CC BY
86
Сергей ШЛЯКОВ
ТРАНСФОРМАЦИЯ ОТЕЧЕСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ БЕЗОПАСНОСТИ
(на примере МЧС России)
В статье анализируется эффективность отечественного социального института предупреждения чрезвычайных ситуаций и минимизации их последствий, сформулированы перспективные направления его развития. Обосновывается ключевая роль МЧС России в защите граждан и общества от различных угроз техногенного и природного характера.
The effectiveness of a state social institution of emergency prevention and minimization of emergency consequences and the perspective ways of its development are analyzed in the article. The EMERCOM key role in defending of citizens and society from various anthropogenic and natural threats is settled down.
Ключевые слова:
чрезвычайные ситуации, комплексная безопасность, гражданская защита, социальный институт, российское государство; emergency, comprehensive safety, civil defense, social institution, Russian state.
Объявленная президентом Д.А. Медведевым и реализуемая органами государственной власти политическая и экономическая модернизация в полной мере распространяется и на сферу безопасности России. Основным современным ее трендом, как представляется, является девоенизация институтов безопасности и повышение профессионализма специалистов, защищающих права и интересы граждан. Фактически глава российского государства поставил задачу развивать сервис (качество услуг) в сфере безопасности и принципиально изменить культуру безопасности в нашей стране.
Так, например, на сегодняшний день миссией отечественного МЧС является предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера, спасение людей и материально-культурных ценностей, оказание помощи населению, пострадавшему в результате ЧС, обеспечение пожарной безопасности и безопасности на водных объектах. То есть, очевидна приоритетная нацеленность этого государственного органа на защиту интересов граждан и создание для этого оптимальных условий, что, собственно, и должно составлять суть и содержание современных институтов безопасности.
Напомним, что под социальным институтом обычно понимают «устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, установок, регулирующих различные сферы человеческой деятельности и организующих их в систему ролей и статусов, образующих социальную систему»1. Именно устойчивость и эффективность для социума тех или иных правил и отношений позволяет их классифицировать в качестве института. Но является ли предупреждение ЧС и ликвидация их последствий само по себе социальным институтом? Дадим положительный ответ по ряду причин.
Во-первых, потребность в обеспечении безопасности в современном социуме в целом не снижается, а наоборот, возрастает в связи с увеличением техногенности среды обитания человека и появлением многих новых, ранее не прогнозируемых рисков, опасностей, вызовов и угроз. Об этом пишут многие исследователи: отметим, в частности, исследования О.А. Белькова, С.В. Кортунова,
1 Седов Л.А. Институт социальный // Современная западная социология. - М., 1990, с. 117.
ШЛЯКОВ
Сергей
Анатольевич — к.полит.н.; генерал-полковник, начальник Академии гражданской защиты МЧС России 89261507610@ mail.ru
А.В. Возженникова, С.В. Смульского, А.А. Прохожева и др.
Во-вторых, роль государства в противодействии различным кризисам в современном социуме не снижается. Люди давно поняли, что от опасностей надежнее и эффективнее защищаться сообща, и это осознание послужило серьезной основой возникновения государства. Современное же государство (независимо от названия: эффективное, социальное, правовое, устойчивое и т.д.) продолжает выполнять свою базовую функцию — обеспечивать безопасность своих граждан и заботиться об обеспечении таких же возможностей для последующих поколений1.
В-третьих, по данным социологических исследований, именно МЧС обладает высочайшим уровнем доверия в российском обществе, который сравним только с уровнем доверия первым лицам государства — Президенту и Председателю Правительства. В целом 85% россиян доверяют либо скорее доверяют, чем не доверяют, МЧС; доля же не доверяющих составляет всего лишь 10%2.
В-четвертых, в нашей стране создана и весьма эффективно функционирует разветвленная структура — Единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС, органом повседневного управления которой является Национальный центр управления в кризисных ситуациях МЧС России (НЦУКС МЧС России). Также создана общероссийская комплексная система информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (ОКСИОН), среди задач которой выделим организацию мониторинга и прогнозирования ЧС, а также обеспечение безопасности населения и территорий на всех уровнях российского государства.
В-пятых, межведомственное взаимодействие при решении задач предупреждения и ликвидации ЧС постоянно находится в центре внимания органов государственной власти и всех подразделений МЧС. Задача поддержания контактов между органами
1 Основы защиты населения и территорий в кризисных ситуациях / под общ. ред. Ю.Л. Воробьева. -М., МЧС России, 2006, с. 107.
2 Исследование проведено в сентябре 2010 г. Институтом социологии РАН совместно с компанией «Башкирова и партнеры». Опрошено 1 500 чел. старше 18 лет в 100 населенных пунктах 46 субъектов РФ 8 федеральных округов. Точек опроса - 168. Ошибка выборки: 2,5%.
исполнительной власти и другими госструктурами, общественностью и СМИ, поставленная президентом России, в МЧС на сегодняшний день осмыслена и полноценно реализуется. Кроме Экспертного совета МЧС и Общественного совета при МЧС в нашей стране создана и функционирует общественная организация «Российский союз спасателей», которая помогает молодым людям выбирать специальность спасателя, а также содействует вышедшим на пенсию спасателям в поиске своего места в рыночной экономике3.
В-шестых, центры управления в кризисных ситуациях созданы во всех без исключения регионах Российской Федерации, что, на наш взгляд, свидетельствует о комплексном подходе к обеспечению безопасности на всей территории нашей страны. Полагаем, далеко не случайно многие специалисты в области безопасности считают закономерным постепенный переход — в концептуальном и прикладном плане — от национальной безопасности к безопасности комплексной4.
В-седьмых, органы МЧС России в своей повседневной деятельности повсеместно используют современные информационные технологии, в т.ч. системы ГЛОНАСС — GPS, мобильную связь, Интернет и другие средства информации и коммуникации. В нашей стране создана система популяризации безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на территориях, радиоактивно загрязненных вследствие аварии на Чернобыльской атомной станции5.
Поэтому объективен вывод о том, что деятельность общества и государства в связи с потенциальными и реальными ЧС сложилась в устойчивый и долговременный социальный институт. Его основу, вне всяких сомнений, составляет такой орган исполнительной власти, как МЧС России. За 20 лет МЧС России участвовало в ликвидации почти 27 тыс. ЧС на территории страны и в более чем 400 гуманитарноспасательных операциях за рубежом, при этом число пострадавших при ЧС с 1992 по 2009 г. в России уменьшилось почти в 20 раз (с 68 тыс. до 3 414 чел.). Несмотря на то что в 2009 г. количество ЧС по сравне-
3 Воробьев Ю.Л. Главное оставаться нужными людям // Гражданская защита, 2010, № 10, с. 7.
4 Гражданская защита, 2010, № 6, с. 1, 8-11; № 5, ст. 30-31.
5 Одинцов О. Информационная поддержка населения // Гражданская защита, 2010, № 1, с. 34-35.
нию с 1992 г. в России сократилось на 65% (с 1 242 до 429), наблюдается тенденция увеличения количества ЧС природного характера. В 2009 г. в ходе аварийно-спасательных работ, тушения пожаров и ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий было спасено более 153 тыс. чел.1 В 2010 г. МЧС участвовало в ликвидации последствий ряда крупномасштабных ЧС: террористических актов в московском метрополитене на станциях «Лубянка» и «Парк Культуры», аварии на шахте «Распадская». Особенно масштабной стала борьба с природными пожарами на территории Российской Федерации с июля по октябрь 2010 г.
Почему сегодня многие специалисты считают, что основу такого социального института, как предупреждение/прогнозирование ЧС и ликвидация их последствий, должна составлять государственная структура? На наш взгляд, этот вывод объективно следует из сущности современного государства. Конечно, многочисленные дискуссии о том, каким должно быть современное государство, имеют право на существование в теоретическом ключе2. В Конституции Российской Федерации четко прописано, что наше государство является правовым и социальным, но при этом практически все ученые, чиновники и политики сходятся в том, что современное государство должно быть эффективным. Имеется в виду совместный механизм власти и общества, позволяющий добиваться определенных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах ресурсов3.
Президент России Д.А. Медведев считает, что современное государство может быть только демократическим. То есть, цели общественного развития в эффективном государстве должны достигаться преимущественно ненасильственным путем, не принуждением и подавлением, не запугиванием и противопоставлением людей друг другу. Современная же политическая система в таком государстве должна быть
1 Шойгу С.К. Приоритетные направления нашей работы // Гражданская защита, 2010, № 2, с. 6.
2 В историческом контексте обычно обсуждаются концепции К.П. Победоносцева, М.А. Бакунина, Л.А. Тихомирова, И.Л. Солоневича, И.А. Ильина, К.Д. Кавелина и др. См.: Бербекова Т.Х. Теория государства в политической мысли России XIX - начала ХХ вв. : монография. - М., 2003.
3 Василенко И.А. Государственное и муниципаль-
ное управление. - М., 2010, с. 33.
открытой, гибкой и достаточно сложной. Она должна защищать человека, защищать суверенитет государства, поддерживать структуры гражданского общества4. Мы уверены в том, что современная политическая элита России считает государственную власть основным защитником граждан и общества и основным субъектом обеспечения их безопасности.
В каком направлении в настоящее время в России развивается институт предупреждения/прогнозирования ЧС и ликвидации их последствий? На наш взгляд, здесь можно выделить несколько приоритетных направлений.
Во-первых, в России реализуется все больше проектов по приближению системы безопасности к гражданам. Так, в течение двух последних лет в городах с миллионным населением созданы пункты уличного информирования и оповещения населения, которые совмещены с подсистемами наблюдения и сбора информации, звукового сопровождения и информационной безопасности. Кроме того, приняты в эксплуатацию пункты информирования и оповещения населения типа «бегущая строка» и опытный образец мобильного комплекса ОКСИОН.
В настоящее время создано более 200 видеороликов, адаптированных для различных групп населения, в т.ч. детей. Эти ролики демонстрируется на терминальных комплексах ОКСИОН в повседневном режиме. К концу 2010 г. в рамках системы ОКСИОН в России должны быть созданы 37 информационных центров, 94 ПУОН, установлены 3 150 плазменных панелей,
1 200 устройств типа «бегущая строка». То есть, основная проблема, которую предстоит решить в рамках института предупреждения/прогнозирования ЧС и ликвидации их последствий, — формирование качественно иной культуры безопасности в российском обществе5.
Во-вторых, продолжается специализация и определенная централизация сил и средств МЧС России. Так, например, 6 мая 2010 г. указом президента РФ МЧС России была передана функция руководства де-
4 Ярославль 2009: современное государство и глобальная безопасность : материалы международной конференции / под ред. Г. Павловского. - М., 2010, с. 12-13.
5 Фалеев М.И. Культура безопасности: необходимость и пути формирования // Гражданская защита, 2010, № 8, с. 13-15.
ятельностью военизированных горноспасательных частей. Такое решение было обусловлено разобщенностью военизированных горноспасательных подразделений, находящихся ранее в ведении трех государственных ведомств, что не позволяло централизованно решать задачи по техническому оснащению частей, подготовке кадров, осуществлению координации действий при реагировании на ЧС. На сегодняшний день общая численность горноспасателей составляет около 5 тыс. чел.
В-третьих, продолжается профессионализация сил и средств МЧС России. Например, Поисково-спасательная служба (ПСС) МЧС России имеет 6 центров подготовки спасателей. Только за 2010 г. в этих центрах прошли профессиональную подготовку более 1 500 спасателей. В составе ПСС сегодня 335 кинологических расчетов, в т.ч. 239 поисково-спасательных, 27 минно-розыскных, 69 охранносторожевых.
При выполнении аварийно-спасательных работ часто возникают ситуации, опасные для жизни человека. Свести к минимуму степень риска для спасателей позволяет использование так называемых безлюдных технологий. Впервые роботы были использованы во время нештатной ситуации в июне 1997 г. в Федеральном ядерном центре ВНИИЭФ (Арзамас-16) в г. Сарове. Робототехнический комплекс серии МФ использовался в 2000 г. в Чечне, где проводилась уникальная операция по локализации источников радиоактивного излучения. В настоящее время разработкой и внедрением робототехники занимаются специально созданный центр в МЧС и группы в вузах министерства.
В-четвертых, в рамках психологии экстремальных ситуаций активно развивается психологическая служба МЧС России. Самое главное, полагаем, заключается в том, что в психологической помощи нуждаются не только люди, попавшие в ЧС, но и их родственники, близкие, а иногда просто знакомые и/или случайные люди. В психологическом сопровождении нуждаются также сотрудники МЧС — пожарные, спасатели, военнослужащие, врачи и др. Общая численность службы составляет порядка 700 специалистов. За прошедшие годы психологи МЧС России приняли участие в ликвидации последствий более 50 крупных чрезвычайных ситуаций, в т.ч. 14 — за рубежом. Психологи помогли
справиться с трудными ситуациями десяткам тысяч пострадавших и их родным и близким.
С января 2006 г. в Центре экстренной психологической помощи МЧС России в круглосуточном режиме работает телефон «горячей линии», сотрудники которой оказывают экстренную психологическую помощь населению. С 2009 г. такой же телефон работает в Северо-Западном филиале Центра в г. Санкт-Петербурге. При возникновении ЧС регионального масштаба телефоны «горячей линии» открываются в подразделениях психологической службы в субъектах РФ.
В-пятых, именно МЧС России в настоящее время организует и проводит многочисленные инновационные разработки, которые затем внедряет в свою повседневную деятельность. Идея комплексной безопасности позволяет не только объединить усилия различных стран и ведомств в деле создания эффективной системы безопасности, отвечающей потребностям времени1, но и экономить немало государственных ресурсов. Успешной деятельности в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах во многом способствуют научно-технические достижения, получаемые в ходе НИОКР, проводимых четырьмя научноисследовательскими учреждениями МЧС.
В-шестых, в информационном пространстве усиливается внимание к обеспечению безопасности при ЧС. Так, в электронной библиотеке «Интегрум» (с июля 2009 по июль 2010 г.) выявлено более 305 тыс. материалов, содержащих упоминания об МЧС России. Уровень внимания СМИ к деятельности МЧС стабильно увеличивается: по сравнению с 2003 г. он вырос почти в четыре раза. Объясняется эта тенденция устойчивым повышением эффективности активной и системной информационной политики ведомства, его взаимодействия со СМИ.
Понятно, что основные всплески упо-минаемости МЧС России по объективным причинам продолжают приходиться на периоды, непосредственно следующие за масштабными чрезвычайными ситуациями. Три основных пика упоминаемости
1 Бельская А. Инновации на службе безопасности // Гражданская защита, 2010, № 5, с. 32-34.
МЧС приходятся на август и декабрь 2009, март, июль-август 2010 г. Этим пикам соответствуют четыре крупных ЧС, в контексте освещения которых активно упоминалось министерство: август 2009 г. -авария на Саяно-Шушенской ГЭС; декабрь 2009 г. - пожар в пермском клубе «Хромая лошадь»; март 2010 г. — теракты в московском метро; июль-август 2010 г. -природные пожары в центральной части России.
Основу медиа-поля вокруг МЧС России составляют материалы, содержащие информацию о непосредственной деятельности ведомства по ликвидации ЧС, причем наиболее значительную активность в деле освещения соответствующих событий проявляют информационные агентства и интернет-издания, специализирующиеся преимущественно на публикации кратких новостных сообщений, не предполагающих выражения авторами четких оценочных суждений. Эти факторы обусловливают подавляющее преобладание в медиа-пространстве вокруг МЧС России сегмента нейтральных материалов. Причем новостные сообщения, содержащие информацию о конкретных действиях сотрудников МЧС по ликвидации ЧС, задействованных силах и средствах, спасенных людях и материальных ценностях, но не предлагающие целевым аудиториям четко высказываемых оценок работы ведомства, отнесены нами именно к нейтральном сегменту. Широкое присутствие подобных материалов в информационном пространстве следует рассматривать как благоприятный с точки зрения публичного образа МЧС фактор.
В целом мы считаем необходимым осуществлять активную, последовательную деятельность специализированных органов МЧС и других ведомств по обеспечению более широкого присутствия в информационном пространстве проблематики предотвращения ЧС и несчастных случаев, повышению культуры безопасности общества. Возможно, что сегодня в информационном пространстве нужны публичные дискуссии по спорным вопросам прогнозирования ЧС и минимизации их последствий для граждан и общества.
Как формируется положительный образ МЧС, покажем на примере борьбы с пожарами, когда как федеральные, так и региональные СМИ помогали МЧС России вселить в граждан уверенность и предо-
твратить панику. В СМИ в этот период отмечалось, что в борьбе с огнем пожарные преодолевали трудности, в т.ч. возникающие по вине местных властей, которые не обеспечили должным образом противопожарную безопасность на местах, не расчистили дороги и просеки. Общие выводы в СМИ и экспертном сообществе были однозначными:
1) службы МЧС взяли на себя основную тяжесть работ по ликвидации ситуаций, связанных с природными пожарами;
2) в ходе борьбы со стихией рядовые пожарные продемонстрировали отвагу, выносливость и компетентность;
3) российское государство летом 2010 г. проявило себя как социально ответственное государство, приняв решение возместить пострадавшим от пожаров гражданам утерянное жилье и имущество.
Завершая авторский анализ, подчеркнем, что в своем послании Федеральному Собранию 2010 г. наш президент четко артикулировал, что Россия не хочет участвовать в гонке вооружений. Тем самым вновь актуализирован национальный интерес, изложенный в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Россия стремится стать мировой державой, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях многополярного мира1.
Нашей стране, конечно, следует развиваться в русле общемирового тренда, участвуя в международных акциях по стабилизации мирового порядка, налаживая конструктивные отношения с государствами и надгосударственными образованиями. Одновременно Россия должна быть готова к любым кризисам и чрезвычайным ситуациям, и поэтому институт предупреждения/прогнозирования ЧС и минимизации их последствий объективно получит свое дальнейшее развитие.
Россия, отметил президент в послании Федеральному Собранию в 2010 г., опираясь на свой уникальный опыт, технические и кадровые ресурсы, может стать инициатором глобальной и трансъевропейской системы борьбы с чрезвычайными ситуациями. И работа эта ведется.
1 http://news.kremlin.ru/ref_notes/424 (дата обращения 4 декабря 2010 г.)
