CC BY
66
УДК 342.55
ТРАНСФОРМАЦИЯ КОРПУСА ГЛАВ ГОРОДОВ И РАЙОНОВ РОССИИ (1991-2011 гг.)1
© Дмитрий Григорьевич Сельцер
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, доктор политических наук, профессор, директор Академии гуманитарного и социального образования, e-mail: seltser@yandex.ru © Константин Сергеевич Володин Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Россия, аспирант кафедры международных отношений и политологии, e-mail: forrelpol@tsutmb.ru
Авторы рассматривают новейшие тренды трансформации корпуса глав городов и районов постсоветской России. Анализируются выборные коллизии, динамика сменяемости, персональный состав, партийная ориентация, адресаты ответственности глав муниципальных образований.
Ключевые слова: выборы; местное самоуправление; главы городов и районов; электоральные циклы; сетевые связи; административный ресурс.
Постановка научной проблемы. В статье будут рассмотрены новейшие тенденции трансформации корпуса глав городов и районов постсоветской России. Отдельные аспекты проблемы авторы статьи обобщали в российских [1, 2] и зарубежных [3, 4] изданиях. Совсем недавно в «Вестнике Московского университета» один из авторов подвел итоги трансформации института выборных руководителей местного самоуправления [5]. Вместе с тем 13 марта 2011 г. Единый день голосования завершил четвертый электоральный цикл выборов глав городов и районов. Появилась возможность подвести его итоги.
В 1991-2011 гг. руководство исполнительных органов местного самоуправления районно-городского звена формировалось посредством назначений (1991-1994/1996 гг.) и выборов (четыре электоральных цикла: 19941996 гг.; 1998-2001 гг.; 2003-2005 гг.; 20062011 гг.2). Какие изменения произошли в его
1 Статья написана в рамках темы «Механизмы и акторы принятия решений: прикладное исследование (на материалах городов европейской части России)» (шифр - 2010-1.1-306-127) федеральной целевой программы «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (научно-исследовательские работы, лот «Проведение научных исследований коллективами научно-образовательных центров в области юридических и политических наук»).
2 В тамбовском примере - от выборов 8 октября 2006 г. в г. Котовске до выборов 13 марта 2011 г. в Петровском и Инжавинском районах. «Растягивание» четвертого электорального цикла связано, главным образом, с чередой отставок-снятий скомпрометировавших себя глав субрегионов.
персональном составе? Какова динамика сменяемости руководителей? Кто победители? Каковы их поле поддержки и адресаты ответственности? На эти вопросы мы параллельно с другими исследователями процесса [6-18] и пытаемся ответить.
Ситуация к четвертому электоральному циклу. Наше исследование, проведенное в 1998-2005 гг., показало, что штатное место первых секретарей РК и ГК КПСС в субрегиональной иерархии постсоветской России последовательно занимали:
- в ранний ельцинский период - советская номенклатура (председатели гор- и райисполкомов);
- в середине 1990 гг. - хозяйственная номенклатура (директора заводов, строительных организаций и совхозов, председатели колхозов);
- на рубеже 1990-2000 гг. - «внено-менклатурные» хозяйственники (люди из производства, в советское время бывшие на третьих-четвертых ролях);
- в 2003-2005 гг. - «вненоменклатур-ные» хозяйственники и менеджеры (чаще всего - муниципальные служащие).
В 1991 г. советская номенклатура, имеющая серьезный опыт работы и справедливо не казавшаяся новой власти опасной политически, на короткое время смогла закрепиться у руля управления. Однако уже в середине 1990 гг. она была оттуда выдавлена хозяйственной номенклатурой. Последняя, в свою очередь, в результате ожесточенной
борьбы конца 1990 - начала 2000 гг. проиграла «вненоменклатурным хозяйственникам». Именно они возглавили тогда города и районы России. Именно они в ходе очередных выборов (2003-2005 гг.) подтвердили свое доминирующее положение в субрегиональных политических режимах. Именно их влияние на ход дел в субрегионах - ключевое. Итак, штатное место номенклатуры КПСС в субрегиональной иерархии постепенно заняли представители постноменклатур-ных кланов, в подавляющем большинстве -руководители хозяйств, не имеющие опыта работы ни в советском управлении, ни в советской экономике.
Четвертый электоральный цикл. Объектом нашего изучения стали выборы (субъекты, ход, результаты) глав субрегионов в географических границах Тамбовской области. Разумеется, выводы, сделанные на материалах одного региона, не могут быть признаны универсальными. Требуется межрегиональное исследование проблемы. Вместе с тем какие-то оценки можно сделать. Выборный процесс, его ход и результаты дают немалую пищу для размышлений. Элитистские перестановки от третьего к четвертому электоральному циклам (а это 29 из 30 субрегионов; исключение - Петровский район, где выборы признаны несостоявшимися) могут быть коротко оценены следующим образом.
Преемственность. Из 29 глав субрегионов позиции смогли удержать 16 (55,2 %). Обновление корпуса глав субрегионов, следовательно, составило 44,8 %. Для сравнения -83,4 % «новичков» при переходе от советской системы к постсоветской (ельцинским назначениям); 48,2 %, 42,7 % и 51,3 % - в первом, втором и третьем электоральном циклах. Таким образом, в четвертом электоральном цикле сменяемость кадров сопоставима с предыдущими значениями параметра. Вместе с тем мы полагаем, что всякий раз это значение довольно велико. При каких обстоятельствах произошли замены?
Обстоятельства замены. В 20 случаях выборы прошли планово, в 9 - досрочно в связи с прекращением срока полномочий главы субрегиона. При этом 16 прежних руководителей смогли удержать позиции, четырежды плановые выборы выявили нового победителя. В рамках данной статьи не будем детализовать обстоятельства ранних от-
ставок. Заметим лишь, что в большинстве случаев они были вызваны либо крайним неудовольствием главы администрации области ситуацией в субрегионе, либо возбуждением против глав субрегионов уголовных дел.
Кто победители выборов? Из 29 человек 16 - представители самого крупного бизнеса (причем не всегда местного). Остальные 13 человек - муниципальные менеджеры. Можно, разумеется, искать их интересы в бизнесе, с большой степенью вероятности полагая, что таковые наличествуют. Речь, однако, идет совсем о другом. Победители выборов более чем в половине случаев - представители самого крупного бизнеса, наиболее богатые люди районов. Договорившись с контролирующей «выборный разворот» администрацией области, они обеспечили собственную победу. Кто же остальные, если брать не формальную (главы - муниципальные служащие), а фактическую сторону проблемы? Кто им помог стать главами? Ответ прост: тот же бизнес, администрация области и собственный опыт управленческой деятельности: это главы и первые заместители глав городов и районов.
В случае с новичками возникают вопросы. Насколько они на самом деле новые люди? Не связаны ли они с прежними руководителями? Насколько они свободны в принятии решений? Ясно, что адресаты их ответственности - тот же бизнес, что и у их преемников, и администрация области. Ясно и то, что при определении преемников при отстранении прежних глав кандидаты искались в поле их ближайшего окружения. Эксперты уверенно говорят нам о том, что смена руководителей пока не повлекла за собой изменение какого-то курса: бывшие первые заместители глав, в большинстве своем, - зависимые от прежнего руководства люди. Вместе с тем эксперты говорят и о том, что такая ситуация -явление временное, и новые главы со временем выйдут из-под персональной опеки бывших первых лиц. В ряде примеров это немедленно и произошло. Адресатами их ответственности будут администрация области и локальные сообщества. Впрочем, есть примеры, когда к руководству пришли и люди из конкурирующего сообщества (Сосновский район, например). А что же партийная составляющая проблемы?
Таблица 1
Партийный состав кандидатов на должность главы города / района
Субрегион1 Всего внесено в бюллетени «ЕР» «СР» ЛДПР КПРФ Беспартийные
Всего 87 25 3 12 1 46
Партийность. I Это обстоятельство не стоит переоценивать. Ясно, что сейчас ре-шенческая функция не находится в партиях. Даже в «Единой России». Региональный исполком «ЕР» определяет лиц поддержки чаще всего лишь после того, как примет решение глава администрации области. В ряде районов партийная дисциплина не работала. Между собой конкурировали лидеры местного отделения «ЕР» (Бондарский район). Секретарь местного исполкома «ЕР» предпринимал активные попытки выдвинуться в противовес принятому в Тамбове решению «ставить» на беспартийного (Кирсановский район). Член партии «Справедливая Россия» участвовал в выборах как самовыдвиженец (Жердевский район). Партийная принадлежность была заявлена кандидатами на должность главы следующим образом (табл. 1).
Обращаем внимание на то обстоятельство, что кандидатов, никак не заявивших свою партийную принадлежность, оказалось почти в два раза больше, чем всех остальных. Желающих избираться, используя статус члена «Единой России», было 25 человек (причем двое - в одном районе). Не стали единорос-сами многие бизнесмены и, например, глава Котовска, избиравшийся в очередной раз. Имея в виду его близость губернатору, полагаем, он свое решение с ним согласовывал. Среди кандидатов почти не оказалось (исключение - г. Мичуринск) членов КПРФ. Еще одна попытка члена КПРФ зарегистрироваться (Уметский район) окончилась неудачей. Это, однако, тема особого разговора.
Выборы 13 марта 2011 г. показали некоторое изменение позиции «ЕР». Контроль выборов со стороны московских эмиссаров партии был несопоставимо сильнее предыдущих выборов, что может свидетельствовать о перераспределении части решенческой функции от государства партии.
«Зачисткой пространства» (отказом в регистрации или ее аннулированием) власть
1 Данные по 28 субрегионам (без учета г. Тамбова), где нет прямых выборов главы города населением.
занималась весьма активно (десятки примеров). Она велась по нескольким направлениям. Во-первых, исключительно жестко поступили с теми жителями областного центра, кто на регистрации и затем добровольном снятии своих кандидатур привыкли зарабатывать большие деньги (Знаменский район). Во-вторых, было отказано в регистрации кандидату «Справедливой России», идущему на выборы при финансовой поддержке бизнесмена - самого жесткого в области критика губернатора (Сампурский район). Причем бренд «Справедливой России» этот кандидат «СР» получил у центрального руководства партии: в Тамбове же он получил отказ. Был снят с регистрации и кандидат от КПРФ, племянник того самого бизнесмена, избиравшийся, впрочем, в Тамбовскую городскую Думу. В-третьих, снимались с регистрации кандидаты с не самой лучшей общественной репутацией (Тамбовский район), в т. ч. депутаты областной Думы. В-четвертых, снимались едва ли не все кандидаты, как-то выпадающие из генерального сценария (так, был снят заместитель главы администрации Тамбовской области при А.И. Рябове, ныне - генеральный директор ЗАО «Тамбовский ликеро-водочный завод»). Губернатор, вновь обретший динамизм и политическую волю, показал, что именно он -сценарист.
1. Сельцер Д.Г. Взлеты и падения номенклатуры. Тамбов, 2006.
2. Сельцер Д.Г. Так кто же управляет? К оценке постсоветской трансформации районно-городских политических режимов // Трансформация политической системы России: проблемы и перспективы. Международная научная конференция. Тезисы докладов. Москва, 22-23 ноября 2007 г. М., 2007. С. 277-279.
3. Seltser D. Wer regiert? Die Transformation der kommunalen politischen Regimes in Russland 1991-2009. Eine Elitenstudie // Russland-Analysen. 2009. № 191. P. 6-10.
4. Seltser D. Who Governs? The Transformation of Sub-Regional Political Regimes in Russia
(1991-2009) // Russian Analytical Digest. 2009. № 67. P. 5-9.
5. Сельцер Д.Г. Трансформация корпуса глав городов и районов России: четвертый электоральный цикл // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2010. № 5. С. 52-56.
6. Гельман В.Я., Рыженков С.И., Белокурова Е.В., Борисова Н.В. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991-2001. Санкт-Петербург; Москва, 2002.
7. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н. Реформа местной власти в городах России, 1991-2006 гг. СПб., 2008.
8. Ледяев В.Г. Изучение власти в городских сообществах: основные этапы и модели исследования // Неприкосновенный запас. 2010. № 2.
9. Ледяев В.Г. Кто правит? Дискуссия вокруг концепции власти Роберта Даля // Социологический журнал. 2002. № 3. С. 31-68.
10. Ледяев В. Г. Модели эмпирического исследования власти: западный опыт // Власть и элиты в российской трансформации: сборник научных статей / под ред. А.В. Дуки. СПб., 2005. С. 65-79.
11. Ледяев В.Г. Эмпирическая социология власти: теория «машин роста» // Власть, государство и элиты в современном обществе: сборник материалов второго всероссийского научного семинара «Социологические про-
блемы институтов власти в условиях российской трансформации» (16-18 окт. 2003 года, Санкт-Петербург) / под ред. А.В. Дуки, В.П. Мохова. Пермь, 2005.
12. Гельман В. Власть, управление и локальные режимы в России: рамки анализа // Неприкосновенный запас. 2010. № 2.
13. Гельман В., Рыженков С. Локальные режимы в крупных городах России: введение в тему // Неприкосновенный запас. 2010. № 2.
14. Белокурова Е., Воробьев Д. Общественное участие на локальном уровне в современной России // Неприкосновенный запас. 2010. № 2.
15. Борисова Н. Пермь: локальный режим в крупном российском городе // Неприкосновенный запас. 2010. № 2.
16. Бычкова О., Гельман В. Экономические акторы и локальные режимы в крупных городах России // Неприкосновенный запас. 2010. № 2.
17. Рыженков С. Локальные режимы и «вертикаль власти» // Неприкосновенный запас. 2010. № 2.
18. Такая разная Россия: политические процессы и местные сообщества в малых городах: сборник статей / под ред. О.Б. Подвинцева. Пермь, 2007.
Поступила в редакцию 28.03.2011 г.
UDC 342.55
TRANSFORMATION OF CITIES’ AND DISTRICTS’ EXECUTIVE CORPS IN RUSSIA (1991-2011S)
Dmitriy Grigoryevich Seltser, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russia, Doctor of Politics, Professor, Director of Humanitarian and Social Education Academy, e-mail: seltser@yandex.ru
Konstantin Sergeyevich Volodin, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russia, Postgraduate Student of International Relations and Politology Department, e-mail: forrelpol@tsutmb.ru
The author discusses the most recent trends of the transformation of the cities’ and districts’ executives in the postSoviet Russia. The electoral collisions, renewal dynamics, personal composition, party membership, addressees of responsibility of municipal units’ heads are also analyzed in the article.
Key words: elections; local government; cities’ and districts’ executives; electoral cycles; network communication; administrative resources.
