CC BY
12
ГОСУДАРСТВЕННОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
Трансформация региональной этнокультурной и миграционной политики в новых геополитических условиях (на примере Саратовской области)
Transformation of regional ethnic cultural and migration policy under the new geo-political conditions (on the example of Saratov region)
В статье рассматриваются вопросы, связанные с видоизменением миграционной политики в Саратовской области под влиянием геополитических факторов, смещения оценок общественного мнения населения региона к вопросам инклюзии инокультурных мигрантов в принимающее региональное сообщество. На основе проведенных исследований дается оценка эффективности деятельности органов власти в вопросах миграционной и этнокультурной политики.
Ключевые слова и словосочетания: миграция, этничность, адаптация, интеграция, стратегии политического управления этнокультурными процессами.
The paper examines the issues of modification of the migration policy of Saratov region under the influence of geopolitical factors and the shift of public opinion estimation of the problem of inclusion of the migrants into the host regional community. The author estimates the efficiency of the local authorities in the issues of migration and ethnic and cultural policy.
Key words and word combinations: Migration, ethnicity, strategies of political administration of ethnic and cultural processes, adaptation, integration
Принципиально важным для современной России и Саратовской области, в частности, является утверждение российской идентичности и целостности российской нации - российского народа на основе общего историко-культурного наследия, русскоязычного культурного комплекса, вобравшего в себя традиции и культурные достижения всех российских национальностей. В этих условиях Саратовская область, в силу своего приграничного положения, выступает как форпост России.
Не менее важным является тезис, что российская идентичность формируется на основе представления об исторически существующем едином народе, который ныне представляет собой гражданскую нацию. Российская
Барышная
Наталия Александровна
Кандидат политических наук, доктор социологических наук, профессор кафедры государственного управления и права Балаковского филиала РАНХиГС
Natalia A. Baryshnaia
Candidate of Political Sciences, doctor of Sociological Sciences, Professor at the Department of Legal foundation of the Public Administration of the Balakovo branch of RANEPA
e-mail: [email protected]
УДК 314
нация состоит из граждан, которые, помимо общероссийских ценностей и общих характеристик, имеют свои региональные, этнокультурные и религиозные различия. Поддержка и различие этих форм идентичности среди россиян не противоречит идее российского единства, а составляет ее неотъемлемую часть [1, с.85-98].
Проблематичность современного миграционного процесса для принимающего населения в том, что благодаря новым социальным практикам адаптации, они имеет тенденцию превратиться в устойчивую, преемственную и саморазвивающуюся теневую субкультуру. Это особенно важно в условиях чрезвычайной этнокультурной мозаичности мигрантских групп в Саратовской области, что логически предполагает формулирование (хотя бы в основных чертах) дифференцированных стратегий социально-политического управления конкретными группами мигрантов (безусловно, в условиях их правового равноправия), в зависимости от следующих факторов, определяющих характер интеграционных процессов, ранжированных по важности:
а) соотношение в миграционном потоке данной этнической группы временных трудовых мигрантов и мигрантов, ориентированных на оседлый образ жизни в Саратовской области;
б) антропологическая (фенотипическая) выделенность данной группы среди основной массы местных жителей; в связи с этим возникают стереотипные ассоциации, задающие параметры внешнего давления местной среды (включая действия административных органов) на данную группу;
в) этнокультурные особенности групповой самоорганизации, которые можно использовать как дополнительный ресурс управления;
г) исторически сложившийся групповой опыт выживания в инокультурной среде, особенно городской (куда стремятся основные массы инокультурных мигрантов);
д) развитость и доступность для мигрантов сети формальных национально-культурных объединений.
При этом следует дифференцировать цели, задачи и инструменты регулирования разных потоков мигрантов,
различающихся по:
- этнической принадлежности и этнокультурной дистанции - русских (славян) / представителей этнических миграционных меньшинств;
- гражданству - российских граждан / иностранных граждан и лиц без гражданства;
- характеру миграции - переселение / временная трудовая миграция;
- правовому статусу - легально / незаконно находящихся и (или) работающих в городе.
Представляется, что в наименьшей степени нуждаются в адаптации и/или интеграции «русскоязычные»
мигранты, хотя, разумеется, им необходима определенная информационно-правовая поддержка. Однако, учитывая ограниченность ресурсов, имеет смысл концентрировать усилия на более проблемных группах представителей мигрантских этнических меньшинств.
В большинстве случаев мигранты, ориентированные на постоянное или преимущественное проживание в городе, особенно имеющие законные основания для проживания, отдают себе отчет в необходимости если не интеграции, то, по крайней мере, адаптации к местной среде. Эта потребность резко возрастает среди семейных мигрантов, связывающих будущее детей с Саратовской областью.
В то же время для тех из приезжих, кто не имеет российского гражданства (трудовых, временных мигрантов) и законных оснований для проживания в области, проблемы интеграции существенно возрастают именно из-за нелегального статуса, ограничивающего их возможности обучения языку, профессионального роста, доступа к культурным и иным традиционным ценностям местной городской/ поселенческой среды.
Самого пристального внимания заслуживают те этнические миграционные сообщества (меньшинства), которые не имеют российского гражданства и лишены законных оснований для пребывания и/или трудовой деятельности в Саратовской области. Лишенные доступных для других групп мигрантов каналов адаптации, они обречены на сегрегацию и «добровольную» изоляцию от местной среды. Причем, уровень их (само)сегрегации прямо пропорционален социокультурной дистанции между данным меньшинством и местными жителями.
Таблица 1. Конфликтогенность и потребность в адаптации (интеграции) отдельных групп
мигрантских этнических меньшинств [2]
Гражданство, правовой статус Виды миграций
Переселение Трудовая миграция
Российские граждане
В т.ч.: легалы низкая низкая
нелегалы низкая средняя
Иностранцы и апатриды
В т.ч.: легалы низкая средняя
нелегалы средняя высокая
Для целей этнополитического управления регионом чрезвычайно важен дифференцированный подход к разным группам мигрантов, к наиболее конфликтным мигрантам, в наибольшей степени нуждающимся в адаптации, на первых порах необходимо обеспечить доступ к информации об их правах, правовых последствиях их положения, возможностях найма, доступа к элементарной медицинской помощи. Необходима также жесткая политика пресечения противоправной деятельности их работодателей.
Иные проблемы возникают с теми представителями мигрантских меньшинств, которые приезжают для осуществления трудовой занятости, но либо имеют российское гражданство, либо имеют законные основания для пребывания в регионе: жители Саратовской области правомерно полагают, что эти мигранты должны уважать нравы и традиции местной среды. Эти группы нуждаются в элементарном социальном и культурном ликбезе, а также доступе к медицинскому обслуживанию, обучению детей, правам, гарантированным им действующим законодательством. Равно как в информировании о своих правах, правовой поддержке, информационно-консультативных услугах о рынках труда, жилья.
В то же время, необходимо осознание того, что возможности регулирования миграционных процессов на региональном уровне (региональным правительством) ограничены, с одной стороны, международными обязательствами России, законодательством Российской Федерации (в первую очередь, Конституцией РФ, где миграционная политика является исключительной прерогативой федерального центра) и необходимостью соблюдения прав и свобод человека и гражданина. С другой стороны, мощным ограничителем возможностей регулирования миграционных процессов являются объективные факторы, особенно социально-экономические. В частности, достаточно низкий (по сравнению с центральными регионами России, такими, как Москва, Московская область и др.) социально-экономический потенциал Саратовской области, ее приграничное положение предопределяют характер транзитной миграции, при которой основные массы мигрантов следуют в западном направлении, практически не задерживаясь в регионе. Следует согласиться, что «ключи регулирования миграции... лежат в социально-экономической политике»[3, с. 13].
Другим важнейшим направлением миграционной политики и связанной с ней региональной этнополитикой становится обеспечение интеграции мигрантов в жизнь городов/поселений области. Для регионального правительства поддаться существующей в регионе мигрантофобии значит потерять квалифицировансную рабочую силу из стран СНГ, наиболее адаптированную к условиям России, которая составляет основной контингент иммигрантов [4]. Решающий поворот от конфронтации к сотрудничеству невозможен без конкретных и тщательно взвешенных шагов по адаптации и интеграции мигрантов в местную среду сообщества.
Этот процесс должен базироваться на следующих принципах:
- Правовое регулировании миграционных процессов при обеспечении эффективности и должном правоприменении законодательства, регламентирующего права мигрантов и меньшинств [5, с. 270]. На федеральном уровне необходимо выработать и предложить компоненты формирования российских символов и ценностей, утверждения российского патриотизма и солидарности на основе формул «единства в многообразии» и «нации наций». Академическая наука также должна принимать непосредственное участие в разработке этих сложных и важных проблем.
- Единая концепция миграционной политики и адаптации мигрантов в Саратовской области, рассматривающая Саратов (как основной транзитный миграционный пункт) и Саратовскую
область (в основном как конечный пункт миграционных траекторий) в неразрывной связи.
Отсутствие региональной миграционной концепции как рамочного документа, учитывающего эти особенности, серьезно осложняет деятельность местных властей (на уровне районов и поселений).
- Транспарентность миграционной и этнонациональной политики в Саратовской области.
Этот принцип начинает реализовываться в Саратовской области, однако имеются определенные недостатки в транспарентности взаимоотношений органов государственной власти с органами местного самоуправления и национально-культурными организациями. Это особенно ярко проявляется в периоды конфликтного противостояния (Ровное, Ивантеевка, Пугачев).
- Дифференцированный подход к различным группам мигрантов при реализации миграционной политики и политики их адаптации и/или интеграции. Следует учитывать разные аккультурационные возможности разных групп мигрантов, обусловливающие их стратегии поведения в новой, инокультурной среде приема.
- Субсидиарная ответственность органов государственной власти, местного самоуправления, с одной стороны, и организаций мигрантских меньшинств, с другой. Это означает, что община этнических мигрантов должна нести ответственность за своих членов при определенной автономии в своих действиях в рамках действующих правовых норм.
По сути, сегодня действует внешне схожая схема взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления с организациями мигрантских меньшинств: в проблемных ситуациях власти обращаются к этническим общинам для их разрешения. Однако эти взаимоотношения: а) неформализованы, б) спорадичны, в) нелегитимны и г) носят однонаправленный характер, т. к. чаще всего инициируются властями.
Конструктивное сотрудничество с этническими мигрантскими сообществами (меньшинствами) тесно взаимосвязано с принципом субсидиарной ответственности.
Недопущение образования мест компактного проживания иноэтничных мигрантов, которые, как показывает опыт Западной Европы, становятся своеобразной «социальной взрывчаткой» из-за практической автономии их существования [6, с.20]. Формирование этнообщин не должно принимать формы компактного проживания представителей этих общин и их сегрегации от основного населения Саратова и Саратовской области.
Необходимо отстранение этнических общин от выполняемых ими сегодня социально-политических функций, которые непрерывно артикулируются органами региональной власти. По сути, необходимо перехватить информационно-консультационные и сервисные функции у этнических общин, развивать альтернативную официальную структуру трудовой миграции в виде сервисных институтов, работающих на официальной основе и обеспечивающих легитимность, информированность и безопасность мигрантов. Такие центры могут включать информационно-консультационные службы, услуги по трудоустройству, юридические услуги [7,с.88].
В условиях отсутствия инфраструктуры, обеспечивающей легитимность миграции и легализацию статуса мигрантов, последние «выталкиваются» в теневой сектор, что предопределяет особенности модели поведения мигрантов. Подавляющее большинство иммигрантов для трудоустройства в Саратовской области пользуются помощью соотечественников - 62% [8]; теневая роль этнических общин приобретает чрезмерное значение.
Представляется, что попытки регулирования латентных миграционных потоков невозможны в рамках исключительной компетенции органов государственной власти Саратовской области, - здесь необходимо сотрудничество с органами государственной власти Российской Федерации (УФМС, УФСБ, МВД РФ).
Для создания организации эффективного управления процессом приспособления/адаптации мигрантов к социокультурной среде Саратовской области, необходимы следующие меры:
- Выделить в отдельный блок, требующий первоочередного внимания, законы и иные нормативные акты, направленные на регулирование именно временной трудовой миграции.
- Выделить в структуре миграционной службы Саратовской области (УФМС России по Саратовской области) подразделение, ответственное за создание и ведение отдельной базы данных по временным (трудовым) мигрантам и, по возможности, местного населения, участвующего в их обслуживании. Вести работу по улучшению документирования временных трудовых мигрантов.
- Создать структуру, которая должна взять на себя инициативу в обустройстве жизни (и определенного контроля над ней), а также организации инфраструктуры обслуживания временных (трудовых) мигрантов, что обойдется дешевле, нежели решение проблем, порождаемых теневой миграционной субкультурой.
- В рамках организации контролируемой инфраструктуры наиболее эффективными и уместными кажутся различные курсы и тренинги языковой и культурно-поведенческой адаптации мигрантов, а также
различные формы юридической и финансово-кредитной поддержки интеграционных ориентаций мигрантов.
- Переориентировать национально-культурные объединения Саратовской области с деятельности, преимущественно, представительской (в разного рода общественных Советах и ассоциациях) на работу, связанную с оказанием конкретной помощи мигрантам, на более тесное взаимодействие с саратовской миграционной службой с целью создания общего поля деятельности и зоны общей ответственности областной миграционной службы и саратовских (региональных) национально-культурных объединений.
- Организовать центр специальной подготовки и переподготовки по навыкам межкультурного взаимодействия для представителей исполнительной власти, непосредственно контактирующих с теми или иными этническими группами мигрантов. Центр также должен оценивать качество подготовки и должен быть уполномочен предоставлять по результатам тестирования специальный допуск к работе с мигрантами определенной этнической группы.
Таким образом, при всей сложности этнополитической ситуации необходимо исходить из того, что гражданское самосознание в России еще находится в стадии становления. Главной проблемой является не этнокультурное многообразие, а социальное расслоение, наличие большого числа людей, живущих за чертой бедности, отсутствие консолидированного среднего класса, большая разница в уровне жизни в разных регионах.
Масштабы социального неравенства препятствуют формированию социальной основы для формирования гражданского общества и, соответственно, гражданского сознания. В то же время очевидно, что гражданское общество развивается и, учитывая достаточно высокие темпы этого развития, для упрочения гражданской солидарности от властей любого уровня требуется системность, последовательность и преемственность действий. Непоследовательные действия местных властей даже на местном уровне воспринимаются обществом как слабость государства. Соответственно, одним из главных усилий региональных властей должна быть ориентация на то, чтобы «топография» бедности не совпадала с этнической картой. Следует учесть, что этнокультурное своеобразие зачастую проявляется на селе, в малом городе, локальном социуме, и именно эти небольшие территории являются зоной социального неблагополучия. Следовательно, существуют объективные предпосылки для роста этнической напряженности.
Необходимо гораздо активнее использовать средства массовой информации для освещения позитивных явлений в жизни национально-культурных автономий и особенно вклада мигрантов в социально-экономическое развитие региона.
Декларируя важность укрепления гражданской нации, государству не следует пренебрегать поддержкой этнически ориентированных традиций и ценностей. Такое участие, чтобы избежать формализма, должно, в первую очередь, реализовываться на нижних этажах управления (поселенческий уровень). При этом остается безальтернативной роль государства как координатора в соблюдении принципа равенства разных групп на приобщение к культурным ценностям.
Именно государственная власть может гарантировать, что разработка соответствующих региональных и местных программ этнокультурного развития будет ориентироваться на всех жителей конкретного региона или населенного пункта, а не на отдельные «народы» и «этнические группы». Успех политики утверждения российской гражданской идентичности в наибольшей степени зависит от того, насколько Россия сможет преодолеть распространение шовинизма, расизма, ксенофобии и этнонационализма - факторов, разрушающих идею российской нации.
Не менее важным, особенно в условиях достаточно регулярных конфликтов на межэтнической почве, видится целесообразность создания в структуре администраций городов региона подразделений, занимающихся этнополитикой. Это необходимо сделать даже в тех регионах и местностях, где по формальным статистическим данным проживает однородное в этнокультурном отношении население.
В настоящее время обеспечение взаимодействия с органами власти религиозных общественных организаций, национально-культурных центров и общественных организаций входит обычно в основные направления деятельности департаментов культуры, региональных связей, информационной политики и общественных отношений, причем, наряду с другими многочисленными направлениями их деятельности. В современных условиях этого недостаточно.
Регионы и города становятся все более полиэтничными, и кроме культурного аспекта, процессы общественного взаимодействия оказываются связанными со многими вопросами социального и даже политического характера. Решением возникающих проблем должны заниматься компетентные сотрудники на местах, в органах местного самоуправления.
Принципиально важным в этих условиях для современной России и Саратовской области, в частности, является утверждение российской идентичности и целостности российской нации - российского народа на основе общего историко-культурного наследия, русскоязычного культурного комплекса, вобравшего в себя традиции и культурные достижения всех российских национальностей. В этих условиях Саратовская область, в силу своего приграничного положения, выступает как форпост России.
Библиографический список
1. Тишков В.А. И русский и российский/ Вестник российской нации.- 2009.- .№2(4)
2. Данная таблица взята из работы - Адаптационные установки мигрантов и факторы, препятствующие интеграции мигрантов в социальную среду Московского мегаполиса (на примере отдельных наиболее конфликтных этнических групп мигрантов). Аналитический отчет. М.: Институт социологии РАН, 2003
3. Смидович С.Г. Проблемы миграции и их влияние на вопросы безопасности // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия. М., 2003.
4. Глебов И.Н. Роль органов государственного управления в регулировании миграционных процессов // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия. М., 2003
5. Российская нация: становление и этнокультурное многообразие / отв. ред. В.А. Тишков. - М.: ИЭА РАН, 2008.
6. Вестфаль В.Р. Миграция и внутренняя безопасность в концепции Европейского Союза // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия. М., 2003.
7. Тюрюканова Е.В. Мигранты на неформальном рынке труда // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия. М., 2003.
8. Мокин К.С. Миграционные процессы в Саратовской области: стратегии адаптации и сегрегации. Саратов, 2007
