CC BY
326
ИЗВЕСТИЯ
ПЕНЗЕНСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕДАГОГИЧЕСКОГО УНИВЕРСИТЕТА имени В. Г. БЕЛИНСКОГО ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ № 28 2012
IZVESTIA
PENZENSKOGO GOSUDARSTVENNOGO PEDAGOGICHESKOGO UNIVERSITETA imeni V. G. BELINSKOGO PUBLIC SCIENCES № 28 2012
УДК 342.52
СТАТУС ЧЛЕНА ПАРЛАМЕНТА СОЕДИНЕННОГО КОРОЛЕВСТВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ И СЕВЕРНОЙ ИРЛАНДИИ:
ТРАДИЦИИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
© М. С. ЕРЁМИН
Пензенский государственный педагогический университет им. В. Г. Белинского, кафедра теории права и государственно-правовых дисциплин е-mail: [email protected]
Ерёмин М. С. - Статус Члена Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии: традиции и современность // Известия ПГПУ им. В. Г. Белинского. 2012. № 28. С. 105-109. - В статье описывается статус лорда Парламента и члена Палаты Общин Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. В первой части статьи изучается правовой статус всего парламента в целом, затем дается характеристика каждой палаты Парламента отдельно. Во второй части статьи подробно рассматриваются не только составляющие статуса члена Парламента - права и обязанности - но и парламентская практика в Великобритании.
Ключевые слова: парламентаризм, Король-в-парламенте, член парламента, Палата Лордов, Палата Общин, задне-скамеечники, лейбористы.
Jerjomin M. S. - Status of Member of Parliament of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland: Tradition and Modernity // Izv. Penz. gos. pedagog. univ. im.i V. G. Belinskogo. 2012. № 28. P. 105-109. - This article describes the status of Lords and a member of the House of Commons of the Parliament of Great Britain and Northern Ireland. In the first part we study the legal status of parliament as a whole, then a characteristic of each House of Parliament separately. The second part details the components of not only the status of a Member of Parliament - the rights and responsibilities - but also the parliamentary practice in the UK.
Keywords: parliamentarianism, Crown in Parliament, MP, the House of Lords, the House of Commons backbenchers, Labours.
Вестминстерский Парламент является национальным органом управления в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. Он широко рассматривается как сердце политической системы Великобритании, как главный создатель и хранитель ее конституции и «матерь демократии» в целом. Представительные органы многих стран созданы по образу и подобию Парламента Соединенного Королевства.
Парламент Соединенного Королевства эволюционировал из древнего королевского совета. Сейчас он разделен на две палаты - Палату Лордов и Палату Общин. В теории власть исходит не от самого Парламента, а от Короля-в-парламенте - Crown in Parliament. Часто говорится, что только Королева-в-Парламенте является верховной властью, хотя на практике это довольно спорное утверждение. В настоящее время власть исходит также и от демократически избранной Палаты общин; Монарх действует как представительская фигура, и власть Палаты лордов существенно ограничена. Причем зачастую термин
«Парламент Соединенного Королевства» используют не только для обозначения всех его палат сразу, но и для обозначения самой Палаты Общин - его основной части. Члены Палаты Общин именуются «членами парламента». Правительство несет ответственность только перед Палатой Общин, и эта ответственность именуется «парламентской». Именно Палата Общин осуществляет то, что называют «парламентским контролем над финансами».
Палата Лордов возникла в XIV веке и с тех пор почти всегда существовала. Название «Палата лордов» не использовалась для верхней палаты до 1544. Была устранена в 1649 революционным правительством, пришедшим к власти в Английской гражданской войне, но восстановлена в 1660. Палата Лордов имела больше власти, чем избираемая палата общин («нижняя палата»). С XIX века, однако, власть верхней палаты имела тенденцию снижаться; сейчас верхняя палата слабее, чем избираемая часть.
Политическая система Соединенного королевства является унитарной. Это означает наличие только
одного суверенного законодательного органа - Парламента в Вестминстерском дворце, который несет всю законодательную власть над другими представительными органами в стране. Даже органы местного самоуправления подчинены Парламенту Соединенного Королевства, их существование и полномочия целиком и полностью определяются им. Парламент может ограничивать полномочия органов местного самоуправления либо даже отменять их действие в любое время.
Особенностью британского парламента является то, что он функционирует в уникальных условиях отсутствия в стране писаной конституции. Некоторые правила, относящиеся к его организации и деятельности, содержатся в обычных законах страны (их очень мало), другие - в неписаных нормах конституции, конституционных соглашениях. Положение парламента в конституционной системе определяется двумя фундаментальными принципами - парламентского верховенства и парламентарного (ответственного) правления. Реальное же функционирование всего парламентского механизма основано на существовании в стране двухпартийной системы. Под ее влиянием находится вся организация избирательного процесса, начиная от выдвижения кандидатов, деления страны на избирательные округа и кончая способом подсчета голосов избирателей. Она оказывает определяющее воздействие на внутреннюю организацию и деятельность парламента. Под ее влиянием сложились наиболее существенные конституционные соглашения, обусловливающие весь комплекс отношений между парламентом и правительством.
Британский парламент - чрезвычайно активное представительное учреждение. Он имеет длительные политические традиции и накопил богатый опыт ведения публичных дебатов и дискуссий. Его действительная роль определяется не столько формально принадлежащими ему полномочиями, сколько реальным положением в качестве форума, на котором публично и гласно обсуждаются вопросы внутренней и внешней политики, важные общественные и политические дела, волнующие население страны. Эта роль парламента со всей очевидностью обнаруживается в моменты острых политических и социальных кризисов, когда он становится центром политических дискуссий, фокусом всей политической жизни. Парламент способен влиять на ход событий, общественное мнение, политику правительства.
Особенностью Палаты Лордов Парламента Соединенного Королевства является принцип невы-борности ее членов. Ее полное название - Достопочтенные лорды духовные и светские Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии, в Парламенте собранные (The Right Honourable the Lords Spiritual and Temporal of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland in Parliament assembled). В Палате Лордов 789 членов [1], из них два архиепископа, 26 епископов Англиканской церкви и 706 членов пэрства (так называемые светские лорды). Духовные лорды присутствуют, пока они занимают цер-
ковные должности, а светские члены палаты лордов служат пожизненно. В палате имеется 359 пожизненных пэров и пэресс. Большинство из них - это политические и партийные деятели, либо высшие военнослужащие и чиновники, вышедшие в отставку, либо руководители крупных государственных или частных предприятий, выдающиеся ученые, профсоюзные деятели, известные актеры. Звание пэра предоставляется за заслуги в общественной и политической деятельности. Одиннадцать членов палаты - лорды-юристы (ординарные лорды по апелляциям). Они назначаются из числа лиц, занимавших или занимающих высокие судейские должности, для оказания помощи палате при решении судебных дел. В палате лордов, как и в палате общин, также существует деление на партийные группы, но его влияние не столь значительно, как в палате общин. Несмотря на это в Палате Лордов имеют место 202 независимых члена Парламента, не относящих себя к какой-либо партии - так называемые cross-benchers. Они составляют относительно самостоятельный контингент, который отсутствует в Палате Общин. Так, к примеру, в 2005 году при поддержке cross-benchers были проведены поправки в Билль о расовой и религиозной ненависти, касающиеся свободы слова и иных гарантий мигрантам. Светские лорды также включают ординарных апелляционных лордов (Lords of Appeal in Ordinary), группу лиц, назначаемых палатой лордов для выполнения судебных функций. Ординарные апелляционные лорды более известны как лорды-законники (Law Lords). Они выбираются премьер-министром, но формально назначаются Сувереном. Ординарные апелляционные лорды традиционно не участвуют в политических дебатах для поддержания независимости суда. Они имеют место в палате пожизненно. Сами лорды более независимы от партий и избирателей и меньше связаны партийной дисциплиной. В последние годы в связи с возрастанием роли пожизненных пэров палата претендует на роль форума, аккумулирующего в себе богатый опыт и специальные знания и представляющего важное и полезное дополнение выборной палаты общин. Члены палаты лордов называются «лорды парламента».
В 1997 году лейбористское Правительство пришло к власти с манифестом о реформе Палаты Лордов и удалении всех наследственных пэров, отметив: «Это будет первым шагом в процессе реформ, призванных сделать Палату Лордов более демократичным и представительным институтом государственного управления». Однако лорд Крэнборн, тогда лидер консерваторов в палате лордов, заключил секретную сделку с Лейбористским правительством, чтобы сохранить 92 наследственных пэров взамен гладкого прохода правительственного законодательства [2]. С тех пор реформа Палаты Лордов приостановилась. Лейбористское правительство предполагает завершить реформу через Парламент следующего созыва. 19 июля 2005 газета The Times объявила, что Лейбористская партия предлагает выбирать 80 % Палаты Лордов и назвать её «второй палатой». Пока создание наследуемого пэрства (кроме членов королевской семьи) приостановле-
но, кроме трёх случаев при администрации консерваторов Маргарет Тэтчер в 1980-х.
Палата Лордов имеет собственные постоянные правила. Однако регламент в ней не столь строг и жесток, как в Палате Общин. Он меньше связывает членов палаты, чем в Палате Общин. Поддержание порядка в палате лежит на всех ее членах. Порядок выступлений предопределен заранее, и лорд-канцлер не вызывает членов Палаты для участия в дебатах. В Палате Лордов не существует каких-либо правил для сворачивания дебатов по законопроектам. Не имеется здесь также правил, обусловливающих преимущество правительственных дел над другими делами. Регулярно на заседаниях палаты присутствует и принимает участие в голосовании около трети ее состава. Часть членов Палаты вообще никогда не принимает участия в ее заседаниях; другие получают разрешение не присутствовать на ее заседаниях. Такое разрешение предоставляется либо на весь срок полномочий Парламента определенного созыва, либо на срок сессии.
Пэры не получают жалованья, но им могут быть возмещены расходы, связанные с посещением заседаний. Член Палаты может получать в общей сложности около 100 фунтов стерлингов на расходы по проживанию в Лондоне, оплате гостиницы, транспорту, а также расходы на содержание офиса, секретаря, помощника по научным исследованиям.
В отношении членства в Палате Лордов установлены некоторые ограничения. Так, нельзя заседать в Палате Лордов лицам младше 21 года, а также лицам, не являющимся гражданами Содружества или Ирландии. Раньше ограничения касательно гражданства были строже: по Act of Settlement 1701 и до вступления в силу Акта о британском гражданстве 1948 года лордами могли стать только лица, родившиеся в Великобритании. Также на членство налагаются ограничения, связанные с банкротством. Лицо не может заседать в верхней палате, если оно указано в Ордере ограничений по банкротству (применимо только для Англии и Уэльса), или если это лицо осуждённый банкрот (в Северной Ирландии), или если его поместье секвестировано (в Шотландии). Финальное ограничение - если лицо признано виновным в государственной измене и полностью не искупило вину, за исключением получения виновным лицом полной амнистии. Заметим, что отбывающий срок по прочим статьям не дисквалифицирован. Дополнительные требования применяются к Lords of Appeal in Ordinary. Нельзя назначить лицо Lord of Appeal in Ordinary, если оно не посещало «высшее судебное учреждение» два года или не было практикующим барристером 15 лет. Термин «высшее судебное учреждение» включает в себя Апелляционный суд Англии и уэльса, или Сессионный суд (Шотландии), или Апелляционный суд Северной Ирландии. Раньше женщины не могли заседать в палате лордов, даже если они были по праву пэрами. Только с 1958 допустили женщин по Закону о пожизненном пэрстве. Наследуемые пэрессы, однако, продолжали исключаться до Закона о пэрстве 1963. После принятия Закона о палате лордов 1999, насле-
дуемые пэрессы смогли проходить в верхнюю палату. Все женщины палаты лордов - светские леди; англиканская церковь сейчас не позволяет рукоположение женщин-епископов, хотя эту проблему обсуждают, и многие ожидают женщин-епископесс в ближайшем будущем.
Несмотря на столь строгие ограничения и правила, касающиеся членства в Палате Лордов, случаи лишения такого членства редки. Лишь в 2009 году имел место грандиозный скандал, связанный с отстранением от заседания двух членов Палаты Лордов. Тогда , 21 мая, Палата лордов проголосовала за отстранение от заседаний двух своих членов по обвинению в коррупции. Такое случилось впервые с 1642 года, заявил представитель этой палаты парламента. Как утверждается, лорд Тэйлор Блэкбёрнский и лорд Тра-скотт дали согласие использовать свое влияние для того, чтобы за деньги устроить лазейку в предлагаемом законе о налогах, но человеком, предложившим взятку, оказался репортер, действующий под прикрытием. Газета The Sunday Times провела операцию с внедрением агента, в которой журналисты установили контакт с членами Палаты Лордов, представившись лицами, действующими от имени некоего иностранного бизнеса, который желает открыть сеть магазинов в Соединенном Королевстве. «Сделанные секретно записи свидетельствуют, что лорд Траскотт, бывший министр энергетики, обсуждал гонорар в размере до 113 тысяч долларов, чтобы действовать «за кулисами» в пользу этих лоббистов, тогда как лорд Тэйлор за вознаграждение в 189 тысяч долларов предложил провести кампанию с целью добиться согласия министров и других чиновников, - сообщила газета. - Ни тот, ни другой пэр не брали какие-то деньги и не предлагали представить поправки самолично». Официально Тра-скотта и Тэйлора отстранили от заседаний за нарушение кодекса поведения, который требует, чтобы члены Палаты лордов «всегда поступали в соответствии с собственной честью». С двух других членов палаты, лорда Муни и лорда Снейпа, подозрения в коррупции были сняты. Полиция Лондона заявила, что лордам Траскотту и Тэйлору не будет предъявлены обвинения в уголовном преступлении. Отстранение от заседаний продлилось до следующей сессии парламента в ноябре[3]. Навсегда лишить лорда его титула может только королева.
В отличие от Палаты Лордов, Палата Общин является демократически избираемым органом, состоящим из 646 членов, известных как «Члены Парламента» или «MPs». Члены выбираются по системе first past the post (мажоритарная избирательная система) на ограниченный срок, и исполняют обязанности до роспуска парламента (максимум - пять лет). Каждый член избирается и представляет избирательный округ, constituency. Полное название Палаты Общин -Почтенные общины Соединённого королевства Великобритании и Северной Ирландии, собравшиеся в Парламенте (The Honourable the Commons of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland in Parliament assembled).
По своему социальному составу большинство парламентариев - лица, принадлежащие к так называемому «среднему классу» (в парламенте созыва 1983 г. их было среди консерваторов - 5 %, лейбористов -60 %). В основном это представители таких профессий, как юристы, преподаватели высших учебных заведений, учителя. Среди депутатов-консерваторов довольно велик процент бизнесменов (37-46 % в парламентах созывов 1945-1974 гг.). В 80-х гг. их число сократилось. Что касается выходцев из рабочего класса, то в консервативной партии их число не превышает
1 %, в лейбористской партии их 12-18 %. Большинство парламентариев (около 80 %) имеют высшее образование. По своему возрастному составу большинство парламентариев находится в возрастной группе 30-60-летних (не более 2 % - лица 21- 30 лет, около 14 % - свыше 60 лет).
Партийная структура - основа всей организации и деятельности Палаты Общин. Две главные партии образуют официально признанные стороны в Палате Общин - правительственное большинство и «официальную оппозицию Ее величества». Партия, победившая на выборах, располагает большинством и в силу этого формирует правительство. Лидер этой партии становится премьер-министром. Сторонники победившей партии образуют в палате правительственное большинство. Партия, вторая по количеству мест, становится официальной оппозицией, а ее лидер - лидером оппозиции. должность лидера оппозиции получила законодательное закрепление в 1937 г., когда ему было назначено жалованье в размере
2 тыс. фунтов стерлингов в год (в настоящее время он получает 48148 фунтов). Для оппозиции характерно состояние готовности принять власть от правительственного большинства. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов фракции «теневой кабинет» и назначает «министров-теней», которым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам государственной политики. Большинство же в Парламенте составляют так называемые ЫаскЬап-Леге - заднескамеечники, рядовые члены парламента, не входящие, кроме того, в состав правительства или «теневой кабинет». Их основная функция заключается в контроле исполнительной власти и представлении интересов избирателей в Палате Общин.
В Англии отсутствуют законодательные нормы, устанавливающие обязанности депутата по отношению к избирателям и его ответственность перед ними. Здесь провозглашается доктрина независимости депутата от избирателей. Считается, что депутат представляет всю нацию, а не отдельные группы избирателей. Влиятельный консервативный политик Эдмунд Бёрк в 1774 году заявлял, что «депутат должен быть членом одной ассамблеи всей нации с единственным интересом» и что депутаты должны привносить «общее благо» в соответствии с их личным мнением. концепция национального интереса занимает центральное место в философии традиционного политического консерватизма, однако отрицается либералами (которые выделяют различные интересы индивидов) и социологами
(которые выделяют конфликты различных интересов внутри общества). Напротив, в XIX веке премьер-министр Бэнджамин Дизраэли заявил своим депутатам: «Черт с вашими принципами! Придерживайтесь вашей партии!»[4]. «Доктрина мандата» предполагает, что депутаты проголосуют за «пакет» партийной политики, как указано в манифесте партии и, таким образом, будут наиболее эффективно представлять интересы своих избирателей, если будут следовать партийной линии. но что, если политика партии нарушает положения ее манифеста? Тем не менее, на выборах избиратели не дают депутатам наказа. на депутате не лежит юридическая обязанность отчитываться перед избирателями. Нет и института отзыва депутатов.
Депутат связан не только со своей партией, но и с избирательным округом, проводя в нем довольно много времени. Регулярно (раз в неделю или в две недели, как правило, в субботу или в воскресенье) депутат посещает округ, встречается и беседует с избирателями, принимает их, выслушивает их жалобы. Депутат поддерживает постоянные контакты с местной организацией партии в избирательном округе. Кроме того, он принимает избирателей или делегации своего округа в Лондоне.
Весьма важным для британского парламента является вопрос о «частных интересах» членов парламента. Некоторые члены Парламента оставляют свою основную работу или профессиональную деятельность, а многие сохраняют работу по совместительству. Парламентарии поддерживают тесные отношения с группами давления и лоббистскими организациями. Правила парламента не исключают таких связей, но предусматривают необходимость сообщать палате о работе депутата для этих организаций и об оплате за нее.
В 1975 г. Палата Общин установила обязательную регистрацию «интересов» депутатов. В соответствии с этой системой депутат обязан информировать Палату о любом денежном интересе или иных материальных выгодах, которые он имеет и о которых можно подумать, что они оказывают влияние на его поведение, речи, голосования в парламенте. Перечень включает информацию об оплачиваемом посте директора или ином оплачиваемом месте работы; заявление о финансовой поддержке в качестве члена Парламента; заграничной поездке в качестве члена Парламента, если она не оплачивается лично или из государственных средств; всех платежах и материальных выгодах, полученных от иностранных правительств, организаций и отдельных лиц; земельном владении или собственности, имеющих значительную стоимость; названии компаний, в которых депутат владеет акционерным капиталом, превышающим 1 %. Подкуп члена Парламента в отношении его работы в Палате считается нарушением парламентских привилегий.
Член Парламента получает жалованье, равное 22 548 фунтам стерлингов в год (вознаграждение выплачивается с 1911 г.). Помимо этого, он получает дополнительные выплаты в размере 27 140 фунтов стерлингов в год на содержание офиса, секретаря (или секретарей), помощника-исследователя (как правило,
это высококвалифицированные специалисты, выпускники университетов). В 1985 г. общее число секретарей и помощников-исследователей составляло 1210 человек. Депутату возмещаются транспортные расходы, связанные с поездками между Лондоном, местом жительства и избирательным округом при исполнении парламентских обязанностей (сюда включаются также поездки супруги и несовершеннолетних детей). Депутату предоставлено право бесплатной телеграфной, телефонной и почтовой связи в отношении тех округов, которые находятся за пределами Большого Лондона (до 7 тыс. фунтов стерлингов в год). Ему оплачивается также проживание в гостинице.
Палата Общин имеет право налагать как уголовные, так и дисциплинарные наказания за недолжное поведение или неуважение к палате во время ее заседания. неуважением к Палате считается всякое действие, которое мешает Палате или любому ее члену исполнять свои функции либо имеет целью вызвать прямо или косвенно такие результаты. В этом случае Палата имеет право заключения в тюрьму, наложения штрафа, вынесения выговора, запрещения посещать Палату. наказание за неуважение к Палате может относиться как к члену Парламента, так и к любому иному лицу, независимо от того, совершено правонарушение в Палате или нет. Что касается члена Парламента, то он может быть также лишен права занимать место в палате в течение определенного срока либо быть исключенным из Палаты.
Депутат может быть исключен из числа членов Палаты общин и по другим основаниям: участие в открытом восстании, лжесвидетельство, подлог, обман, коррупция при отправлении правосудия, или при исполнении обязанностей должностного лица, или при исполнении обязанностей в качестве члена Палаты Общин; позорящее поведение и иные поступки, совершенные против самой Палаты.
Право исключения из Палаты принадлежит только Палате Общин, и ни один суд в стране не вправе рассматривать вопрос о законности решения Палаты. Жалобы на нарушение привилегий должны сначала передаваться спикеру частным образом, и он решает, поднять ли вопрос в Палате. Вообще такие случаи чрезвычайно редки и число жалоб ничтожно (одна -в сессии 1984/85 г.). Практически Палата давно не
применяет своего права заключать в тюрьму, налагать штраф, лишать депутата права занимать место в Палате Общин за неуважение к ней.
Привилегия свободы от ареста означает, что арест члена Палаты Общин не может быть произведен без разрешения самой палаты. Древняя привилегия свободы от ареста охраняет депутата от ареста в течение парламентской сессии и 40 дней до ее начала и после ее окончания в связи с производством по гражданскому делу. Арест члена Парламента за слова, произнесенные в палате, не может быть произведен, поскольку это было бы нарушением привилегии свободы слова. Однако член Парламента не имеет привилегии от ареста в связи с уголовным производством.
Таким образом, развитие британского парламентаризма представляет собой длинный эволюционный процесс, во время которого многие утратившие свою практическую значимость функции Парламента Великобритании не прекращались, а наоборот, закреплялись в виде традиций. Этим можно обусловить и само существование Палаты Лордов, уступающей в настоящее время многие властные полномочия демократически избираемой Палате Общин, а также принцип Crown in Parliament, несмотря на то, что наличие Монарха в Соединенном Королевстве носит только декоративный характер. Возможно, в ближайшем будущем в ходе реформ некоторые привилегии, которые были присущи британской знати, будут отменены, например, такие, как наследственность пэрства.
список ЛИТЕРАТУРЫ
1. Официальный портал Парламента Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии [Электронный ресурс]. Режим доступа: http:// www.parliament.uk/mps-lords-and-offices/lords/ lords-by-type-and-party.
2. Moyra Grant. The UK Parliament. Edinburgh University Press Ltd, Edinburgh, 2009.
3. Информационный портал «Газета.Яи [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.gazeta.ru/ politics/2009/05/21_kz_3174962.shtml.
4. George Henry Jennings. An anecdotal history of British Parliament from the earliest periods to the present time. Horace COX, London, 1880.
