CC BY
28
УДК 323(4/9) ББК 66.3(4/8)
DOI 10.22394/1682-2358-2020-4-24-30
V.A. Butenko, Assistant,
post-graduate student of the Comparative Politics Department, Peoples' Friendship University of Russia
immigrant
integration policy transformation
in denmark
Features of Denmark's immigrant integration policy are considered. The evolution of Danish integration legislation and public discursive practices that have a direct impact on the immigrant integration policy is analyzed.
Key words and word-combinations: Denmark, migration, immigrant integration policy.
В.А. Бутенко, ассистент, аспирант кафедры сравнительной политологии Российского университета дружбы народов (email: vladislav_butenkd@list.ru)
трансформация интеграционной политики дании
Аннотация. Рассматриваются особенности интеграционной политики Дании. Анализируется эволюция датского интеграционного законодательства и общественных дискурсивных практик, оказывающих непосредственное влияние на вырабатываемую политику в области интеграции иммигрантов и беженцев.
Ключевые слова и словосочетания: Дания, миграция, интеграционная политика.
Ми
Шграция — феномен, характерный для всех исторических эпох. Однако в XXI в. миграция стала одним из самых обсуждаемых вопросов. Усиление миграционных потоков в 2010—2011 и 2015—2016 гг. в европейские страны укрепило позиции правых и популистских политических партий, призывающих к ограничению потока иммигрантов и беженцев. В стороне не остались и скандинавские государства. В Дании, приверженной наиболее ограничительной миграционной и интеграционной политике среди стран Скандинавии, дискурс стал смещаться правее. Политика в области интеграции иммигрантов также претерпела изменения, что связано с за-
24
Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2020. Vol. 20. № 4
креплением партийно-политического ландшафта с доминирующей ролью правоцентристов. Следует отметить, что подобные трансформации обусловлены моделью государства всеобщего благоденствия, основанной на отборе новых потенциальных социальных субъектов для сохранения ее устойчивости [1].
До Второй мировой войны Дания представляла собой относительно однородное по этническому составу общество. Переход к многонациональному и полиэтническому государству был заложен в 1960-е годы, что было вызвано потребностью датской национальной экономики в рабочей силе. В силу продолжающегося экономического бума и реализации модели «welfare state» экономика страны нуждалась в трудовых мигрантах [2], основная доля которых прибывала из Турции, Пакистана и Югославии.
В 1973—1974 гг. на фоне энергетического кризиса в Европе датские профсоюзы и организации работодателей приняли решение о приостановлении приема трудовых мигрантов. Однако данное правило не касалось беженцев, которые приезжали в основном из Чили, Вьетнама, Афганистана, Ирана, Ирака и Сирии. Усиление миграционных потоков привело к тому, что в 1980 г. в стране насчитывалось порядка 3% иммигрантов и их потомков [3, p. 12] .
По состоянию на 1 января 2019 г. численность населения Дании составляет 5,8 млн человек, из которых 793,6 тыс. человек — иммигранты и их потомки (13,7% от общего числа проживающих в стране) [3, p. 7]. Две трети иммигрантов и их потомков являются выходцами из незападных стран*, преимущественно из Турции, Сирии, Ирака, Ливана, Пакистана, Боснии и Герцеговины, Ирана, Сомали, Афганистана и Вьетнама [3, p. 6].
Существенные различия имеются при сравнении демографического и социально-экономического состава коренных датчан и иммигрантов и их потомков. В структуре населения численность лиц старше 65 лет среди коренных граждан составляет 21%, в то время как среди иммигрантов из незападных стран — 7%. Доля физических лиц младше 25 лет среди иммигрантов и их потомков — 80% [4], в связи с чем возникает вопрос об их интеграции.
Датское законодательство в сфере социокультурной интеграции мигрантов претерпело наиболее существенные изменения среди скандинавских стран. Дания одной из первых европейских стран присоединилась к Женевской конвенции о беженцах 1951 г. Однако с 1990-х годов датское интеграционное законодательство несколько раз пересматривалось и ужесточалось, часто из-за увеличения числа прибывающих и роста антииммигрантских политических настроений в обществе.
Основными нормативно-правовыми актами, определяющими датскую интеграционную политику, являются Закон об иностранцах, принятый в 1983 г., и Закон об интеграции, принятый в 1998 г. Оба закона не единожды пере-
* Под незападными странами в настоящей статье понимаются все страны, кроме государств — членов ЕС, Исландии, Норвегии, Великобритании, Швейцарии, Лихтенштейна, Андорры, Монако, Сан-Марино, Канады, США, Австралии и Новой Зеландии.
Вестник Поволжского института управления • 2020. Том 20. № 4 /,
сматривались. В частности, в Закон об иностранцах было внесено более ста поправок [5].
В 2001 г. правым альянсом Либеральной партии (Венстре) и Консервативной народной партии при поддержке Датской народной партии было учреждено Министерство по делам беженцев, иммигрантов и интеграции. Основные задачи Министерства заключались в ограничении числа иммигрантов и беженцев, введении более жестких требований для получения постоянного места жительства и гражданства, содействии культурной интеграции в датское общество [6].
В 2011 г. новая правительственная коалиция Социал-демократической партии, Датской социал-либеральной партии и Социалистической народной партии ликвидировала Министерство по делам беженцев, иммигрантов и интеграции, перераспределив обязанности между несколькими министерствами и ведомствами [7, с. 120].
Следует подчеркнуть, что Дания одна из первых в Европе разработала закон, регламентирующий порядок интеграции иммигрантов и беженцев. Иммиграционная служба определяет муниципалитет, в котором в течение трех лет будет проживать беженец, таким образом «полностью контролируя политику расселения беженцев» [8, p. 329] . При этом именно на муниципалитет возлагается основная ответственность за интеграцию иммигрантов и беженцев. В частности, муниципалитеты реализуют вводные программы (introduktionsprogrammer), предназначенные для беженцев, и программы интеграции (integrationsprogrammer), рассчитанные на другие категории мигрантов.
В Дании действует дифференцированный подход к программам интеграции. Содержание таких программ детерминировано потребностями датского рынка труда. Часто участники программ интеграции дважды в неделю работают в качестве практикантов или стажеров, а в иные дни посещают курсы языковой подготовки и овладевают знаниями о датских этнокультурных ценностях. Кроме того, программы, ориентированные на беженцев, имеют различия в зависимости от потребностей и уровня их образования. Так, для беженца с более высокой квалификацией программа интеграции может длиться один год, после чего лицо получает возможность дополнительно заниматься языковой подготовкой после работы. Для беженца с низкой квалификацией (40% иммигрантов из незападных стран имеют только школьное образование) длительность программы может составлять пять лет.
Важным условием при принятии иммигрантов и беженцев является обязательное подписание ими договора об интеграции. Иммигрантам и беженцам «предлагается подтвердить свою готовность соблюдать датское законодательство, уважать демократические принципы, изучать датский язык, признавать принципы гендерного равенства, уважать свободу совести и свободу слова...» [9, p. 11]. В договоре об интеграции детально прописываются цели программы (например, получение работы или образования), а также конкретные действия, которые следует выполнять иммигранту или беженцу. В случае не-
б6 Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2020. Vol. 20. № 4
выполнения тех или иных условий к иммигранту или беженцу применяются штрафные санкции [10].
Вопросы миграции и интеграции, поднимавшиеся с конца 1960-х годов, довольно часто касались исключительно иммигрантов и беженцев из незападных стран. В публичном дискурсе до сих пор доминирует мнение о слабой интеграции выходцев из преимущественно мусульманских стран; по данной причине подчеркивается высокий уровень безработицы среди физических лиц, принадлежащих к данной категории, и неприятие датских культурных ценностей [11, с. 135].
Привлечение рабочей силы для создания государства всеобщего благосостояния в Дании предполагались временное пребывание трудовых мигрантов и их обратная эмиграция в страны исхода [12]. Однако этого не случилось, и трудовые мигранты из незападных стран, в отличие от иммигрантов из соседних скандинавских государств, остались в Дании.
С 1990-х годов популярность приобрела концепция этнической принадлежности. Нередко понятие этнической принадлежности приобретает негативную коннотацию и применяется к иммигрантам и беженцам из незападных стран [13]. Термин «этнический» воспринимается как некий девиант или вызов датским культурным ценностям, в то время как термин «национальный», относящийся к выходцам из западных государств, культурным вызовом не является [14, р. 63]. Следовательно, происходит конструирование «других» [15]. При этом концептуализация общенациональных ценностей рассматривается как инструментально необходимая для поддержания функционирования демократического правового общества. В целом можно констатировать факт политизации национальной культуры и идентичности, поскольку вопрос жизнеспособности государства определяется сквозь призму социокультурной идентичности [16, р. 73].
В период национального миграционного кризиса (или кризиса беженцев), пиковой точкой которого являются 2015—2016 гг., в общественном дискурсе вопрос об интеграции в датское общество прибывающих мигрантов был поставлен более остро. В частности, новость о гибели в Средиземном море сотен беженцев в датских СМИ была названа следствием либеральной политики Европейского Союза: «Европейские политики несут совместную ответственность за то, что происходит... Они не смогли ужесточить иммиграционное законодательство таким образом, чтобы. было ясно, что нельзя получить вид на жительство в Европе исключительно по экономическим причинам» [17]. Более того, если шведские средства массовой информации часто описывали миграционный кризис как международную трагедию, то датские СМИ — как национальную проблему [18, р. 11].
За три месяца до парламентских выборов, в марте 2019 г., миграционное и интеграционное законодательство претерпели существенные изменения. В частности, были усилены правовые нормы в законах об иностранцах и об интеграции. Новые законодательные нормы касаются в первую очередь политики интеграции и управления миграцией, особенно при акцентировании внимания на иммигрантах и беженцах из незападных стран. В целом данные
Вестник Поволжского института управления • 2020. Том 20. № 4 2 у
изменения стали кульминационным моментом в движении к более ограничительной интеграционной политике.
Во-первых, в Дании было законодательно закреплено, что вид на жительство для беженцев будет выдаваться временно [19]. Данная норма предполагает, что при изменении ситуации в стране, откуда прибыл беженец, в благоприятную сторону, ему следует покинуть страну. Во-вторых, термин «интеграционное пособие» заменяется в нормативно-правовых актах на «самообеспечение» [20]. В настоящий момент беженцы, проживающие на территории страны девять лет в течение последних десяти лет, имеют право на получение государственной финансовой помощи. При этом лица, пребывающие в королевстве в течение короткого промежутка времени, права на финансовую помощь не имеют. Вместо этого последние до недавних поправок могли рассчитывать на интеграционное пособие, которое в настоящее время стало именоваться «самообеспечением», что предполагает ответственность самих беженцев за интеграцию.
Ограничительные меры в области национальной интеграционной политики получили название «Сдвиг парадигмы». Необходимо отметить, что данные меры были выдвинуты Датской народной партией, позиции которой в стране усиливаются, и поддержаны Социал-демократической партией. Кроме того, Датской народной партией были предложены 146 мер жесткой экономии, предусматривающие пограничный контроль; ограничение свободы вероисповедания для оказания влияния на политический ислам; криминализацию бездомных; поощрение добровольного возвращения беженцев в страны исхода и т.д. [20].
Лидер датской социал-демократии Метте Фредериксен в свое время заявляла, что в случае неужесточения государственной интеграционной политики она покинет пост премьер-министра страны. Тем не менее после победы на выборах социал-демократы так и не предприняли попыток коренного реформирования интеграционной политики. Но риторика, которая ранее именовалась радикально правой, в настоящее время является скорее мейн-стримной.
Главным проводником ограничительных мер в сфере интеграционной политики выступает Датская народная партия. С момента своего зарождения она позиционирует себя в качестве партии националистов и патриотов [21, с. 67] . Датская народная партия приобрела вес среди избирателей: если на парламентских выборах 1998 г. ей удалось получить 7,4% голосов, 2011 г. — 12,3%, то выборы 2015 г. принесли партии 21,1% голосов. Невзирая на то что на выборах в Фолькетинг 2019 г. партии удалось набрать лишь 8,7% голосов, она смогла закрепить свои позиции и получить шестнадцать мест в парламенте.
Вместе с тем наиболее радикальными политическими партиями, сконцентрированными исключительно на вопросах миграции и интеграции, являются «Новые правые» и «Жесткий курс», которые не рассматривают экономические программы «Сдвиг парадигмы» и «146 мер жесткой экономии» как эффективные меры в сфере миграционной политики. Во
Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2020. Vol. 20. № 4
время предвыборной кампании 2019 г. политической партией «Новые правые» был репрезентован набор требований под названием «Справедливая миграционная политика». Ключевые требования сводятся к полному прекращению предоставления убежища, самообеспечению иностранных граждан, их депортации в случае совершения преступления. По результатам парламентских выборов 2019 г. политическая партия «Новые правые» набрала 2,4% голосов, что дало ей возможность войти в Фолькетинг [22, с. 44] .
Партия «Жесткий курс» выступает с резкой радикальной риторикой в отношении иммигрантов из мусульманских стран, подчеркивая «невозможность их интеграции» в датское общество. Политическая партия подвергает сомнению лояльность мусульманских иммигрантов к национальному государству и западным традициям, образу жизни, ценностям и т.д., рассматривая их как демографическую угрозу самому существованию датской нации [23, p. 277]. Важным вопросом, который поднимается партией «Жесткий курс», является вопрос идентичности. Национальная сплоченность, по мнению партийного руководства, зиждется на этнической, лингвистической, культурной, религиозной однородности. Несмотря на радикализацию общественного дискурса в Дании, партии «Жесткий курс» по итогам выборов 2019 г. не удалось войти в парламент [23, p. 277].
Проведенный анализ свидетельствует о смещении интеграционной политики Дании вправо. Такой сдвиг находит поддержку не только среди маргинальных партий, но и со стороны политических партий, находящихся во власти длительный период, например Социал-демократической партии Дании. Этнокультурное разнообразие, являвшееся основой интеграционной политики в 1980—1990-е годы, постепенно заменяется требованием миграционной ассимиляции. Интеграционная политика Дании становится все более ограничительной и делает основной упор на необходимости иммигрантов и беженцев обеспечивать себя самостоятельно, изучать датский язык и культуру, уважать основные ценности демократического правового государства.
Библиографический список
1. TjelmelandH., Brochmann G. I globaliseringens tid 1940-2000 // Norsk innvandringshistorie. Bd. 3 / ed. by K. Kjeldstadli. Oslo: Pax, 2003.
2. Kampen mod ledigheden: to besvarelser af Rockwool Fondens priskonkurrence om en analyse af ledighedsproblemet i Danmark / ed. by K. Alb®k. K0benhavn: Spektrum, 1992.
3. Integration. Status og udvikling 2019. Fokus pä ikke-vestlige lande / Udl®ndinge-og Inte-grationsministeriet // Integrationsbarometer. URL: https://integrationsbarometer.dk/tal-og-analyser/ filer-tal-og-analyser/integration-status-og-udvikling-filer/integration-status-og-udvikling-2019.
4. Det nationale integrationsbarometer // Udl®ndinge-og Integrationsministeriet. 2018. URL: https://integrationsbarometer.dk.
5. Jensen J. Position paper. Copenhagen: The Ministry of the Interior, 2012.
6. Hedetoft U. Denmark: Integrating Immigrants into a Homogeneous Welfare State // Migration Policy Institute. 01.11.2006. URL: https://www.migrationpolicy.org/article/denmark-integrating-immigrants-homogeneous-welfare-state.
Вестник Поволжского института управления • 2020. Том 20. № 4
7. Бабынина Л.О. Дания // Современная Европа. 2016. № 2 (68). С. 120-123.
8. Myrberg G. Local Challenges and National Concerns: Municipal Level Responses to National Refugee Settlement Policies in Denmark and Sweden // International Review of Administrative Sciences. 2017. Vol. 83 (2). P. 322-339.
9. Mouritsen P., Hovmark Jensen C. Integration Policies in Denmark. INTERACT Research Report 2014/06. 2014. URL: http://cadmus.eui.eu/bitstream/handle/1814/32020/INTERACT-RR-2014_06.pdf?sequence=1
10. Lov om integration af udl®ndinge i Danmark (integrationsloven) nr. 474 af 01.07.1998 // Social jura. URL: http://www.socialjura.dk/content-storage/love/love/integrationslov
11. Волков А.М. Миграционные потоки в страны Северной Европы // Вестник Дипломатической академии МИД России. Россия и мир. 2020. № 1 (23). С. 126-142.
12. Wurtz S0rensen J. Velkommen Mustafa? Debatten om G®stearbejderne og det Danske Sam-fund i Starten af 1970'erne. Aarhus: Aarhus Universitet, Center for Kulturforskning, Working Paper. 1988. № 17.
13. Schierup C.U. Pa kulturens slagmark. Esbjerg: Syddansk Universitetsforlag, 1993.
14. Jensen S.Q. Othering, Identity Formation and Agency // Qualitative Studies. 2011. Vol. 2 (2). P. 63-78.
15. Hervik P. The Danish Cultural World of Unbridgeable Differences // Ethnos. 2004. Vol. 69 (2). P. 247-267.
16. Mouritsen P. The Particular Universalism of a Nordic Civic Nation. Common Values, State Religion and Islam in Danish Political Culture // Multiculturalism, Muslims and Citizenship: A European Approach / еd. by T. Modood, A. Triandafyllidou, R. Zapata-Berrero. London: Routledge, 2006. P. 70-93.
17. Godhedens pris // Jyllands-Posten. 21.04.2015. URL: https://jyllands-posten.dk/debat/leder/ ECE7641085/Godhedens-pris
18. Hagelund A. After the Refugee Crisis: Public Discourse and Policy Change in Denmark, Norway and Sweden // Comparative Migration Studies. 2020. Vol. 13 (8). URL: https://doi.org/10.1186/ s40878-019-0169-8
19. Udl®ndingeloven nr. 226 af 08.06.1983 // Social jura. URL: http://www.socialjura.dk/con-tent-storage/love/love/udlaendingelov
20. To nye pa listen: 146 udl®ndinge-stramninger siden 2015 // Dit overblik. 06.05.2019. URL: https://ditoverblik.dk/to-nye-paa-listen-146-udlaendinge-stramninger-siden-2015
21. Плевако Н.С. Национализм и правый популизм в скандинавских странах и Финляндии // Научно-аналитический вестник Института Европы РАН. 2018. № 3. С. 63-69.
22. Плевако Н.С. Парламентские выборы в Дании // Научно-аналитический вестник Института Европы РАН. 2019. № 3 (9). С. 42-48.
23. DorlingD. Slowdown: The End of the Great Acceleration - and Why It's Good for the Planet, the Economy, and Our Lives. London: Yale University Press, 2020.
30
Bulletin of the Volga Region Institute of Administration • 2020. Vol. 20. № 4
