CC BY
152
На основе анализа последовательности изменений в налоговой политике России в 1990-е годы автор показывает, как в конце XX века в стране возникла необходимость глобального реформирования налоговой системы. Обсуждаются целесообразность и результаты введения существующей ныне налоговой системы, проводится сравнение с системой налогообложения развитых стран.
Трансформация налоговой политики России в 1990-е годы
И. В. КАРАВАЕВА,
доктор экономических наук, Институт экономики РАН, Москва
Причины и направленность реформ
Налоговые реформы в рыночной экономике плавно переходят одна в другую, а их основные признаки можно охарактеризовать как непрерывность, последовательность и эволюционность.
Совершенно иная ситуация сложилась в СССР и других постсоциалистических государствах с переходной экономикой в 1990-х годах, когда назрела необходимость кардинальной, революционной перестройки всей системы налоговых отношений. Переход от централизованной экономики к рыночной потребовал: принятия законодательства о новой налоговой системе, масштабного комплекса правил и инструкций, а также создания надлежащего налогового механизма и обучения персонала.
Начало 1990-х годов стало своеобразным подготовительным этапом, когда отрабатывались как нерациональные, ошибочные, так и ставшие впоследствии основными направления кардинального реформирования национальных налоговых систем. И, пожалуй, его необходимость и неоднозначность в полной мере могут быть осознаны нами только сегодня.
Чтобы четко представить причины выбора главных направлений реформирования налоговых систем России и других стран
© ЭКО 2008 г.
ИНСТИТУТЫ РЫНКА 139
с переходной экономикой, проанализируем содержание основных налоговых статей формирования доходной части бюджетов в социалистических странах во второй половине 1980-х годов.
Главными источниками налоговых поступлений в тот период были налог на прибыль предприятий, налог с оборота и налог на заработную плату. С учетом относительно низких доходов на душу населения в восточноевропейских государствах обратим внимание на размер налоговых поступлений в бюджеты социалистических стран, которые в процентном отношении к ВВП были равны или даже выше, чем в более развитых в социальном и экономическом отношении странах Западной Европы (таблица).
В процессе перехода на рельсы рыночного хозяйствования во всех восточноевропейских странах значительно снизилось отношение налоговых поступлений к валовому внутреннему продукту, образовался глубокий бюджетный дисбаланс. В поисках выхода финансовые органы обратились к традиционно доходным статьям налоговых поступлений. Чуть позже реформа затронула таможенные пошлины и подоходный налог.
Кардинальные изменения социально-политической и экономической ситуации в России на рубеже 1980-1990-х годов потребовали изменений и в налоговой политике, которые начались с введения в 1990 г. «горбачевского» 5%-го налога с розничных продаж, тоже не решившего проблему нарастающего дефицита бюджета. В 1991 г. был принят ряд законов РФ: «Об основах налоговой политики в РФ», «О налоге на прибыль предприятий и организаций», «О налоге на добавленную стоимость», «О подоходном налоге с физических лиц». С введения этих системообразующих налогов начался процесс формирования современной российской налоговой системы.
Налог на прибыль предприятий
Налог на прибыль в том виде, как он использовался в плановой экономике, отличался от налога на доходы корпораций в рыночной экономике. Понятие «прибыли» определялось достаточно субъективно и имело мало общего с реальной экономической эффективностью деятельности предприятия.
Налоговые поступления в бюджеты всех уровней стран Восточной Европы и европейских стран-членов ОЭСР в 1986 г., % к ВВП
Налоговые поступления Болгария ЧССР Венгрия Польша Румыния Югославия СССР Европейские страны-члены ОЭСР1
Налоги на прибыль предприятий 18,7 25,1= 11,1 11,0 13,5 6,4 16,0 3,0
Подоходные налоги с населения 4,0 0,8 3,8 6,0 8,6 3,9 12,1
Налог с оборота (НДС) 16,5 15,9 16,7 11,6 9,8 6,8 11,5 11,5
Взносы в фонды соцобеспечения 9,7 5,9 16,6 10,3 7,2 8,1 3,3 9,3
Таможенные пошлины 0,5 0,7 3,5 2,8 0,9 1,8 7,2 -
Прочие 0,2 1,0 3,5 4,1 - 5,0 3,8 2,2
Итого 49,6 48,6 52,5 43,6 37,4 36,7 45,7 38,1
Источник: Танзи В. Налоговая реформа в переходной экономике: краткое введение в основные проблемы. Рабочий документ МВФ. 1991. \УР/91/23. С. 3.
1 Организация экономического сотрудничества и развития, объединившая в середине 1980-х годов все развитые капиталистические государства.
- Доля суммарных поступлений от налога на прибыль предприятий и подоходных налогов с населения в ЧССР.
Поскольку не было должного налогового законодательства, отсутствовало точное определение прибыли, подлежащей обложению. При определении базы обложения одна или несколько категорий прибыли, как правило, напрямую устанавливались органами планирования, а отчисления от прибыли представляли собой разницу между объемом прибыли, заложенным в финансовом плане предприятия, и фактическими объемами затрат на капиталовложения и погашение займов, причем последние также определялись плановыми органами. В Болгарии Совет министров обычно устанавливал минимальную сумму общей прибыли, подлежащей реализации каждым государственным предприятием.
Сумма налога на прибыль, как правило, была результатом процесса согласования и отражалась в ежегодном финансовом плане, где устанавливался размер налогов и платежей в специальные фонды. Крайне произвольно, с экономической точки зрения, на уровне согласований определялись объемы расходов, льгот и сами условия налогообложения.
Широко использовалась дифференциация ставок налога на прибыль по отраслям, министерствам и предприятиям с целью выравнивания уровней рентабельности. Отдельные предприятия просто освобождались от уплаты налогов. В некоторых же случаях, когда норма прибыли превышала заданный предел, ставки налога могли достигать и 90% и более3. Таким образом, эффективно работающие предприятия облагались более высоким налогом для поддержки слабейших.
Во второй половине 1980-х годов, в связи с ростом дефицитности товарного рынка, предприятия, помимо прямых налогов на прибыль, подвергались дополнительному обложению. Правительства социалистических стран часто устанавливали отпускные цены на товары и услуги выше расходов на заработную плату плюс другие издержки. Полученный доход автоматически перечислялся государственным финансовым органам и направлялся либо для финансирования определенных статей бюджета, либо на целевые капитальные вложения.
3 Танзи В. Налоговая реформа в переходной экономике: краткое введение в основные проблемы. Рабочий документ МВФ. 1991. WР/9l/23. С. 3.
Государство само определяло присваиваемую им долю от доходов предприятия. Фактически налог на прибыль (отчисления от прибыли) был инструментом централизованного перераспределения доходов национального производства между его субъектами и не выполнял функцию повышения заинтересованности производителей в результатах своей деятельности.
Переход экономики к рынку вынудил правительства СССР и бывших социалистических стран начать перестройку системы налогообложения предприятий по следующим основным направлениям: отказ от практики произвольных притязаний на прибыль предприятий; снижение и унификация ставок налога на прибыль; предоставление налоговых льгот, стимулирующих инвестиции в развитие производства (особенно для малых и средних предприятий), а также применение широкого спектра налоговых льгот для совместных предприятий и иностранных компаний.
В Российской Федерации и во всех странах Восточной Европы в начале 1990-х годов ставки налога на прибыль предприятий (компаний) были зафиксированы на определенном уровне и существенно снижены. Так, в России в 1992-1993 гг. ставка налога на прибыль составляла 32%, а для посреднической деятельности - 45%. В 1995 г. базовая ставка была повышена до 35%, а для финансовой и посреднической деятельности - снижена до 43%. В Чехословакии максимальные ставки понизились с 80% до 50%; в Польше и Венгрии ставки были унифицированы на уровне 40%; в Восточных землях ФРГ максимальная ставка налога на нераспределенную прибыль была определена в 45%, а максимальная ставка на доходы от промысловой деятельности - 47%4. Однако налоги на прибыль оставались еще очень высокими. Естественно, это не стимулировало предприятия повышать свои доходы, чему также способствовало существование практически во всех странах с переходной экономикой системы государственных дотаций и субсидий.
В России и практически во всех восточноевропейских странах большое значение в подъеме хозяйства придавалось стимулированию кооперативной и частнопредпринимательской деятельности. Особое внимание обращалось на налоговые льготы небольшим фирмам. В 1989-1991 гг. были введены льготы,
4 Рабочий документ МВФ. 1991. WP/91/23. С. 10.
направленные на стимулирование производственных инвестиций, поощрение производственных кооперативов, мелких и средних фирм. Им предоставлялась возможность создавать необлагаемые налогами резервные фонды, в том числе для целей капиталовложений, переносить убытки данного года на прошедшие или будущие годы, использовать особые амортизационные ставки.
В России и других государствах СНГ и Восточной Европы в целях поощрения иностранных инвестиций зарубежные и совместные предприятия на определенное время освобождались от уплаты налогов, пользовались особыми режимами налогообложения и другими льготами. Была освобождена от налогообложения прибыль, направляемая на инвестиции и в добровольные фонды поддержки предпринимательства. Льготировалась и прибыль, направляемая на НИОКР. Льготы получили организации инвалидов и предприятия, привлекающие на производство социально уязвимые группы населения.
Однако существовавшая в начале 1990-х годов в странах с переходной экономикой система льготного налогообложения предприятий не выполняла роль стимулятора капиталовложений в развитие производства или научно-технических исследований. Это было связано с невысокими доходами производителей, с недоработанностью самой системы льгот -механизм их получения поощрял злоупотребления. Так, достаточно часто «иностранными инвестициями» становился капитал, вывезенный отечественными предпринимателями за границу и возвратившийся обратно. В данной ситуации, пытаясь воспроизвести в условиях переходной экономики западную систему взимания корпоративного налога, и Россия, и бывшие социалистические страны повторили и ее ошибки, во многом уже устраненные в ходе налоговых реформ 1980-х годов в странах с развитой рыночной экономикой.
Налог с оборота
Налог с оборота в том виде, в котором он применялся в странах с плановой экономикой, фактически не являлся налогом как таковым, а представлял собой заранее определенную разницу между отпускными и потребительскими ценами.
Он, как правило, существовал в трех основных формах: в виде разницы между оптовой и розничной ценами; в какой-либо фиксированной сумме по конкретным видам товаров; в виде ставок, устанавливаемый как фиксированный процент к цене, применяемой к какой-либо части оборота. В результате ставки налога с оборота были очень дифференцированы, их количество могло достигать нескольких тысяч. Кроме того, ставки постоянно менялись по мере изменения разницы в ценах.
Иногда налог с оборота использовался для корректировки спроса и предложения товара. Вместе с тем, при колоссальном объеме трудозатрат на определение ставок налога с оборота, льгот и скидок практически по всем видам производимой продукции, механизм его взимания был простым и эффективным. Уклониться от выплаты его было практически невозможно, поскольку единственной законной формой расчетов между предприятиями и розничной торговлей являлся перевод средств на счета в государственном банке. Цены устанавливались административно, а объем оборота предприятий строго контролировался. Банки просто списывали со счета розничных продавцов требуемую сумму, часть переводили на счет предприятия-производителя, а часть - в бюджет как налоговый платеж. Контроль за взиманием налога осуществлялся в процессе периодических выездных ревизий.
Фискальную значимость налога с оборота наглядно иллюстрирует сопоставление объемов его поступлений и НДС в середине 1980-х годов. Из приведенных в таблице данных можно видеть, что доходы бюджетов социалистических стран от налога с оборота были вполне сопоставимы с поступлениями от НДС в западноевропейских государствах. Действительно, в странах Западной Европы существовали сложности при достижении 11%-го уровня поступлений от НДС по отношению к ВВП, тогда как в странах Восточной Европы доля поступлений от налога с оборота могла превышать и 16%. Даже если суммировать поступления от НДС и акцизных сборов (в плановой экономике акцизы не взимались), то совокупные поступления от этих косвенных налогов в западных странах будут все же меньше, чем доходы от налога с оборота, например, в Болгарии, ЧССР или Венгрии. Так, в 1986 г.
в странах ОЭСР сумма всех косвенных налогов на товары и услуги составила 13% ВВП5.
Переход к рыночным принципам хозяйствования катастрофически снизил объем поступлений от налога с оборота. Централизованная система налогообложения потребления не могла функционировать в новых условиях. Как только производители и розничная торговля получили свободу в установлении цен и право варьировать их в зависимости от соотношения спроса и предложения, государство лишилось возможности взимать налоговый эквивалент с разницы между оптовой и розничной ценой. Свобода выбора средств платежа, включая наличные средства, и пользования различными банками уничтожила жесткий механизм контроля монопольного проведения платежных операций. Приватизация государственных предприятий и возникновение обширного частного сектора в сфере обслуживания населения значительно затруднили контроль за объемом продаж и финансовыми счетами новых субъектов хозяйствования. Другими словами, возникла объективная необходимость коренного реформирования всей системы налогообложения оборота.
Реформа в отношении налога с оборота включала: сокращение числа ставок налогового обложения; введение адвалорных налоговых ставок (в виде фиксированного процента к цене); расширение базы обложения; введение системы акцизных сборов, а также начало работы по внедрению НДС.
Изменения в этой области в СССР и бывших социалистических странах шли примерно в одном направлении. В некоторых государствах Восточной Европы ставки налога с оборота, ориентированные на оптовые цены, были преобразованы в ставки налога со стоимости, устанавливаемые в законодательном порядке. Такой переход был очень важен, поскольку допускал свободное установление цен производителем и в розничной торговле. Другим существенным изменением стало значительное сокращение числа налоговых ставок и установление их не по отдельным видам продукции, а по крупным группам товаров. Вводилась также практика акцизных сборов в отношении групп товаров, облагавшихся
5 Revenue Statistics of OECD Member Countries. Paris. 1988.
ранее наиболее высокими ставками налога с оборота (алкоголь, табак, нефтепродукты). Но так как все эти изменения не сопровождались расширением базы налогового обложения, сумма налоговых поступлений так и не увеличилась.
Налог на добавленную стоимость
Следующим шагом реформ стала замена налога с оборота налогом на добавленную стоимость. Первой социалистической страной, внедрившей НДС, стала Венгрия. В 1988 г. там был введен НДС со сравнительно высокой базовой ставкой в 25% и с большим количеством исключений. НДС не распространялся на ряд основных товаров (прежде всего продукты питания) и услуг, составлявших почти половину потенциальной базы налогообложения. Россия также оказалась в авангарде применения НДС и ввела его в январе 1992г. без тщательной подготовки, что отмечалось практически всеми западными и отечественными аналитиками.
В России НДС стал одним из основных федеральных налогов. Предполагалось, что с его помощью уже в 1992 г. удастся свести к минимуму дефицит федерального бюджета. Налог должен был занять первое место среди доходных статей бюджета. Действительно, поступления от НДС составили в 1992 г. более 46% от общей суммы доходов федерального бюджета, а в 1993 г. - 43%. Однако сбалансирования бюджета не произошло, так как Россия начала применение НДС в чрезвычайных условиях, противоречивших мировому опыту введения этого налога. Во-первых, НДС был введен в период значительного спада производства и сокращения потребительского рынка страны. Во-вторых, наблюдался не постепенный рост ставок налога с минимально возможных до оптимальных, а напротив - сразу ввели максимальные ставки, которые впоследствии пришлось снизить (с 28% в 1992 г. до 20% в 1993г., а по продовольственным товарам и продукции детского ассортимента - до 10%). В-третьих, введение НДС в России не сопровождалось предварительной подготовкой государственной налоговой службы. Единственным условием, которое способствовало введению НДС в России, был колос-
сальный государственный дефицит бюджета и громоздкий государственный аппарат, требующий значительных средств.
При отсутствии на отечественном рынке достаточной товарной массы, неразвитой конкуренции производителей и расстроенном финансовом хозяйстве введение НДС способствовало развитию инфляционных процессов в экономике и росту оптовых и розничных цен. Первоначально установленная 28%-я ставка налога была недопустимо высока. А отсутствие льгот для бюджетной сферы при взимании НДС привело к тому, что государство получило наряду с большими доходами и значительные дополнительные расходы, так как плательщиками налога были государственные учреждения здравоохранения, народного образования, просвещения и т. д.
Федеральным законом от 25 апреля 1995 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О налоге на добавленную стоимость"» порядок взимания НДС изменился. Был введен перечень льгот, в частности в социальной сфере, установлено, что налогоплательщики имеют право относить на возмещение из бюджета суммы НДС по материальным ресурсам производственного назначения по мере оплаты этих ресурсов поставщикам, а не в зависимости от списания затрат по их приобретению на издержки производства и обращения. Это значительно стимулировало предприятия ускорить оборот своих капиталов.
Необходимо отметить, что в течение всех 1990-х годов НДС использовался как мощный фискальный пресс. Это положение наглядно иллюстрирует практика изменения ставок НДС. Так, введение предельно высоких ставок в 1992 г. было призвано компенсировать потери от катастрофического снижения объемов подоходного обложения. В 1993 г. при снижении ставок НДС с 28% до 20% и 10% образовался дополнительный бюджетный дефицит, и чтобы его погасить, в 1994-1995 гг. был введен специальный налог, который рассчитывался на базе НДС и взимался в размере сначала 2%, а позднее 1,5% от налогооблагаемой базы. Фактически специальный налог не имел самостоятельного значения, а был скрытой формой НДС и носил характер чрезвычайного налога. Введение же 10%-й ставки НДС на продовольственные товары
и детский ассортимент затем было компенсировано резким сокращением и жесткой регламентацией списка этих видов продукции.
Тем не менее НДС прочно вошел в налоговую систему России и других восточноевропейских стран и стал одним из важнейших доходных источников их бюджетов, а также фактором адаптации национальных экономик на европейском рынке.
Налоги на доходы граждан
Следующими по значимости налоговыми поступлениями в социалистических странах были налог на заработную плату и отчисления на социальное страхование. Вместе они составляли от 7-8% в СССР и до 16-17% ВВП в Венгрии и Югославии.
Поскольку все бремя отчислений по данным фискальным выплатам лежало на предприятиях, а доходы граждан, получаемые помимо заработной платы в общественном секторе, были незначительны, то влияние этого вида налогообложения на положение граждан и их семей было минимальным. Сами же налоги просто удерживались государственным банком при выдаче им предприятию объема заработной платы. Такая процедура обычно позволяла максимально расширить базу обложения, считалась простой и эффективной и не требовала сложной административной организации. Ставки налогов были относительно невысоки.
Доходы от частной (индивидуальной трудовой) деятельности облагались по значительно более высоким ставкам, а их размер часто был результатом договоренности между государственными органами и налогоплательщиком. Следствием было огромное количество предписаний и крайне невыгодное положение плательщиков подоходного налога в частном секторе. Ситуация усугублялась тем, что региональные и муниципальные органы власти могли по своему усмотрению варьировать ставки налога и предоставлять льготы. Таким образом, в условиях традиционной плановой экономики система налогообложения личных доходов граждан действовала еще и как инструмент перераспределения средств между различными группами населения.
Уместно вспомнить, что в СССР система дифференциации налогообложения личных доходов граждан была только частью более обширного, без преувеличения, всеохватывающего комплекса мер по централизованному перераспределению доходов на макроэкономическом уровне, в который входили и регулирование цен, и система фондов общественного потребления, социального обеспечения,здравоохранения, образования. Разрушение этой функционировавшей десятилетия структуры и превращение личных доходов практически в основной, а часто и единственный источник жизнеобеспечения граждан и их семей, сделали проблему личного подоходного налогообложения чрезвычайно острой и конфликтной.
При разработке основ методики подоходного налогообложения восточноевропейские страны, как правило, шли по пути воспроизведения глобальной системы подоходного налогообложения, при которой налог взимается с совокупного дохода вне зависимости от источника поступлений6. Существенным являлся и вопрос величины и дифференциации ставок налога. Так, в Венгрии, первой начавшей реформу налогообложения личных доходов с введения в 1988 г. «всеобъемлющего» подоходного налога с сеткой ставок по 21 группам, величина ставки варьировала от 20% до 60%. Затем ставки были снижены до 17%-50%7. В России с 1991-1992 гг. максимальная ставка налога составляла 60%, однако в соответствии с изменениями, вносимыми в течение последующих лет в закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц», она регулярно понижалась, и в 2000 г. дифференцированная ставка облагаемого совокупного дохода, полученного в календарном году, варьировала от 12% до 35%. В целом во всех бывших социалистических странах сократилась дифференциация ставок подоходного налога на фоне значительного расширения базы его обложения.
6 Альтернативой такому способу подоходного личного налогообложения является более ранняя латинская или шедулярная система, предусматривающая предварительное деление дохода по источникам его происхождения: заработная плата, дивиденды, процент, рента и т. д.
7 Рабочий документ МВФ. 1991. WP/91/21. С. 11.
Налогообложение внешней торговли
Внешняя торговля в социалистических странах, как правило, жестко контролировалась плановыми органами. Они разрешали экспорт тех товаров, которые в достаточных объемах выпускались внутренними производителями и, благодаря своей относительно низкой цене на мировом рынке, были способны ощутимо пополнять бюджет и финансировать импорт товаров, не поставлявшихся в достаточном количестве отечественной промышленностью. У внешнеторговых организаций, таким образом, не существовало объективных критериев для принятия решений, а применение адвалорных пошлин (в виде надбавки к цене) для защиты отечественных товаропроизводителей или в фискальных целях было незначительным. В результате номинальные тарифные ставки были относительно низкими, и таможенная политика фактически не рассматривалась в качестве полноценной составляющей налоговой политики.
В переходный же период в связи со снижением других налоговых поступлений таможенные пошлины стали использоваться в качестве важного источника поступления бюджетных доходов. Это было связано с тем, что в результате либерализации внешней торговли существенно возрос объем импорта, а взимание торговых налогов, как правило, связано с гораздо меньшими издержками, чем альтернативных платежей. Ярким примером такой фискальной политики стало принятое в 1996 г. Россией решение о тарифном налогообложении мелких оптовых торговцев, занимающихся так называемым «челночным» бизнесом.
Бурное развитие системы тарифного налогообложения внешней торговли в 1990-х годах в странах с переходной экономикой идет вразрез с общемировой тенденцией неуклонного падения фискального значения таможенных пошлин. Открытость мирового рынка предполагает снижение таможенных тарифов, существует ярко выраженная тенденция понижения удельного веса пошлин в доходах бюджетов промыш-ленно развитых стран. А в рамках Европейского союза пошлины в товарном обращении вообще не взимаются. Практически между всеми развитыми странами и внешнеэкономи-
ческими союзами заключены соглашения о широких таможенных уступках. Во второй половине 1990-х годов вступление восточноевропейских государств в ЕС способствовало их отказу от индивидуальных ввозных пошлин и переходу на систему унифицированных таможенных тарифов, единых для стран-членов ЕС.
Налоговая система и развитие межбюджетных отношений
Новые межбюджетные отношения сформировали систему финансового федерализма, заключающуюся в распределении полномочий в области планирования, финансирования и выполнения общественных задач. Основой его является финансовое выравнивание, под которым в широком смысле слова понимается распределение:
- задач и расходов в федеральном государстве (пассивное финансовое выравнивание);
- доходов, в особенности налоговых, между отдельными уровнями федерального государства (активное вертикальное финансовое выравнивание);
- доходов между региональным и местным (активное горизонтальное финансовое выравнивание) уровнями.
Налоговый федерализм в РФ формировался путем введения статусных налогов, в том числе регулирующих налогов, закрепленных полностью или частично (по нормативам либо путем расщепления ставки) за бюджетами разных уровней -федеральным, региональным, муниципальным. Однако такая схема не обеспечивала достаточные собственные налоговые доходы у абсолютного большинства региональных бюджетов, не говоря уже о муниципальных. Для бюджетного выравнивания потребовалось задействовать специально созданный в 1994 г. механизм финансовой помощи в виде Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. При этом в 1995-1998 гг. налоговые платежи фактически распределялись с перевесом в пользу территориальных бюджетов в пределах 52-56%, и лишь в 1999 г. их доля снизилась до 49,4%. Тем не менее число нуждающихся регионов-реципи-
ентов увеличивалось: 1994 г.- 64, 1995 г.- 78, и достигло своего максимума в 1999 г.- 81 субъект РФ8.
Следует отметить, что в условиях перехода к рыночным отношениям роль региональных и местных бюджетов объективно возрастает, поскольку их формирование и использование непосредственно связаны с решением социально-экономических проблем населения данного территориального образования. При переходе к рынку функции социальной защиты (обеспечение прожиточного минимума социально незащищенных групп населения, защита от безработицы, поддержание функционирования жилищно-коммунального хозяйства) передаются на территориальный уровень. Территориальные бюджеты во многом принимают на себя расходы по выплате ряду категорий жителей единовременных и регулярных денежных компенсаций, по регулированию и поддержке занятости населения. Интенсификация структурных сдвигов в экономике требует значительных затрат территориальных бюджетов на переподготовку кадров, создание рабочих мест в сфере общественных работ.
Такое изменение ситуации закономерно породило тенденцию к расширению налоговой структуры территориальных бюджетов, поиску новых налоговых доходов. Большое число новых региональных и местных налогов и сборов вводилось в практику в 1994-1996 гг., когда были расширены полномочия местных органов власти в вопросах налоговой политики. В соответствии с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 143-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к концу 1990-х годов территориальное налогообложение включало три вида поступлений: налоги, сборы, разовые добровольные внесения. Наибольшее фискальное значение в 1990-е годы имели целевые сборы: за право торговли, за выдачу лицензий и право торговли винно-водочными изделиями, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Постепенно возрастало значение поступлений по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу, регистра-
8 Колесов А. С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования //Финансы. 2002. № 2. С. 34.
ционных сборов с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Вместе с тем, как и большинство трансформаций первой половины 1990-х годов, это было в большей степени механическое перенесение действующих в мировой практике видов местных налогов и сборов на более чем своеобразную российскую почву. Так, за рубежом территориальные налоги, кроме функции пополнения бюджета региональных и местных органов самоуправления, выполняют регулирующую функцию, стимулируя или ограничивая предпринимательскую деятельность, способствуют решению проблем на местах в сфере здравоохранения, образования, помощи малоимущим, безработным. Однако именно эта группа налогов в нашей стране не нашла реального отражения в законодательстве.
И все же в целом налоговая политика в 1990-е годы отдавала приоритет федеральному уровню, а интересы территориальных и муниципальных образований носили подчиненный характер. Кроме того, единовременное введение в 1992-1994 гг. значительного числа местных налогов и сборов без учета региональных особенностей и реальной оценки возможностей их сбора не способствовало увеличению налоговых поступлений.
Итоги налоговых реформ 1990-х
В результате экономических и политических преобразований в СССР и бывших социалистических странах в начале 1990-х годов произошло резкое снижение доходов от хозяйственной деятельности государственных предприятий. Инфляционные процессы существенно сократили реальную базу обложения при взимании налога с оборота и налога с заработной платы. Стремление к восстановлению налоговых доходов бюджета подвело правительства России и других постсоциалистических государств к необходимости реформирования своих систем налогообложения.
Так, отчисления от прибыли были заменены налогом на прибыль предприятий и организаций с существенным сокращением дифференциации и величины его ставок; налог с оборота - налогом на добавленную стоимость и системой акциз-
ных сборов; подоходный налог в виде отчислений от заработной платы - совокупным подоходным налогом. В результате преобразований структура налогообложения в России и других странах с переходной экономикой оказалась существенно приближенной к ставшей уже универсальной системе налогов в развитых индустриальных странах.
Однако, восприняв структуру налогов, присущую рыночной экономике, и используя выработанные в ходе западных налоговых реформ 1980-х годов основные принципы начисления налогов, российская налоговая политика сохранила присущий ей сугубо фискальный характер. Она оказалась неспособной взять на себя функции регулирования процессов расширения и модернизации производства, стимулирования инвесторов, обеспечения социальной стабильности в обществе. Вместе с тем система отечественных налогов приобрела ряд негативных черт, неизбежных в условиях лихорадочной перестройки всей системы государственного управления.
Отечественная налоговая система периода 1991-1998 гг. вполне может быть охарактеризована как система с неоправданно большим количеством налоговых льгот, высокими базовыми ставками, низкой собираемостью налогов, безответственностью налогоплательщиков, сложными отношениями между центром и регионами и другими проблемами. Реформации этого периода в сфере налогов и сборов были сориентированы, прежде всего, на быстро меняющуюся ситуацию, а именно на поиск нового источника средств покрытия бюджетного дефицита.
Осуществляемая на протяжении 1990-х годов политика реформирования налоговой системы России не смогла решить проблемы дефицита государственного бюджета, в основе которого лежало несовпадение объема государственных обязательств и реальных возможностей аккумулирования доходов в бюджетную систему, а также повсеместная практика укрывательства доходов от налогообложения. К концу 1990-х годов стала очевидна необходимость нового глобального реформирования налоговой системы Российской Федерации.
