CC BY
164Трансформация избирательной системы Великобритании
Леонид Берлявский
В статье рассматриваются основные направления трансформации избирательной системы Великобритании, проанализировано британское электоральное законодательство. Автор приходит к выводу о том, что в Великобритании на выборах разного уровня в настоящее время применяются практически все существующие ныне модификации мажоритарной и пропорциональной избирательных систем.
^ Избирательная система; партийно-политическая система; Парламент; Палата лордов; Палата общин; Европейский парламент
Великобритания — родина старейшего парламента в Европе, в состав которого еще в 1265 году были избраны по два рыцаря и по два горожанина от каждого графства. Британский парламентаризм и избирательное право оказали существенное воздействие на развитие конституционализма в Европе и Америке1. Несмотря на известный консерватизм британцев, за последнее десятилетие избирательная система Великобритании была существенно трансформирована в результате конституционной реформы, затронувшей различные аспекты функционирования данной системы. Произошла и модернизация партийно-политической системы Великобритании, начавшаяся еще в 1970-е годы. Результаты этих преобразований, учитывая исторический авторитет британской правовой системы при всей ее специфичности, заслуживают пристального внимания.
Современная избирательная система Великобритании базируется на установлениях неписаной, точнее, неформатной конституции этого государства. В науке британского конституционного права под конституцией традиционно понимаются законы, обычаи и конституционные соглашения, которые устанавливают структуру и функции государственных органов, а также регулируют отношения государственных органов между собой.
Питер Бромхед указывает, что почти каждое современное государство имеет писаную конституцию, но в Великобритании при этом существует некий свод обычаев и сложившихся правил государственной жизни, который вместе с некоторыми законодательными актами составляет только небольшую часть системы государственного управления2. Современные британские конституционалисты считают, что объектом конституционного регулирования являются также отношения между государством и индивидами3.
Оксфордский юридический словарь определяет выборы как избрание путем голосования члена представительного органа, в частности Палаты общин либо органа местной власти. Однако современная ситуация свидетельствует о том, что число институтов, формируемых путем выборов, в Великобритании уже значительно больше. Что касается Палаты лордов, то она, как известно, на протяжении почти семи веков не избиралась. Относительно небольшое число членов Палаты лордов становились таковыми автоматически — как высшие судьи или как епископы англиканской церкви. Символично, что именно Палату лордов в процессе конституционной реформы затронули самые радикальные перемены. В статье 1 принятого в 1999 году Акта о Палате лордов было закреплено, что
«никто не должен быть членом Палаты лордов в силу наследственного пэрства»4. На переходный период право пожизненного членства в Палате лордов получили 92 наследственных лорда (из 758), 75 из которых были избраны четырьмя парламентскими группами пропорционально представительству в Палате, а 15 — всем составом Палаты для исполнения организационных полномочий по руководству ею. Что касается наследственных лордов, не вошедших в состав Палаты, то с 2000 года они получили пассивное избирательное право. Согласно статье 3 Акта о Палате лордов, носитель наследственного пэрства не дисквалифицируется для участия в выборах в Палату общин или для членства в ней, если он в нее избран. Учитывая тот факт, что присутствие в Парламенте наследственных пэров практически единодушно воспринимается как отражение устаревших представлений о «правящем классе», есть основания полагать, что в ближайшее время они вовсе утратят право работать в составе Палаты лордов5. В целом же конституционная реформа предполагает меры по «оживлению» Палаты общин и дальнейшему реформированию Палаты лордов6.
Говоря о Палате общин, необходимо отметить, что в целом каких-то кардинальных изменений в результате реформы здесь не произошло: в соответствии с Актом о Парламенте (1911) всеобщие выборы в Палату общин, в ходе которых также определяется персональный и политический состав органов исполнительной власти, должны проводиться не реже, чем раз в пять лет. Конституционное соглашение устанавливает, что по итогам выборов в Палату общин монарх просит лидера партии большинства занять пост Премьер-министра и сформировать правительство. Выборы в Палату общин, которые регулируются в основном Актами о Парламенте (1911, 1949); Актами о народном представительстве (1876,1918,1949,1969,1974,1983,1985, 1989, 2000); Актом о политических партиях, выборах и референдумах (2000); Актом об управлении выборами (2006), безусловно, являются наиболее широко освещаемыми и традиционно значимыми.
Помимо Палаты общин, в настоящее время избираются Шотландский Парламент, представительные органы Северной Ирландии и Уэльса и представительные органы на
местах — советы. Учреждение региональных представительных органов, избрание в которые основывается на Акте о Северной Ирландии (1998, 2000), Акте о Шотландии (1998) и Акте об управлении Уэльсом (1998), является одной из новелл избирательного законодательства.
Участие Великобритании в Европейском союзе обусловило также возможность непосредственного избрания ее гражданами членов Европейского парламента.
Таким образом, можно выделить следующие уровни выборов в Великобритании:
1) национальный (выборы в Палату общин и комплектование Палаты лордов, выборы в Европейский парламент);
2) региональный, предусмотренный политикой расширения компетенции регионов — деволюции (выборы в Шотландский Парламент, Национальную ассамблею Уэльса, Ассамблею Северной Ирландии);
3) местный (выборы в советы графств, округов, приходов и общин, выборы мэров и глав администраций округов).
Выборы в Великобритании проводятся на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы не сформулированы как конституционные, но лежат в основе различных актов, регламентирующих порядок проведения выборов. Акты Парламента, принимавшиеся в результате долгих споров в течение 140 лет, позволяли все новым и новым группам населения принимать участие в парламентских выборах и выборах в местные представительные органы7. В официальном издании Министерства юстиции, посвященном конституционному регулированию прав и обязанностей, указывается, что принцип равенства «имеет давнюю историю в Соединенном Королевстве. Принципы равенства и недискриминации признаны в общем праве, они также имеют правовую защиту в законодательных актах, посредством которых Соединенное Королевство исполняет свои международные обязательства»8.
Статьями 1 и 2 Акта о народном представительстве от 9 марта 2000 года устанавливается, что активное избирательное право на парламентских выборах, а также на выборах местного уровня предоставляется гражданам Великобритании, достигшим 18-летнего возраста, а также гражданам Ирландской Рес-
публики и гражданам Британского Содружества наций, постоянно проживающим в Ве-ликобритании9. Граждане, постоянно проживающие за границей, имеют право участвовать в выборах в Парламент только в течение 5 лет после того, как они покинули страну. Пассивное избирательное право предоставляется британским и ирландским гражданам с 21-летнего возраста.
Активным избирательным правом, согласно Акту о народном представительстве (1983 года с изменениями, внесенными в 2000 году), не обладают: судьи (кроме мировых); злостные банкроты (не реабилитированные судом); гражданские служащие, назначенные Короной; лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы по приговору суда (включая условно освобожденных от наказания); также на определенный срок (10—15 лет) лишаются этого права лица, осужденные за мошенничество на выборах. Ценз оседлости по закону не предусмотрен, но на практике он существует и может достигать одного года, так как списки избирателей пересматриваются один раз в год. Участие в голосовании — добровольное, выборы признаются состоявшимися при любом уровне явки избирателей10.
Регистрация избирателей является обязательной и осуществляется ежегодно. Для регистрации лица в качестве избирателя необходимо следующее.
1. Лицо должно быть старше 18 лет или достигнуть совершеннолетия в течение 12 месяцев с момента вступления в силу нового регистра.
2. Лицо должно постоянно проживать в избирательном округе на фиксированную дату (в соответствии с Актом о народном представительстве 1983 года в Великобритании это 10 октября, в Северной Ирландии — 15 сентября). «Место жительства» означает, что лицо обычно проживает в этом месте на указанную дату, при этом указанное лицо может обладать и более чем одним местом жительства.
3. В соответствии с Актом о народном представительстве 1985 года лица, находящиеся за границей, должны быть гражданами Великобритании, быть зарегистрированы и проживать в избирательном округе в течение 18 лет непосредственно перед установленной датой.
4. Для лиц, законно содержащихся под стражей или незаконно находящихся на свободе, место лишения свободы не рассматривается как место их постоянного проживания.
5. Для душевнобольных медицинское учреждение не рассматривается как место их постоянного проживания, если они содержатся в нем принудительно. Пациенты, находящиеся в медицинском учреждении добровольно, могут подать заявление о регистрации в качестве избирателей по месту их постоянного проживания.
6. Военные и гражданские служащие, находящиеся за рубежом, и члены их семей могут подать заявление по месту их обычного проживания о регистрации в качестве избирателей.
7. Моряки торгового флота могут быть зарегистрированы и избирательном округе, где они находились бы в случае невыхода в море. Аналогичные положения применяются к общежитиям и туристическим базам11.
Обращает на себя внимание статья 7-В «Воображаемая резиденция: заявление о местных связях» Акта о народном представительстве (1983), на основании которой избирателем может стать лицо, не имеющее постоянного места жительства, то есть «бездомное лицо»12.
Необходимо отметить, что Великобритания отказалась выполнять решения Европейского Суда по правам человека, требующие создания законодательных гарантий избирательных прав граждан, отбывающих наказание в местах лишения свободы по приговору суда, и не предоставляет им права принимать участие в голосовании.
Интересно, что это происходит в условиях, когда британский Акт о правах человека (1998) наделяет определенные суды правом принимать «декларацию о несовместимости» нормы законодательства с соответствующими правами, закрепленными европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод13, в том числе с избирательными правами.
Напомним, что, как и в Соединенных Штатах Америки, в Великобритании существует принцип разделения властей, но в несколько ином варианте, поскольку за основу здесь принята концепция верховенства Парламента. Данная доктрина предусматривает,
что английские суды не вправе ставить вопрос о конституционности первичного законодательства.
Британское избирательное законодательство не предусматривает каких-либо ограничений для участия в голосовании членов королевской семьи, однако в силу традиции они воздерживаются от голосования. Возможно, это делается с целью избежать какого-либо воздействия на волеизъявление избирателей. Кроме того, в этом проявляется влияние конституционного обычая, согласно которому Король (Королева) считается составной частью британского Парламента.
Великобритания — это государство с развитыми проявлениями политического и идеологического плюрализма, хотя оно и не имеет развитой системы законодательства о политических партиях14. Именно партии играют в избирательной кампании ведущую роль. Считается, что первые политические партии (протопартии) возникли в этой стране во второй половине XVIII века. Исторически в Великобритании существовала двухпартийная система (тори и виги, затем консерваторы и лейбористы), ориентированная на активное участие политических партий в избирательном процессе. В результате парламентских и муниципальных выборов 2010 года система оказалась дополнена третьей партией — Либерально-демократической партией Великобритании, которая в коалиции с лейбористами одержала победу на выборах. Лидер этой партии Ник Клегг позиционировал себя как либерала и интернационалиста, критика концепции политического реализма, «ограничивающего способность отдельных государств и международных институтов построить более справедливый мир»15. Впрочем, политическая практика деятельности современного британского коалиционного кабинета весьма далека от обещаний, сделанных в предвыборной программе. Всего же в настоящее время в стране зарегистрировано около 450 партий.
При этом правила, регламентирующие порядок создания и деятельности политических партий за последнее десятилетие претерпели серьезные изменения. Так, традиционный явочный порядок создания партий был заменен на регистрационный в соответствии с Актом о регистрации политических партий (1999). Статья 3 данного Акта устанавливает, что для регистрации партии необходимы:
уплата пошлины и заявление с указанием данных заявителя, который будет зарегистрирован как лидер партии; данных лица, которое будет определять кандидатов на выборах в Парламент, одобрять эмблему партии. Кроме того, в заявлении должно быть сказано о намерениях партии выдвигать кандидатов на выборах в Парламент, Национальную ассамблею Уэльса, Ассамблею Северной Ирландии, на местных выборах16. Однако необходимо подчеркнуть, что выдвигать кандидатов могут как зарегистрированные политические партии, так и лица, не представляющие какую-либо партию. Актом о политических партиях, выборах и референдумах (2000) были учреждены новые регистры политических партий: общебританский регистр, регистры партий Уэльса, Северной Ирландии, Шотландии. При этом «регистрирует партии соответствующая комиссия по выборам»17. Данным Актом также установлены обязанность партии хранить финансовые документы в течение 6 лет и контроль за пожертвованиями в фонд партии.
Практика показывает, что в период модернизации партийно-политической системы Великобритании ведущие партии страны продемонстрировали достаточную гибкость, способность к адаптации и внутренней перестройке. В результате они сохранили за собой ключевую роль в функционировании демократического процесса, а британская партийно-политическая система избежала кризисов, поразивших в различное время политические системы Италии, Японии и ряда других стран18.
До 2000 года в Великобритании по сложившейся традиции вопросами организации и проведения выборов занималось Министерство внутренних дел. На основании части первой Акта о политических партиях, выборах и референдумах (2000) монархом была учреждена Избирательная комиссия (5—9 членов), подотчетная Парламенту, члены которой назначаются Королевой по предложению нижней палаты Парламента на срок до 10 лет. Членам данной комиссии запрещено состоять в какой-либо политической партии в интересах соблюдения принципа политического нейтралитета государства в избирательном процессе. В компетенцию Избирательной комиссии входят: регистрация политических партий; контроль за финансирова-
нием ими мероприятий в сфере публичной политики; организация референдумов; установление границ избирательных округов. «Избирательная комиссия распределяет места на парламентских выборах»19. Заметим, что порог явки избирателей на выборах, а также избирательные барьеры в Великобритании не установлены.
Округа по выборам в Парламент (всего их 651) одномандатные. Согласно Акту о народном представительстве (1949), они должны быть приблизительно равны по численности населения, но их границы раз в 10—12 лет пересматриваются, поэтому нередко оказывается, что самый большой избирательный округ превосходит самый малый по территории в несколько раз. В соответствии с Актом о парламентских избирательных округах (1986) были учреждены четыре избирательные комиссии (для Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии), которые при установлении границ избирательных округов должны принимать во внимание: соответствие их границам муниципального образования; местные связи; неудобства, связанные с изменением границ, не соответствующих границам муниципального образования; особые географические факторы (территориальные особенности и доступность округа)20. Всеобщие выборы в Палату общин проводятся во всех избирательных округах государства в случае роспуска монархом Парламента и назначения новых выборов; дополнительные выборы проводятся в определенном избирательном округе в случае выбытия депутата (например, в связи с его кончиной) в течение срока полномочий Парламента21.
Избирательные споры в Великобритании разрешает Избирательный суд (Election Court), состоящий из двух судей Высокого суда (High Court). Как кандидат, так и избиратель имеют право в течение трех месяцев после выборов подать иск. Суд может дисквалифицировать кандидата, назначить повторный подсчет голосов, проверить правильность подсчета бюллетеней, объявить результаты голосования, признать результаты выборов недействительными и назначить новые выборы. Судебное решение представляется в форме доклада спикеру, который Палата общин обязана принять. Нарушения избирательного права подразделяются на коррупцию и незаконную практику22.
Наряду с традиционными и для России ме -рами конституционно-правовой ответственности в избирательном праве, например с отменой результатов выборов, в британском избирательном праве применяются и другие, неизвестные российскому конституционному праву, такие как лишение права занимать выборные должности, лишение активного избирательного права. Как справедливо считает Т. Левченко, если заимствование такой меры конституционно-правовой ответственности, как лишение активного избирательного права, ввиду ее чрезмерной жесткости и недемократичности нецелесообразно, то опыт лишения на определенный срок права занимать выборные должности следует учесть при дальнейшем совершенствовании российского избирательного законодательства23.
Но наиболее интересным является вопрос о выборе избирательной системы, столь актуальный в России. В Великобритании на выборах разного уровня в настоящее время применяются практически все существующие ныне модификации мажоритарной и пропорциональной избирательных систем24. На основании материалов библиотеки Палаты общин британского Парламента25 можно классифицировать применяемые в стране избирательные системы следующим образом.
Избирательная система Где применяется
Мажоритарная система относительного большинства Выборы депутатов Палаты общин; местные выборы в Англии и Уэльсе
Мажоритарно-преференциальная система Выборы мэра Лондона и других избираемых мэров в Англии и Уэльсе (при условии выдвижения более двух кандидатов)
Мажоритарная система единственного передаваемого голоса Выборы в Северной Ирландии (местные и в Ассамблею Северной Ирландии; выборы депутатов в Европейский парламент); местные выборы в Шотландии
Смешанная мажоритарно-пропорциональная система Выборы в Шотландский Парламент; в Национальную ассамблею Уэльса; в Ассамблею Лондона
Пропорциональная система закрытых партийных списков Выборы депутатов Европейского парламента (за исключением Северной Ирландии)
Относительно выборов в Европейский парламент следует пояснить, что Законом о выборах в Европейский парламент (1999)
для этих выборов установлена пропорциональная избирательная система — исключение составляет только Северная Ирландия, где сохранилась мажоритарная система относительного большинства26. Таким образом, 72 депутата Европарламента избираются по региональным партийным спискам. Англия разделяется на 9 избирательных округов, в каждом из которых избирается 3—10 членов Европейского парламента, в Шотландии — один округ (в нем избирается 6 депутатов), в Уэльсе и Северной Ирландии — также по одному округу, в которых избирается по 3 депутата. Мандаты распределяются по правилу наибольшей средней.
Однако такое разнообразие систем устраивает далеко не всех. Среди современных британских специалистов по конституционному праву, а также в средствах массовой информации обсуждаются предложения о переходе на преимущественно пропорциональную систему либо на смешанную — мажоритарно-пропорциональную. В ходе реализации проекта «Кампания за демократию», начатого еще в 1988 году национальным информационным агентством «Independent», резкой критике были подвергнуты недостатки мажоритарной системы: искажение представительности парламента (за депутатов, представленных в нем, может проголосовать менее половины всех избирателей); низкая вероятность избрания в парламент кандидатов от вновь образованных партий, которым трудно создать организационную структуру на национальном уровне. Однако эти предложения, как представляется, едва ли можно считать реалистичными с учетом приверженности британцев устоявшимся и довольно понятным механизмам.
Даже итог недавней попытки перехода от одной разновидности мажоритарной системы к другой может служить тому доказательством. С целью реформирования избирательной системы, используемой при формировании Палаты общин, пришедшими к власти либералами был инициирован второй в истории Великобритании общенациональный референдум. Интересно заметить, что в связи с утвердившейся в стране доктриной верховенства Парламента сам институт референдума в Великобритании долгое время отвергался. Впервые в истории государства референдум был проведен в 1975 году, когда на
голосование избирателей был вынесен вопрос о продолжении членства Великобритании в Европейском сообществе. В настоящее время на основании Акта о политических партиях, выборах и референдумах (2000) предложения о референдуме могут быть поданы партиями в Избирательную комиссию, которая рассматривает заявления, но окончательное решение принимает Парламент. Избирательная комиссия рассматривает в том числе и формулировку вопроса (вопросов) референдума. На этот раз британцам предлагалось одобрить или отвергнуть план перехода к системе преференциального голосования, в соответствии с которой избиратели должны оценить кандидатов по ранжированной шкале. Однако результаты состоявшегося в Великобритании 5 мая 2011 года референдума оказались неутешительными. Правящая коалиция потерпела на них сокрушительное поражение. На результатах референдума сказалась приверженность британских избирателей конституционным традициям, их нежелание радикально реформировать избирательную систему, несмотря на все критические замечания в ее адрес. Кроме того, двойственность позиции лидера либералов заставила электорат с опаской отнестись к его масштабным инициативам по перестройке избирательной системы.
Берлявский Леонид Гарриевич - профессор кафедры конституционного и муниципального права Ростовского государственного экономического университета «РИНХ», доктор исторических наук, кандидат юридических наук.
berlg@yandex.ru
1 Исландский парламент Альтинг получил известность с 930 года, Тинвальд, существовавший на острове Мэн (в составе нынешней Великобритании) — с 979 года, однако в качестве общегосударственного законодательного и представительного органа первым возник именно британский Парламент.
2 См.: Бромхед П. Эволюция британской конституции. М., 1978. С. 31.
3 См.: Barnett H. Britain Unwrapped: Government and Constitution Explained. Harmondsworth, 2002. P. 7-15.
4 Акт о Палате лордов 1999 года // Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 1 / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. С. 502-503.
5 См.: ЭллиотМ. Великобритания: двухпалатный Парламент, суверенитет и неписаная конституция // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). С. 31.
6 См.: The Governance of Britain. Presented to Parliament by the Secretary of State for Justice and Lord Chancellor by Command of Her Majesty. July 2007. London, 2007. P. 41-43.
7 См.: БромхедП. Указ. соч. С. 258.
8 Ministry of Justice. Rights and Responsibilities: Developing Our Constitutional Framework. London, 2009. P. 37.
9 См.: Акт о народном представительстве от 9 марта 2000 года // Конституции государств Европы. Т. 1 / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. С. 512, 513.
10 См.: ЧиркинВ.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2005. С. 429-430.
11 См.: Автономов А. С., Веденеев Ю.А., Дегтярева О.В. и др. Зарубежное избирательное право: Учебное пособие / Науч. ред. В. В. Маклаков; Российский центр обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии РФ. М., 2003. С. 73-74.
12 Закон о народном представительстве 1983 года // Сборник нормативных актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2004. С. 119.
13 См.: Smith D. England and Wales // Elgar Encyclopedia of Comparative Law / Ed. by J. M. Smits. Cheltenham, 2006. P. 243.
14 См.: Колесников Е.В., Ленкина Т. А., Стар-шова У. А. Конституционное право зарубежных стран: Учебно-методическое пособие. Саратов, 2010. С. 39.
15 Clegg N. The Terms of Intervention // Chatham House. 2008. 23 June.
16 См.: Registration of Political Parties Act, 1998. London, 1998. Ch. 48.
17 Political Parties, Elections and Referendums Act, 2000. London, 2000. Ch. 41.
18 См.: Громыко А. Политические партии Великобритании: «кризис легитимности» и выборный процесс // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 3 (60). С. 55.
19 Political Parties, Elections and Referendums Act, 2000. Ch. 41.
20 См.: Автономов А. С., Веденеев Ю. А., Дегтярева О.В. и др. Указ. соч. С. 71, 72.
21 См.: Oxford Dictionary of Law / Ed. by E. A. Martin. 5th ed. Oxford, 2003. P. 168.
22 См.: Автономов А. С., Веденеев Ю. А., Дегтярева О.В. и др. Указ. соч. С. 85-86.
23 См.: Левченко Т. Меры конституционно-правовой ответственности в избирательном праве Великобритании // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 3 (64). С. 117.
24 См.: The Governance of Britain. Presented to Parliament by the Secretary of State for Justice and Lord Chancellor by Command of Her Majesty. July 2007. London, 2007. P. 46.
25 См.: House of Commons Library. Voting Systems in the UK. London, 2008. 10 March. P. 4.
26 См.: Автономов А. С., Веденеев Ю. А., Дегтярева О.В. и др. Указ. соч. С. 68-69.
