ТРАНСФОРМАЦИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Семенова Н.Н.

д.э.н., зав. кафедрой финансов и кредита, Национальный исследовательский Мордовский государственный

университет

nnsemenova@mail. ru

Аверин А.Ю.

старший преподаватель, Пензенский государственный университет prosto-anton@mail.ru

ТРАНСФОРМАЦИЯ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА В РОССИИ

Ключевые слова государственная поддержка, сельское хозяйство, государственная программа. Keywords: state support, agriculture, state program.

Сельское хозяйство - одна из ведущих отраслей экономики, определяющая состояние продовольственной безопасности и продовольственной независимости страны1. В России на долю сельского хозяйства приходится в среднем 4% ВВП (рис. 1). Причем данная отрасль обладает значительным мультипликационным эффектом, что позволяет обеспечивать устойчивый экономический рост в стране.

4 000 0 ] 4,3 4,3 -, - [з8щП 3 958,0 Г 5,0

4 3 9 I- .1—1-__ 3 9 3 525,3 4,5

3 500,0 - ^^^3218^ 3^X13^3,8 ■ -3 9^4,1 - 4,0

3 000,0 2 655,9 3,8 , - 3,S

г 1

0,0-1 L 0,0

2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г.

Валовая добавленная стоимость сельского хозяйства России, млрд. руб.

Вклад сельского хозяйства в валовую добавленную стоимость экономики России,

Рисунок 1.

Валовая добавленная стоимость сельского хозяйства России

В виду стратегической значимости сельского хозяйства государство оказывает существенную поддержку данной сфере экономики. На протяжении последних лет система мер государственной поддержки сельского хозяйства в России динамично развивается, о чем свидетельствует краткая хронология изменений направлений поддержки за последние три года, представленная на рис. 2.

Основной формой государственной поддержки сельскохозяйственного производства является субсидирование, выделяемое в целях софинансирования расходных обязательств регионов России, возникающих при реализации мероприятий федеральной и региональных государственных программ развития сельского хозяйства.

1 О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции,

сырья и продовольствия: Постановление Правительства РФ от 14.07.2012 № 717 (ред. от 18.12.2019) // Собрание законодательства

Российской Федерации. - 06.08.2012, №32, ст. 4549. - https://base.garant.ru/70210644/

2017 год

- Единая региональная субсидия

- Субсидия на оказание несвязанной поддержки в области растениеводства

- Субсидия на повышение продуктивности в молочном скотоводстве

Льготный тариф на перевозку зерна

- Льготное кредитование

- Льготный лизинг

- Льготное кредитование по СПК

- Субсидия на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам, взятым до 1 января 2017 года

- Компенсация части прямых понесенных затрат на создание и (или) модернизацию объектов АПК

- Компенсация части затрат на транспортировку продукции АПК наземным, в том числе железнодорожным, транспортом

- Субсидии производителям сельскохозяйственной техники

- Возмещение сельхозтоваропроизводителям части расходов на мелиоративные мероприятия

2020 год

4

- Компенсирующая субсидия

- Стимулирующая субсидия

+

Льготный тариф на перевозку зерна, овощей, соевого шрота и минеральных удобрений

- Компенсация части затрат на сертификацию продукции АПК

- Стимулирование увеличения производства отдельных видов масличных культур

- Компенсация части затрат на создание и (или) модернизацию объектов по переработке сельскохозяйственной продукции

- Определение функциональных характеристик (потребительских свойств) и эффективности сельскохозяйственной техники и оборудования

- Компенсация части затрат на транспортировку продукции АПК

- Меры поддержки субъисгов МСП в сфере переработки сельскохозяйственной продукции

Рисунок 2.

Эволюция мер государственной поддержки сельского хозяйства в России в 2017-2020 гг.

Заметим, что в 2020 году Министерством сельского хозяйства России был запущен процесс изменения механизма субсидирования сельского хозяйства, что стало началом значительной трансформации системы государственной поддержки отрасли1. Вместо «единой субсидии» и двух дополнительных мер государственной поддержки были введены два вида субсидий - компенсирующая и стимулирующая (рис. 3).

Основные направления субсидирования в рамках государственной поддержки развития

сельского хозяйства России

Компенсирующая субсидия

Стимулирующая субсиди

Общая поддержка отдельных подотраслей сельского хозяйства

Адресная поддержка определенных направлений

сельскохозяйственного производства, выбранных в качестве приоритетных для каждого региона

О

о с>

Возмещение части расходов сельских хозяйств на сельскохозяйственное страхование

Компенсация определенных видов затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей

Стимулирование развития приоритетных подотраслей агропромышленного комплекса и развитие малых форм хозяйствования

Рисунок 3.

Основные направления государственного субсидирования сельского хозяйства в России

1 Родионова О., Перцев А. Межотраслевое распределение бюджетной поддержки при реализации проектно-процессного подхода // АПК: экономика и управление. 2021. - № 5. - С. 38-43.

Компенсирующая субсидия направлена на общую поддержку отдельных традиционных подотраслей сельского хозяйства для решения задач по количественному обеспечению населения и промышленности необходимым продовольствием и сельскохозяйственной продукцией. Объем финансирования определяется на основе анализа ретроспективных данных регионов исходя из доли производства производимой продукции сельскохозяйственного назначения.

Стимулирующая субсидия направлена на оказание адресной поддержки определенных направлений сельскохозяйственного производства, выбранных в установленном порядке в качестве приоритетных для каждого региона. Объем финансирования определяется на основе плановых значений показателей на очередной финансовый год. Средства в рамках стимулирующего субсидирования выделяются на развитие малых форм хозяйствования и поддержку субъектов с низким уровнем социально-экономического развития.

Кроме того, в 2020 году был существенно расширен перечень дополнительных (прочих) мер государственной поддержки развития сельского хозяйства России по следующим приоритетным направлениям:

- оптимизация источников финансирования деятельности сельскохозяйственных производителей;

- оптимизация расходов производства сельскохозяйственных производителей;

- стимулирование инвестиций в производство (повышение объемов и качества продукции) сельскохозяйственных производителей;

- поддержка развития техники и технологий сельскохозяйственных производителей;

- поддержка малых форм предпринимательской деятельности (фермерских и крестьянских хозяйств).

Стоит отметить, что в последние годы государственная поддержка сельского хозяйства в России осуществлялась в рамках Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. (далее Государственная программа)1. Общий объем финансирования Государственной программы в 2013-2020 гг. составил 1 890,9 млрд. руб. (рис. 4). За анализируемый период объем финансирования вырос на 37,1%: с 197,9 млрд. руб. в 2013 г. до 271,3 млрд. руб. в 2020 г.

^^^ Объем финансирования государственной программы развития сельского хозяйства России, млрд. руб.

Удельный вес выделяемого на год финансирования, %

Рисунок 4.

Динамика объема финансирования сельского хозяйства России в рамках

Государственной программы

В реализации данной масштабной программы следует выделить два ключевых этапа:

1) с 2013 по 2016 гг. (финансирование реализовывалось по отраслевому принципу);

2) с 2017 г. по настоящее время (финансирование стало осуществляться по проектному принципу).

Общий объем оказанной государственной поддержки сельскому хозяйству (рис. 5) в рамках отраслевого финансирования за 2013-2017 гг. составил 824,9 млрд. руб. (43,6% совокупного объема средств государственной программы), в рамках проектного финансирования за 2017-2020 гг. составил 1066,1 млрд. руб. (56,4% совокупного объема средств государственной программы).

1 О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия: Постановление Правительства РФ от 14.07.2012 № 717 (ред. от 18.12.2019) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 06.08.2012, №32, ст. 4549. - https://base.garant.ru/70210644/

56,4

□ Отраслевое финансирование

Проектное финансирование

Рисунок 5.

Структура финансирования сельского хозяйства в России в разрезе отраслевого

и проектного подходов, %

Распределение объемов государственной поддержки в период отраслевого финансирования происходило достаточно равномерно: рост составил лишь 10,2% до 218,1 млрд. руб., удельный вес финансирования увеличился на 1,0 п.п. до 11,5% на конец 2016 г.

С переходом на проектное финансирование объемы государственной поддержки значительно выросли в 2019 г. по сравнению с 2016 г. на 42,8% до 311,5 млрд. руб.

В 2020 г. наблюдалось снижение размера оказанной государственной поддержки на 12,9% в связи с вынужденным сокращением отдельных статей бюджета и перераспределением средств на поддержание социальной сферы, медицины и здравоохранения в условиях распространения коронавирусной инфекции.

Стоит подчеркнуть, что основное направление реализации данной программы - поддержка отрасли растениеводства, финансирование которой изменялось на протяжении анализируемого периода ступенчато - то сокращаясь на 10 млрд. руб. в 2014 и 2016 гг., то увеличиваясь на те же 10 млрд. в руб. в 2015 г. Общий объем оказанной растениеводству государственной поддержки за 2013-2016 гг. составил 256,2 млрд. руб. (31,1% совокупного объема всей программы).

Также значительные средства были выделены на поддержку отрасли животноводства, которое на протяжении первых двух лет реализации стабильно финансировалось на уровне 71,1 млрд. руб. (38,9%) в 2013 г. и 71,5 млрд. руб. (38,3%) в 2014 г. В последующие два года финансирование было значительно сокращено - до 42,6 млрд. руб. (19,2%) в 2015 г. и до 38,1 млрд. руб. (17,4%) в 2016 г. Общий объем оказанной животноводству государственной поддержки за 2013-2016 гг. составил 229,2 млрд. руб. (27,8% совокупного объема всей программы).

В 2017 году был существенно изменен общий подход к реализации государственной программы развития сельского хозяйства посредством перехода на проектный принцип финансирования целевых подпрограмм и программных мероприятий. В частности, в составе Государственной программы были выделены две основные части: во-первых, проектный раздел, в рамках которого осуществлялась реализация пяти ведомственных и федеральных проектов и во-вторых, процессный раздел, в рамках которого действовали восемь ведомственных целевых программ и проектов по обеспечению условий развития аграрного сектора экономики1.

Данные изменения позволили установить целевые показатели в привязке к конкретным параметрам и конечным исполнителям программы, оказывать более адресное воздействие по приоритетным направлениям развития сельского хозяйства, а также проводить качественный мониторинг финансовых потоков и конечных показателей эффективности.

На финансирование проектного раздела в 2017-2020 гг. было выделено 770,8 млрд. руб. (77,4% общего объема государственной программы поддержки), процессного раздела 290,5 млрд. руб. (22,6% общего объема государственной программы поддержки).

Объем финансирования основных программ развития отраслей сельского хозяйства в рамках проектного раздела постоянно увеличивался и за 2017-2020 гг. вырос с 157,9 млрд. руб. до 209,9 млрд. руб. или на 32,9%. При этом удельный вес объема финансирования данного раздела увеличился с 67,7 до 77,4%.

Финансирование основных программ поддержки и создания условий для развития сельского хозяйства в рамках процессного раздела росло более медленно - с 71,1 млрд. руб. в 2017 г. до 81,1 млрд. руб. в 2019 г. В 2020 году произошло снижение до 61,4 млрд. руб., что отразилось на сокращении совокупного объема финансирования на 13,7%. Причем удельный вес данного раздела постепенно снижался с 30,4% в 2017 г. до 22,6% в 2020 г.

1 Национальный доклад о ходе и результатах реализации в 2020 году Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы: сводные статистические данные Министерства сельского хозяйства РФ. - https://mcx.gov.ru/upload/iblock/953/953ee7405fb0ebba38a6031a13ec0021.pdf

В составе процессного раздела выделяют пять ведомственных проектов, основными из которых по критерию объема финансирования является следующие: проект по развитию отраслей сельского хозяйства, обеспечивающих ускоренное импортозамещение основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, проект по стимулированию инвестиционной деятельности в сельском хозяйстве и проект по технической модернизации АПК.

Ведомственный проект по развитию отраслей сельского хозяйства, обеспечивающих ускоренное импортозаме-щение основных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, является ключевым направлением. Однако доля его финансирования незначительно снизилась с 36,9% в 2017 г. до 29,4% в 2020 г. При этом общий объем выделяемых государственных средств увеличился на 5,7% до 61,7 млрд. руб. в 2020 г. и составил за весь период 2017-2020 гг. 243,7 млрд. руб.

Именно в рамках реализации данного проекта осуществляется субсидирование основных направлений развития сельского хозяйства (рис. 6).

Рисунок 6.

Динамика субсидирования основных направлений развития отдельных отраслей сельского

хозяйства России

В период 2013-2016 гг. субсидирование было разбросано по отдельным проектам государственной поддержки в рамках отраслевого финансирования, в 2016 г. оно было консолидировано и включено в состав одного ведомственного проекта.

Общий объем средств федерального бюджета, выделенных на несвязанную поддержку растениеводства, за 2013-2019 гг. составил 129,7 млрд. руб., существенно сократившись с 25,2 млрд. руб. в 2013 г. на 55, 0% до 11,3 млрд. руб. в 2019 г.

Второй вид субсидий - на повышение продуктивности в молочном скотоводстве - за 2013-2019 гг. составил 64,0 млрд. руб., также существенно сократившись с 12,7 млрд. руб. в 2013 г. на 37,5% до 8,0 млрд. руб. в 2019 г.

Третий вид субсидий - на содействие достижению целевых показателей реализации программ развития сельского хозяйства - был введен в 2016 г. в связи с переходом на единые принципы субсидирования. Регионы получали самостоятельность в перераспределении средств между отдельными выбранными направлениями государственной поддержки сельского хозяйства для достижения поставленных перед региональными органами власти значений целевых показателей результативности агропромышленного комплекса.

Общий объем субсидий на достижение целевых показателей за 2013-2019 гг. составил 161,2 млрд. руб., незначительно сократившись с 42,0 млрд. руб. в 2016 г. на 4,0% до 40,4 млрд. руб.

В 2020 г. был существенно изменен подход к организации субсидирования. Вместо действовавших на тот момент трех направлений, которые по сути были ориентированы исключительно на текущую поддержку сельскохозяйственных товаропроизводителей, было введено два направления - поддержка традиционных направлений растениеводства и животноводства (как логичное продолжение существовавшей ранее системы) и стимулирование развития экспортно-ориентированных и технологичных подотраслей сельского хозяйства (как мера по постепенному переводу системы государственной поддержки на принципиально иной уровень).

Объем субсидий, выделенных на стимулирование развития приоритетных подотраслей агропромышленного комплекса и развитие малых форм хозяйствования, составил в 2020 г. 27,1 млрд. руб., на поддержку сельскохозяйственного производства по отдельным подотраслям растениеводства и животноводства в 2020 г. - 34,3 млрд. руб.

Ведомственный проект по стимулированию инвестиционной деятельности в сельском хозяйстве является вторым по значимости направлением поддержки сельского хозяйства. Общий объем выделяемых государственных средств увеличился на 5,7% до 61,7 млрд. руб. на конец 2020 г. и составил за весь период 2017-2020 гг. 243,7 млрд. руб., при этом доля финансирования незначительно снизилась с 36,9% в 2017 г. до 29,4% в 2020 г. Именно в рамках реализации данного проекта осуществляется компенсация части прямых понесенных затрат и процентов по обслуживанию заемных средств на строительство и модернизацию объектов АПК.

Объем субсидирования части процентной ставки по краткосрочным кредитам на развитие растениеводства за 2013-2020 гг. составил 143,2 млрд. руб., существенно увеличившись с 19,0 млрд. руб. в 2013 г. на 72,0% до 32,6 млрд. руб. в 2020 г. При этом объем субсидирования части процентной ставки по инвестиционным кредитам на развитие растениеводства за 2013-2020 гг. составил 94,8 млрд. руб., сократившись с 12,9 млрд. руб. в 2013 г. на 64,4% до 4,6 млрд. руб. в 2020 г.

Объем субсидирования части процентной ставки по краткосрочным кредитам на развитие животноводства за 2013-2020 гг. составил 57,4 млрд. руб., существенно увеличившись с 4,2 млрд. руб. в 2013 г. на 195,2% до 12,4 млрд. руб. в 2020 г. Объем субсидирования части процентной ставки по инвестиционным кредитам на развитие животноводства за 2013-2020 гг. составил 224,4 млрд. руб., сократившись с 34,8 млрд. руб. в 2013 г. на 63,2% до 12,8 млрд. руб. в 2020 г.

Таким образом, наблюдается значительный рост объемов государственной поддержки льготного краткосрочного кредитования текущей деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей при значительном сокращении объемов инвестиционного кредитования.

В составе процессного раздела Государственной программы выделяют восемь проектов, основными из которых по критерию объема финансирования являются обеспечение общих условий функционирования отраслей сельского хозяйства, организация ветеринарного и фитосанитарного надзора, развитие мелиоративного комплекса.

Стоит отметить, что доля финансирования ведомственного проекта по обеспечению общих условий функционирования отраслей сельского хозяйства значительно выросла с 23,3% в 2017 г. до 48,4% в 2020 г. А общий объем выделяемых государственных средств увеличился на 78,9% и составил за период 2017-2020 гг. 96,8 млрд. руб. Именно в рамках реализации данного проекта осуществляется оказание прямой государственной поддержки из федерального бюджета на компенсацию ущерба сельскому хозяйству регионов, пострадавших в результате воздействия чрезвычайных ситуаций природного характера.

Доля финансирования ведомственного проекта по организации ветеринарного и фитосанитарного надзора за эпидемической ситуаций в России увеличилась с 17,6% в 2017 г. до 22,4% в 2020 г., при этом общий объем выделяемых государственных средств увеличился на 17,6% до 13,8 млрд. руб. на конец 2020 г. и составил за период 20172020 гг. 52,4 млрд. руб.

Доля финансирования реализация ведомственного проекта по развитию мелиоративного комплекса, направленного на восстановление, увеличение и введение в оборот дополнительных посевных площадей сельскохозяйственного назначения увеличилась с 15,7% в 2017 г. до 23,1% в 2020 г., при этом общий объем выделяемых государственных средств увеличился на 27,0% и составил за период 2017-2020 гг. 49,7 млрд. руб.

Таким образом, положительные тенденции в развитии сельского хозяйства в 2017-2020 гг. во многом связаны с переводом государственной финансовой поддержки отрасли в рамках реализацией Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 гг. на проектное финансирование, что позволило сформировать механизм точечного воздействия на отдельные сегменты сельскохозяйственного производства с привязкой к целевым показателям результативности в рамках выделенных приоритетов развития.

Стоит подчеркнуть, что в 2021 г. должна была быть принята новая Государственная программа. Однако вместо разработки новой концепции было продлено действие Госпрограммы 2013-2020 гг. с внесением корректив в плановые целевые показатели и параметры финансирования.

В пролонгированный вариант Государственной программы были внесены существенные изменения в отношении принципов формирования субсидирования. Все меры поддержки развития сельского хозяйства в форме субсидирования были объединены в два основных направления - поддержку (компенсацию) и развитие (стимулирование).

Первая часть - компенсирующая - необходима для поддержания полученных результатов или достижения плановых показателей в сфере сельскохозяйственного производства.

Вторая часть - стимулирующая - необходима для дальнейшего точечного развития производства той или иной сельскохозяйственной продукции.

Средства будут выделяться регионам в рамках предлагаемых ими обоснованных проектов по приоритетным направлениям с учетом региональной специфики ведения сельского хозяйства. Предварительно предполагается, что сначала соотношение компенсирующей и стимулирующей частей субсидии будет на уровне 50:50, затем - 30:70, и в перспективе останется только стимулирующая часть единой субсидии. Данное направление следует сделать защищенной статьей, поскольку исторически обычно секвестируют именно средства развития. В настоящее время важнейшим приоритетом государства в сфере поддержки сельского хозяйства является развитие экспортного потенциала сельскохозяйственных производителей.