиная с федеральных законов и заканчивая нормативными актами, регулирующими порядки предоставления различных форм социального обслуживания, внедрение стационарозамещающих технологий, деятельность организаций социального обслуживания.
В 2021 г. в Санкт-Петербурге утвержден План мероприятий по реализации второго этапа Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в РФ, включающий реализацию основных направлений Регионального проекта «Старшее поколение» федерального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография» и Стратегии [19].
Анализ документов дополнен значительным количеством статистических данных о динамике старения и социального обслуживания пожилых, используемых в рамках достижения показателей регионального проекта «Старшее поколение».
Первое направление предусматривает мониторинг достижения пяти показателей в части повышения качества и доступности медицинской помощи для лиц старше трудоспособного возраста.
Второе направление - включение Петербурга в федеральную систему долговременного
162
Г.В. Килкскво
ухода для лиц старше трудоспособного возраста и инвалидов, нуждающихся в социальном обслуживании. В настоящее время этот показатель отражает охват пожилых граждан социальными услугами в различных формах социального обслуживания. Данный показатель в Санкт-Петербурге выше среднего общероссийского, который составляет по итогам 2021 г. 11.0%. В Санкт-Петербурге - 14.9%. Это около 232 тысяч человек, получивших социальные услуги по итогам 2021 г., из которых более 8.3 тысячи человек получили услуги социально-медицинского ухода на дому (5.3 тысячи человек в государственных организациях согласно сведениям, представленным на государственном сайте с информацией о государственных муниципальных учреждениях, и 3.0 тысячи человек в 13 негосударственных организациях) [20].
Несмотря на то, что Санкт-Петербург не является пилотным регионом СДУ, его ресурсные возможности позволяют реализовывать все предусмотренные СДУ технологии: служба сиделок, пункты проката ТСР, школы ухода, развитие полустационарного и стационарного обслуживания с учетом специализации в зависимости от гериатрических синдромов. Для сравнения - Республика Татарстан, являющаяся пилотным регионом по СДУ с 2019 г., по итогам 2021 г.: показатель обслуженных граждан пожилого возраста от их общего числа составил всего 3.6% (38 тысяч человек); показатель охваченных системой СДУ - 25% (4.8 тысячи человек) [21].
Результаты и обсуждение
Естественно, что социальное обслуживание в Петербурге имеет ряд общих черт с другими регионами, обусловленных федеральным законодательством о социальном обслуживании. Ряд специфических особенностей связан со статусом города федерального подчинения (как Москва и Севастополь), т.е. субъекта РФ. Объединяет все варианты социального обслуживания, существующие в разных субъектах РФ, то, что различия стали возможны в рамках неолиберального подхода в социальной политике, который реализует в последние годы государство. Собственно, определенную самостоятельность в развитии именно социального обслуживания, но государственными сервисами, регионы получили с 2005 г., когда им были переданы необходимые полномочия и соответствующее финансирование с федерального уровня на уровень субъектов РФ, в соответствии с ФЗ № 122 от 22.08.2004 [22]. Этот подход, получивший развитие в ФЗ № 442, стимулировал увеличение
числа «смешанных», т.е. негосударственных, субъектов социального обслуживания в каждом регионе. Конечно, «разгосударствление», даже медленное, оказалось непростым делом, что убедительно проанализировано С.Г. Климовой [23], как и введение платности обслуживания на дому. Национальный проект «Демография» и региональные проекты «Старшее поколение» направлены на перспективную реализацию системы долговременного ухода и развитие активного долголетия в рамках Стратегии в интересах граждан пожилого возраста [24]. Однако они декларируют, «что нужно делать», но оставляют регионам решать вопрос, «как», т.е. управленческую технологию.
Вопросы межведомственного взаимодействия в решении проблем конкретного пожилого человека, которые лежат на стыке систем социального обслуживания и системы здравоохранения, постепенно стали регулироваться с 2018 г. приказами Минтруда и Минздрава. Эти приказы легитимировали конкретные методические рекомендации по организации социального обслуживания и предоставления медицинской помощи гражданам, основным обстоятельством нуждаемости которых в социальном обслуживании является полная или частичная утрата способности к самообслуживанию.
Естественно, Санкт-Петербург в этот период принимает свои регламенты для реализации комплексного подхода к решению проблем граждан пожилого возраста с учетом их индивидуальных потребностей и межведомственного взаимодействия. Постепенно складывались взаимодействия Комитета по социальной политике Петербурга с множеством социально ориентированных НКО. Подробно эти взаимодействия на городском материале разобраны И.А. Григорьевой и О.А. Парфеновой [25].
К одному из таких видов межведомственного взаимодействия для помощи относится социальное сопровождение клиентов, в том числе пожилых, которое получило свое активное развитие в Петербурге благодаря созданию в июле 2019 г. Службы социальных участковых на базе Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения «Центр организации социального обслуживания населения» (далее - ГКУ «ЦОСО») [26]. Основными задачами специалистов Службы социальных участковых являются: выявление граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определение их индивидуальной потребности при составлении индивидуальной программы предоставления социальных услуг (далее - ИППСУ) и координация действий участников межведомственного взаимодействия в целях маршрутизации и организации
социального сопровождения нуждающихся граждан. Передача полномочий по признанию граждан нуждающимися в социальном обслуживании от органов социальной защиты населения Санкт-Петербурга, которыми являлись Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга и 18 администраций районов Санкт-Петербурга, специализированной организации (ГКУ «ЦОСО») потребовала внесения изменений в региональный закон о социальном обслуживании [27]. Деятельность ГКУ «ЦОСО» является в настоящее время востребованной у граждан пожилого возраста. Так, по вопросам признания права на социальное обслуживание в Службу социальных участковых в 2020 г. обратились более 100 тыс. жителей Петербурга, 70 тыс. из которых граждане пожилого возраста [28]. Служба социальных участковых способствует тому, что участковые обеспечивают выявление, выходя по месту жительства гражданина, и оценивают его нуждаемость как в социальных услугах, так и медицинской помощи, преодолевая барьеры межведомственного взаимодействия. Благодаря созданию ГКУ «ЦОСО» обеспечена возможность постоянного мониторинга включения мероприятий по социальному сопровождению в составляемые ИППСУ, направленных на совершенствование межведомственного взаимодействия с учреждениями здравоохранения и медико-социальной экспертизы для поддержки здоровья, получения индивидуальной программы реабилитации или абилита-ции инвалида и т.д. В 2021 г. в 6 раз увеличилось включение мероприятий по социальному сопровождению, что позволило обеспечить комплексное решение проблем пожилых людей, нуждающихся не только в социальном обслуживании, но и в различных видах медицинской помощи в рамках межведомственного взаимодействия.
Комитетом по социальной политике Санкт-Петербурга в декабре 2021 г. проведено исследование, направленное на изучение мнений работников организаций социального обслуживания о развитии межведомственного взаимодействия в рамках внедрения СДУ. В ходе исследования респондентам предлагалось оценить результаты, измеряющие эффективность межведомственного взаимодействия. Результаты экспертного опроса подтвердили гипотезу о высокой значимости выделенных факторов, среди которых основными являются: координация деятельности участников межведомственного взаимодействия; формирование профессиональной базы лучших практик и технологий; развитие профессиональных компетенций участников межведомственного взаимодействия; развитие электронного информационного обмена о получателях
социальных услуг; совершенствование региональных нормативных правовых документов в сфере регулирования межведомственного взаимодействия органов и учреждений разных ведомств. Начиная с 2015 г. в управленческой практике разных субъектов РФ можно заметить попытки более адресного, клиентоориентиро-ванного подхода к предоставлению социальных услуг, формирование которого усложняется в связи с неполнотой нормативной базы, регулирующей сферу социального сопровождения. Сегодня в Федеральном законе № 442, который уже претерпел массу изменений в направлении усиления категоризации взаимодействия через новые редакции (ред. Федеральных законов от 2 1.07.2014 № 256-ФЗ, от 14.11.2017 № 324-ФЗ, от 05.12.2017 № 392-ФЗ, от 05.02.2018 № 15-ФЗ, от 07.03.2018 № 56-ФЗ, от 01.05.2019 № 91-ФЗ, от 13.07.2020 № 190-ФЗ, от 11.06.2021 № 170-ФЗ), содержится определение понятия «социальное сопровождение». Также перечислены обязательные региональные нормативные акты, которые необходимо принять, в которых описывается порядок межведомственного взаимодействия. Согласно приказу Минтруда России о примерной форме ИППСУ, заключение о ее выполнении включает в себя оценку как результатов предоставления социальных услуг, так и мероприятий по социальному сопровождению
[29]. Но в то же время ни в законе, ни в приказе Минтруда не дано описание механизма предоставления социального сопровождения, перечня мероприятий и административных процедур для его организации. Это влияет на многообразие моделей организации и правоприменительную практику в субъектах Российской Федерации.
Это приводит к тому, что каждый субъект РФ и региональные органы власти практически самостоятельно разрабатывают регламенты для участников межведомственного взаимодействия
[30]. Каждый регион с учетом своей специфики предоставляет услугу социального сопровождения, пользуясь самостоятельно разработанной технологией и правилами. Какие ожидания есть в этом отношении от каждого участника взаимодействия, начиная от федерального законодателя и далее бизнеса, гражданского общества в лице НКО/НГО, неформальных сетей поддержки, в которое входит семья, соседство и дружеские связи, то есть всего того, что составляет современный формат «welfare/economic mix», авторы описали в своей недавно вышедшей статье [31]. Из нее понятно, что Петербург, как каждый регион РФ, включает необходимые мероприятия по видам помощи, в получении которых оказывается содействие, в том числе их объем, срок и условия мероприятий по соци-
164
Г.В. Килисиво
альному сопровождению. Сопровождение обеспечивает «старение на привычном месте», которое считается наилучшим для пожилых в разных странах мира, несмотря на то, что объем внешней помощи при старении на месте снижается или передоверяется неформальной помощи семьи и соседей [32].
Поэтому для более взаимосвязанного формата развития на федеральном уровне необходимо разработать дополнительное методическое обеспечение организации социального сопровождения. Целью стандартизации технологий социального сопровождения в Петербурге является повышение эффективности и скоордини-рованности действий участников межведомственного взаимодействия между исполнительными органами государственной власти и организациями в сфере социального обслуживания, здравоохранения, образования, труда и занятости. В настоящие время Служба социальных участковых - это нововведение в сфере социального обслуживания Санкт-Петербурга, механизм реализации мероприятий по социальному сопровождению в зависимости от категорий получателей социальных услуг и имеющихся у них обстоятельств нуждаемости совершенствуется путем создания классификатора мероприятий.
Для дальнейшего развития социального сопровождения необходимо сформировать профессиональные компетенции сторонних участников межведомственного взаимодействия при оказании гражданам необходимых видов помощи, обеспечить создание электронного справочника (классификатора) пакетов мероприятий по социальному сопровождению для включения в ИППСУ в различных формах социального обслуживания.
Необходимо обеспечить возможность контроля со стороны социальных служб за вовлеченностью пожилого человека в ежегодную диспансеризацию, в проведение комплексной гериатрической оценки, в диспансерное наблюдение, в том числе в рамках дневного стационара, получение медицинских услуг или выездной патронажной службы (это в дополнение к тому набору социальных услуг, которые, как правило, в рамках развития стационарозамещающих технологий гражданин получает в надомной форме социального обслуживания). Возможно, результаты такого контроля позволят более обоснованно судить об эффективности социального сопровождения.
В то же время увлечение технологическими решениями проблемы может ослабить внимание к другим аспектам обслуживания пожилых, которые по факту могут быть не менее рентабельными и эффективными. Например, какое-то
время назад много говорили о «приемной семье» для пожилого человека [33]. Конечно, в городских условиях реализация совместного проживания двух пожилых женщин с хозяйственной точки зрения выглядит менее целесообразной, чем в сельских. Однако если смотреть на такое проживание с точки зрения профилактики одиночества и активизации пожилых, то оно имеет хороший потенциал. Но самих пожилых нужно к нему психологически подготовить, чтобы не получалось, что «одному скучно, а вдвоем тесно».
Что дала пожилым в Петербурге возможность внедрения такой технологии, как Служба социальных участковых? Прежде всего, специалистами (социальными участковыми) обеспечено посещение граждан по адресу проживания, которые не могут самостоятельно выйти из дома, это называется выявлением, выстраиванием маршрута (маршрутизация), определением их индивидуальных потребностей (типизация). В публичную дискуссию была включена ситуация, когда поликлиники не сообщают районным социальным службам о необходимости надомного обслуживания пожилого человека, который зачастую не знает, что можно и нужно сообщить о своей нужде в социальную службу. Естественно, именно преодоление такого барьера на районном уровне совершенно необходимо. Благодаря социальным участковым вовлечены в обслуживание наиболее тяжёлые сложные, не получающие даже медицинской помощи, пожилые. Сейчас первый этап в рамках социального сопровождения - это получение пакета социальных гарантий в медицинской отрасли, далее составление ИППСУ, подбор уже тех поставщиков социальных услуг, которые гарантированно могут предоставить те или иные социальные услуги в соответствующих формах. Для пожилых самой востребованной формой, конечно же, является социальное обслуживание на дому. Сегодня более 5 тыс. социальных работников и сиделок Санкт-Петербурга, почти 30 организаций различных форм собственности предоставляют эти услуги в Санкт-Петербурге.
Однако, чтобы вовлечь в помощь пожилым семьи, в которых они проживают, необходимо обучить родственников уходу, приемам взаимопомощи и самопомощи. «В организации долговременного ухода большую роль играют близкие пожилого человека. Зачастую консультация, помощь, психологическая поддержка требуются родственникам, которые осуществляют уход. Специально для этого созданы «школы родственного ухода». Такие занятия и консультации могут проходить как в очном
формате, так и в дистанционном. Обучение позволяет более рационально и эффективно организовывать работу по сопровождению пожилого человека, обеспечивать непрерывный цикл реабилитационных мероприятий при необходимости», - поясняет замминистра труда и социальной защиты РФ Ольга Баталина [34]. К весне 2021 г. в рамках создания системы долговременного ухода в стране открыто более 400 школ родственного ухода. Там учат правильно оказывать необходимую помощь, облегчая родственникам этот ежедневный труд. При этом важно проявлять заботу не только о физическом, но и о психологическом состоянии близкого человека. В Петербурге открываются подобные школы в районах, при каждом КЦСОН, а также есть НКО, где учат родственников, например «Хэсэд Авраам». Как мы отметили выше, численность людей старше 65 лет в городе высокая и растет. Результаты обследования 2019 г. показывают, что львиная доля помощи (70.6% случаев) по оказанию медицинских или санитарно-гигиенических процедур на дому была предоставлена нуждающимся родственниками и знакомыми (в зарубежной литературе их называют неформальными опекунами) пожилых людей. В наиболее же сложных и тяжелых случаях (для лиц, почти или полностью прикованных к постели) на долю помощи родственников и знакомых пришлось 93% всего объема оказанных услуг. Примерно на тот же уровень обеспечения неформального ухода - 75-90% всех потребностей - указывают и документы, касающиеся 56 государств-членов региона ЕЭК ООН [35]. Таким образом, помощь «помогающей семье» становится приоритетом СДУ, которая пока плохо финансово и организационно поддержана, что не раз отмечено в литературе, в частности С.А. Судьиным [36].
Заключение
Своевременное выявление граждан и их дальнейшее социальное сопровождение являются основными составляющими регионального проекта «Старшее поколение» национального проекта «Демография», который предусматривает включение в 2023 г. Санкт-Петербурга в федеральную систему долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами. С учетом имеющегося кадрового потенциала и ре-сурсности Службы социальных участковых Санкт-Петербурга Комитетом по социальной политике Санкт-Петербурга было принято решение создать на его базе Координационный центр системы долговременного ухода, предусмотренный рекомендациями Минтруда России.
В то же время мониторинг охвата граждан пожилого возраста социальными услугами в настоящее время на федеральном уровне не предполагает использование ресурсных возможностей ГИС «ЕГИССО», включающей информацию о предоставлении мер социальной поддержки и социального обслуживания гражданам Российской Федерации.
Кроме того, порядок организации мониторинга социального обслуживания граждан в субъектах Российской Федерации, утвержденный Приказом Минтруда России от 18.09.2014 № 651н «Об утверждении Порядка осуществления мониторинга социального обслуживания граждан в субъектах Российской Федерации, а также форм документов, необходимых для осуществления такого мониторинга», не предусматривает учет численности получателей социальных услуг по формам социального обслуживания. Это удивительно: получается, что использование и эффективность определенных услуг невозможно учесть. Это препятствует получению объективной оценки степени удовлетворения потребности нуждающихся граждан в социальном обслуживании в соответствующих формах.
Опыт показал, что пакеты мероприятий социального сопровождения должны быть сформированы на основе проведения типизации мероприятий по социальному сопровождению в зависимости от обстоятельств, обусловливающих нуждаемость гражданина. А электронный справочник в перспективе позволит упростить процессы составления и отслеживания реализации индивидуального плана социального сопровождения, исходя из пакета мероприятий по социальному сопровождению, в том числе в автоматизированном порядке. Это повысит оперативность работы специалистов и гибкость реагирования на запросы граждан в получении необходимой помощи, в том числе не относящейся к социальным услугам.
Всем регионам, и Петербургу тоже, нужны расчеты вариантов развития новых технологий и возникающих взаимодействий, понимание роли научной экспертизы в принятии политических решений. Больше, чем когда-либо, стало очевидно, что люди сами могут решать, как им стареть, сочинять свой сценарий старения и выбирать те виды услуги и формы обслуживания, которые им самим нужны.
Список литературы
1. Численность населения Российской Федерации по полу и возрасту на 1 января 2021 года (Статистический бюллетень). М., 2021. URL: https://rosstat.gov.ru/sto rage/mediabank/Bul_chislen_nasel-pv_01-01 -2021 .pdf.
2. Всемирный банк. Данные по демографическому старению Земли. URL: https://data.worldbank.org/
166
Г.В. Колосова
indicator/SP.POP.65UP.TO.ZS?name_desc=false&view =chart (дата обращения: 07.04.2022).
3. Леонова И.С. Социальный возраст персонала старшего хронологического возраста // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Социальные науки. 2021. № 1 (61). С. 110-115.
4. Григорьева И.А., Келасьев В.Н. Архаические стереотипы и новые сценарии понимания старения // Успехи геронтологии. 2017. Т. 30. № 2. С. 243-247.
5. Олескина Е. «Человек не должен быть узником квартиры, комнаты, кровати»: как волонтеры фонда «Старость в радость» меняют жизнь одиноких стариков // WWW.KP.RU. 10 августа 2018. URL: https://www. kp.ru/daily/26867.7/3909286/ (дата обращения: 18.01.2022).
6. Ростовская Т.К., Королев М.А. Особенности организации медико-социальной службы в России // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия: Социальные науки. 2020. № 3 (59). С. 88-95.
7. Минтруд: число занятого населения к концу 2021 года должно составлять почти 72 млн человек. URL: https://tass.ru/ekonomika/9456597 (дата обращения: 15.01.2022).
8. Экономика ухода. Обзор международных практик и опыта России. Департамент многостороннего экономического сотрудничества минэкономразвития России. URL: https://yandex.ru/search/?text=Экономи ка+ухода+Обзор+международных+практик+и+опыта +России&lr=2&clid=2261452&win=425. (дата обращения: 21.01.2022).
9. Саралиева З.Х. Роль семьи в межинституциональном взаимодействии // В сб.: Взаимодействие семьи с другими социальными институтами как возможность преодоления социокультурных угроз в России: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Саранск, 2019. Саранск: Изд-во Инд. предприниматель Афанасьев В.С., 2020. С. 1-4.
10. Ярская-Смирнова Е.Р., Бодрова О.А. Модели легитимации некоммерческих организаций как поставщиков социальных услуг // Журнал социологии и социальной антропологии. 2021. Т. 24. № 1. С. 45-78.
11. Парфенова О.А., Петухова И.С. Конкуренция за заботу о пожилых: тактики социальных сервисов в новых условиях // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2019. № 4 (152). С. 173-186.
12. Саралиева З.Х., Егорова Н.Ю., Кутявина Е.Е. и др. Социальное взаимодействие в системе социальной работы: Учебник для вузов / Под общей ред. проф. З.Х. Саралиевой. Н.Новгород: ННГУ, 2011. 410 с.
13. Саралиева З.Х., Петрова И.Э. Пожилые в российской негосударственной социальной работе // The Journal of Social Policy Studies. 2018. Т. 16. № 1. С. 95108.
14. Фирсов М.В., Саралиева З.Х., Судьин С.А. и др. Основы клинической геронтологической социальной работы: Учебное пособие. Нижний Новгород: Изд-во НИСОЦ, 2020. 189 с.
15. Holman D. & Walker A. Understanding unequal ageing: towards a synthesis of intersectionality and life course analyses // European Journal of Ageing. 2021. № 18. P. 239-255.
16. Социология управления: Учебник для бакалавров / Под ред. проф. А.Ф. Борисова. М.: Академия, 2014. 388 с.
17. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». URL: http://www.consultant. ru/ document/cons_doc_LAW_156558/ (дата обращения: 28.08.2021).
18. Возрасто-половой состав населения Санкт-Петербурга. Статистический бюллетень / Управление Федеральной службы государственной статистики по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области (ПЕТРОСТАТ). 2021.
19. Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 23.11.2021 № 37-рп «О Плане мероприятий на 2021-2025 годы по реализации в Санкт-Петербурге второго этапа Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года» / Законодательное собрание Санкт-Петербурга. URL: https://www.assembly.spb.ru/ndoc/doc/0 /727149339?print=0/ (дата обращения: 18.03.2022).
20. Официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях. URL: https://bus.gov.ru/ (дата обращения: 18.03.2022).
21. Системой долговременного ухода в 2021 году охвачено 4770 татарстанцев. URL: https://mtsz. tatarstan.ru/index.htm/news/2047996.htm (дата обращения: 18.03.2022).
22. Федеральный закон от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/document/cons _doc_LAW49025 (дата обращения: 18.01.2022).
23. Климова С.Г. Смыслы и практики разгосударствления социальных услуг // Социологические исследования. 2017. № 2. С. 48-56.
24. Стратегия действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года. Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 г. № 164-р. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_193464/ba70babae5b5a71024b6822fa9 a3d01fb739c37d/. (дата обращения: 21.01.2022).
25. Григорьева И.А., Парфенова О.А. Социально ориентированные НКО и социальные предприятия как драйверы разгосударствления социального обслуживания: барьеры и возможности // The Journal of Social Policy Studies. 2021. Т. 19. № 1. С. 7-22.
26. Колосова Г.В. Опыт Санкт-Петербурга в рамках реализации мероприятий, направленных на развитие системы долговременного ухода за гражданами пожилого возраста: проектный подход // Организация и управление в социальной работе / Под ред. М.Г. Гильдингерш, В.С. Тестовой. СПб.: Санкт-Петербургский государственный экономический университет, 2021. С. 6-12.
27. Федеральный закон от 14.11.2017 № 324-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». URL: http://www.consultant.ru/
document/cons_doc_LAW_282611/? (дата обращения: 18.05.2022).
28. Деятельность ГКУ «ЦОСО». URL: http://coso. ksp.gov.spb.ru/ (дата обращения: 19.01.2022).
29. Приказ Министерства труда и социальной защиты РФ от 10.11.2014 № 874-н «О примерной форме договора о предоставлении социальных услуг, а также о форме ИППСУ». URL: https://base. garant.ru/70791482/ (дата обращения: 28.08.2021).
30. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 29.12.2014 № 1290 «О Порядке межведомственного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при предоставлении социальных услуг и социального сопровождения». URL: https://base.garant.ru/22921595/ (дата обращения: 28.08.2021).
31. Григорьева И.А., Колосова Г.В. Социальные взаимодействия в системе долговременного ухода за пожилыми // Успехи геронтологии. 2021. Т. 34. № 6. С. 919-927.
32. Галкин К.А. Сборки старения в различных средах: применение материальной оптики // Социологическое обозрение. 2021. № 3. С. 244-260.
33. Голубева Е.Ю., Хабарова Л.Г., Соловьев А.Г. Приёмная семья как новая технология ухода в политике активного старения в отдаленных северных территориях // Экология человека. 2017. № 11. С. 42-46.
34. Ухаживать по правилам. В стране создаются школы родственного ухода. Обзор Ю. Ильиной // Аргументы и факты. 09.04.2021. URL: https://spb. aif.ru/?utm_source=fed.aif&utm_medium=redirect&utm _campaign=spb. (дата обращения: 21.01.2022).
35. The challenging roles of informal carers // UNECE Policy Brief on Ageing No. 22 (September 2019). 20 р. URL: https://www.unece.org/filead min/DAM/pau/age/Policy_briefs/ECE_WG1 _31 (дата обращения: 21.01.2022).
36. Судьин С.А. «Family care» и «family caregivers» как категории социологии труда // Персонал старшего возраста как человеческий капитал современного общества: условия, возможности, ограничения: Сборник материалов дискуссионной площадки VI Всероссийского социологического конгресса. Нижний Новгород: ННГУ, 2022. С. 59-66.
37. Федеральный проект «Старшее поколение» / Минтруд России. URL: https://mintrud.gov.ru/ministry/ programms/demography/3 (дата обращения: 21.08.2021).
TRANSFORMATION OF SOCIAL SERVICES FOR THE ELDERLY IN ST.PETERSBURG IN THE DIRECTION OF ORGANIZING LONG-TERM CARE AT HOME
G.V. Kolosova
The Committee for Social Policy of the Government of St. Petersburg
Social services in St. Petersburg have been developing since 1987, literally from the first days of home care for the elderly in the USSR, but in today's conditions, many of its functions are enriched and developed in the 1st place, due to new, out-of-hospital, forms of care. If home care was first considered in the context of preventing early entry into the nursing home, i.e. residential, closed institution, then more radical tasks are currently on the agenda - to build a long-term care system (LTC), which in most cases will replace the boarding school, will allow an elderly person to remain included in ordinary life while living at home. In Russia, 34 constituent entities of the Russian Federation have already implemented the LTC, but St. Petersburg will begin its implementation in 2023. The city is going through a difficult process of overcoming the established, departmental organization of services for the elderly in order to build out-of-boarding, home-based forms of long-term care. Federal Law No. 442 dated December 28, 2013 significantly changed the procedure for providing social services to the population, since by attracting organizations of various forms of ownership, the social services market is expanded. At the same time, no changes have been made to it so far in terms of supplementing the List of Social Services with services providing for a social package of long-term care.
However, for this it is necessary to regulate the interaction of a number of formal and informal subjects of the existing system of assistance and care for the elderly, to overcome the barriers of interaction between them. We consider social services and LCS based on the fact that many previously established social institutions lag behind the "fluid reality" and create risks not for demographic, but for managerial development. As an example of a successful management decision, the work of the Center for the Organization of Social Services in St. Petersburg on social support for the elderly, launched in 2020, is analyzed.
Keywords: social services, elderly, interdepartmental interaction, long-term care system, informal social support, family.
