CC BY
41
Ю.С. Евлахова
ТРАНСФОРМАЦИЯ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЙ СТРУКТУРЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОГО РЫНКА (НА ПРИМЕРЕ ВЕЛИКОБРИТАНИИ)
Значительное влияние на общую эффективность регулирования оказывает институциональная структура, поскольку методы и культура регулирования, развиваемые внутри регуляторов или адаптируемые ими извне, представляют собой важные характеристики. Однако изменения в институциональной структуре регулирования не могут рассматриваться как панацея (с точки зрения решения проблем неэффективного регулирования рынка) или как субститут, заменитель эффективного регулирования и надзора, поскольку хотя
институциональная структура данного процесса влияет на его эффективность, но сама эффективность определяется еще и множеством других факторов.
Опираясь на распространенное в отечественных и зарубежных кругах понимание института не только как совокупности формальных и неформальных рамок (норм, правил), структурирующих взаимодействие индивидов в различных сферах1, но и как совокупно-
1 Norton D. Institutions // Journal of Economic Perspectives. 1991. Vol. 5. № 1.________________________________
2006 № 1 Вестник Ростовского государственного экономического университета «РИНХ»
сти организаций, которые генерируют, модернизируют, распространяют эти нормы и правила, определим институциональную структуру регулирования финансового рынка как состав и структуру регуляторов (норм, правил и организаций), осуществляющих регулирование и надзор за финансовыми институтами и рынками1.
В настоящее время во многих странах мира идет активный процесс реорганизации систем регулирования финансового рынка. Отметим, что государственное регулирование финансового рынка как система, впрочем, как и в целом система экономического регулирования, впервые возникает в США в 1930-е гг., а в остальных странах фактически после Второй мировой войны. В то время как совершенствование правовой базы происходит (и происходило) регулярно, трансформация институциональной структуры обусловлена необходимостью адаптироваться к новым тенденциям в развитии мировой экономики в целом и финансовых рынков, в частности. Несмотря на национальную специфику могут быть выделены общие для разных стран причины современных реформ институциональной структуры регулирования.
Первой причиной являются финансовые инновации и структурные изменения в финансовой системе под воздействием глобализации, которые привели к необходимости совершенствовать структуру органов регулирования. Более того, если раньше структура регуляторов была предопределена различиями в структуре финансовой системы, то в настоящее время реформирование происходит под влиянием общих для всех стран глобальных факторов. Во-вторых, появление финансовых конгломератов, как группы компаний, находящихся по общим контролем и осущест-
1 David T. Llewellyn. Institutional structure of financial regulation: the basic issues. Washington D.C., 2003. P.2 // www.worldbank.org___________
вляющих финансовую деятельность, по крайней мере, в двух различных финансовых секторах2, поставило под вопрос традиционное разделение сфер контроля между различными регуляторами и, как следствие, усложнило регулирование. Главный вопрос - может ли структура, основанная на множестве регуляторов и контролирующая различные части бизнеса финансового конгломерата, составить о нем (в целом) полноценное представление.
И наконец, быстрое распространение новых финансовых инструментов и интенсивный рост объемов торговли ими усложнили (и усложняют) риск-профиль как национального финансового рынка в целом, так и составляющих его институтов.
Таким образом, к числу главных причин реформирования институциональной структуры регулирования относится финансовая глобализация, конгломерация финансовых институтов и универсализация финансового бизнеса.
В процессе трансформации системы органов регулирования каждая страна решает для себя две главные проблемы, которые и представляют собой моменты перехода к качественно иной институциональной структуре или, другими словами, те точки трансформации, в которых происходят изменения в прежней организационной структуре. Это вопрос о приемлемом количестве органов регулирования (с учетом тенденции к финансовой универсализации и конгломерации) и вопрос о полномочиях новых регуляторов.
От выбранных решений этих основных проблем зависит формат институциональной структуры регулирования, существующий в той или иной стране. Отметим, что выбор решений осуществляется на основе особенностей эволюции
2 Jose de Luna Martinez, Thomas A. Rose. International survey of integrated financial sector supervision. Policy Research Working Paper 3096, 2003 // www.worldbank.org______________________________
финансовой системы, зависит от специи-фики политических структур и традиций, а также от размера национального финансового рынка.
Наиболее ярким примером подобной трансформации является Великобритания.
Достаточно долгое время Великобритания была известна как страна, где регулирование финансового рынка опиралось на традиции и обычаи делового оборота, которые дополнялись общими законодательными нормами, и осуществлялось большей частью саморегулируемыми организациями. До 2001 года к основным институтам, осуществляющим регулирование финансового рынка в Великобритании, относился Совет по ценным бумагам и инвестициям (Securities and Investments Board), в компетенции которого находился рынок ценных бумаг, Департамент по надзору и наблюдению Банка Англии, осуществляющий регулирование кредитных организаций, Комиссия по жилищностроительным кооперативам, Департамент по страхованию Министерства финансов Великобритании, Комиссия обществ взаимопомощи и Регистратор обществ взаимопомощи1. В свою очередь, Совет по ценным бумагам и инвестициям, наделенный исключительными полномочиями, делегировал многие из них другим само-регулируемым организациям: Совету по ценным бумагам и фьючерсам (Securities and Futures Authority), Ассоциации финансовых посредников, менеджеров и брокеров (Financial Intermediaries, Managers and Brokers Regulatory Association), Организации инвестиционных управляющих (Investment Management Regulators Organization), Организации компаний страхования жизни и юнит-трастов (Life assurance and Unit Trust Regulatory Organization).
В 1997г. в Англии началась реформа системы регулирования финансового сектора. Ее причиной была череда банкротств крупных финансовых ин-
1 Financial Services and Markets act 2000 // www.opsi.gov.uk_________________________
ститутов: банкротство банкирского дома Johnson Mattney Bankers, крах Barrings Bank, банкротство пенсионного фонда Maxwell и др. Основные инициативы реформирования были закреплены в Законе о финансовых рынках и услугах 2000 (Financial Services and Markets Act 2000). Главными государственными целями были провозглашены:
- поддержание уверенности в стабильности финансового рынка;
- обеспечение информированности общества и содействие общественному пониманию важности стабильного и здорового финансового рынка;
- организация соответствующего уровня защиты потребителей финансовых услуг;
- снижение уровня преступности в финансовой сфере через сокращение возможностей, позволяющих использовать бизнес в преступных целях.
В соответствии с этим законом были произведены следующие изменения в британской системе регулирования: пруденциальное регулирование деятельности банков и банковский надзор были переданы от Банка Англии новому регулятору - Совету по финансовым услугам (Financial Services Agency, FSA), однако Банк Англии сохранил за собой функции кредитора последней инстанции, а также ответственность за поддержание стабильности финансово-кредитной системы; функции существовавших саморегулируемых организаций были переданы FSA, и таким образом было покончено с двухуровневой системой регулирования финансового рынка, которую правительство признало неэффективной, наносившей вред инвесторам и потерявшей управляемость; в сферу деятельности FSA были включены пруденциальное регулирование и надзор за деятельностью всех финансовых институтов, а также осуществление защиты инвесторов. Таким образом, с декабря 2001г. единственным регулятором британского финансового рынка стал Совет
по финансовым услугам (Financial Services Agency).
Совет по финансовым услугам является независимым государственным органом, чья деятельность финансируется за счет сборов и платежей, осуществляемых лицами - объектами регулирования. К числу объектов регулирования относят: банки, жилищно-строительные кооперативы, страховые компании, общества взаимопомощи, кредитные союзы, морское страховое объединение Ллойда, инвестиционные и пенсионные консультанты, фонды по управлению активами, трейдеры на рынке производных финансовых инструментов. Их общая численность составляет 26000 фирм.
Главными функциями FSA яв-ляяются: создание норм и правил регулирования, контроль и надзор за их выполнением, оказание консультативной помощи участникам финансового рынка, определение стратегии и принципов регулирования. По сравнению с предыдущими регуляторами круг выполняемых функций у FSA гораздо шире, помимо функций, выполнявшихся ранее существовавшими регуляторами, в обязанность FSA входит, например, организация превентивных мер по предотвращению рыночных злоупотреблений. Следует отметить, что превращение су-персаморегулируемой организации Совета по ценным бумагам и инвестициям в государственную организацию - Совет по финансовым услугам - происходило постепенно: передача регулятивных функций всех ведомств и саморегу-лируемых организаций единому регулятору была начата 01.07.1998г. (тогда были переданы контрольные функции Банка Англии в области надзора за банками и кредитными организациями) и продолжается до сих пор. В мае 2000г. на FSA были возложены функции листинга, ранее осуществлявшиеся Лондонской фондовой биржей, с ноября 2004г. в сферу регулирования FSA вве-
ден ипотечный бизнес, а с января 2005г.
- страховые организации1.
Эффективное регулирование финансового рынка опирается на построенную по функциональному принципу внутреннюю структуру FSA. Возглавляет Совет Правление, состав которого утверждается Министерством финансов Великобритании. Большинство членов Правления не являются исполнительными лицами совета, что означает работу на общественных началах. В состав Совета входят: председатель, исполнительный директор, три управляющих, каждый из которых возглавляет отдельное подразделение - рынки финансовых услуг, предоставляемых розничным клиентам, рынки финансовых услуг, предоставляемых крупным корпоративным клиентам, и регулятивные услуги -и одиннадцать членов совета, не являющихся исполнительными лицами, в том числе заместитель Председателя Банка Англии. В число последних входят восемь так называемых sector leaders, которые отвечают за развитие своих секторов: управление активами, банковское дело, рынок ценных бумаг, защита прав потребителей, преступность в финансовой сфере, финансовая стабильность, страхование, розничные посредники.
Директора, не являющиеся исполнительными лицами, проверяют эффективность расходования средств регулятором, осуществляют надзор за применяемыми механизмами финансового контроля и устанавливают размер денежного вознаграждения исполнительным членам Правления. Следует отметить, что деятельности этого комитета придается большое значение. Совет по финансовым услугам стремится к полной транспарентности финансовых потоков, возникающих при расходовании средств. В этих целях ежегодно публикуется отчет о проделанной рабо-
1 About FSA//www.fsa.gov.uk
те и бизнес-план на следующий финансовый год. Такое внимание неудивительно, ведь бюджет FSA в 2005-2006 финансовом году составил 266,6 млн.ф.ст., а количество наложенных штрафов с начала 2005 финансового года по настоящее время составило почти 44 млн. ф.ст., среди последних оштрафованных Советом по финансовым услугам - известная компания Citigroup Global Markets Limited1.
Основные решения в области регулирования финансового рынка принимает Комитет регулятивных решений (Regulatory Decisions Committee), резолюции которого обобщают мнения профессионалов как активно практикующих, так и ушедших на пенсию (в отставку), что позволяет в решениях совета отражать общественное мнение и общественный интерес.
Несмотря на то, что FSA является независимой организацией и не финансируется из бюджета, он представляет ежегодную отчетность в Министерство финансов Великобритании. Более того, существуют и другие органы, на которых возложен надзор за его деятельностью. В тех случаях, когда регулятор не может прийти к единому мнению с регулируемым лицом, законодательные споры разрешает Арбитражный суд по финансовым рынкам и услугам (Financial Services and Markets Tribunal). Используемые методы регулирования являются предметом тщательного наблюдения Комиссии по конкуренции (Competition Commission), задачей которой является недопущение антиконкурентных действий FSA.
Очевидно, что институциональная структура британской системы регулирования финансового рынка значительным образом изменилась, однако трансформации подверглась и идеология регулирования. В январе 2000г. органы регулирования и надзора Великобрита-
1 Facts and Figures//www.fsa.gov.uk
нии представили свой новый подход к регулированию - так называемый «Новый регулятор для нового тысячелетия» (A New Regulator for the New Millenium). Новизна подхода заключается в ясном, четком утверждении тех направлений и пределов регулирования, в которых оно реально может развиваться. При этом особо важным признается необходимость четкого определения обязанностей потребителей финансовых услуг и ответственности менеджмента фирм. В то же время старый подход, заключавшийся в поддержании эффективных, организованных и чистых финансовых рынков и в содействии розничным клиентам в заключении честной сделки - отодвигается на второй план2.
Главным направлением современной стратегии регулирования финансового рынка является идентификация, расположение по приоритетам и соотнесение рисков, угрожающих и финансовой системе, и институтам, в нее входящим, с целями и принципами регулирования. Однако к рискам, которые регулирующий орган призван определить и смягчить, не относятся естественные коммерческие риски, с которыми фирмы сталкиваются в своей ежедневной деятельности.
К принципам хорошего регулирования (principles of good regulation) британский орган регулирования относит ряд следующих положений3.
Принцип экономичности и эффективности означает, что регулирующий орган обязан использовать свои ресурсы наиболее эффективным и экономичным путем. В Совете по финансовым услугам создан определенный ко-
2 Sarah Turkington. Financial Service Regulation -the Reform of the English System. Libera Uni-versita Internazionale degli Studi Sociali, 2004 // www.archivioceradi.luiss.it/documenti/archiviocers di/impresa/banca/sarah_regulation_UK.pdf
3 Colin Mayer. Regulatory Principles and the Fi-
nancial Services and Markets Act. Said Business School, University of Oxford, 2001 //
ideas.org/p/sbs/wpsefe/2001fe09.html.________________
митет, который отвечает за распределение ресурсов и ежегодно готовит отчет о расходовании средств для Министерства финансов Великобритании.
FSA уделяет пристальное внимание четкому определению ответственности должностных лиц финансовых институтов за невыполнение ими установленных норм и правил. На высшие должностные лица возложены определенные обязанности: они отвечают за деятельность финансового института и гарантируют, что эта деятельность соответствует установленным стандартам регулирования. Соблюдение этого принципа способствует защите от ненужных вторжений регулятора в деятельность фирмы. В соответствии с этим финансовые институты должны обеспечивать регулирующий орган информацией о лицах, ответственных за контроль над соблюдением правил регулирования, а также о секторах их ответственности. Таким образом, в данном принципе нашел отражение долгий опыт Британии в сфере саморегулирования, что позволяет говорить о преемственности в развитии системы регулирования финансового рынка - произошел отказ от негативных сторон модели саморегулирования, и в то же время ее положительные стороны продолжили свое существование в новой модели.
Принцип пропорциональности предполагает, что ограничения, которые регулятор накладывает на деятельность финансового института, должны быть пропорциональны выгодам, ожидаемым от этих ограничений. Принимая решение о вводе ограничений, регулятор учитывает также издержки финансового института и его клиентов. Одной из главных используемых методик, позволяющих контролировать реализацию принципа пропорциональности, является анализ прибыли и издержек предлагаемых регулятивных ограничений.
Другим принципом хорошего регулирования является поощрение инно-
вационной деятельности, которое осуществляется различными способами, например, через устранение барьеров входа на рынок, не имеющих экономического обоснования, или через поощрение участников рынка к созданию новых финансовых продуктов и услуг.
Учитывая международный характер деятельности большинства финансовых институтов, к важным принципам регулирования FSA относит международное сотрудничество: кооперацию с иностранными регуляторами, приближение к международным стандартам регулирования, а также эффективный мониторинг глобальных рынков и транснациональных компаний.
Необходимость минимизации неблагоприятных последствий конкуренции, обусловленных деятельностью регулирующего органа, и желательность обеспечения здоровой конкуренции между фирмами приводят к тому, что FSA в осуществлении своей деятельности стремится устранить ненужные регулятивные барьеры входа на рынок и барьеры на пути расширения фирмы. Таким образом, важным принципом функционирования FSA является сохранение и поощрение конкуренции.
Отметим, что ключевую роль в функционировании регулирующего органа в Великобритании играют принципы поощрения инновационной деятельности и конкуренции. Таким образом, главной задачей регулятора является осуществление регулирующих воздействий с минимальными негативными последствиями для финансовых институтов - объектов регулирования.
Отметим, что Британский совет по финансовым услугам является единственным в мире полноценным мегарегулятором, то есть органом регулирования, чья деятельность охватывает весь финансовый рынок. Несмотря на спорность столь централизованного и консолидированного формата институциональной структуры регулирования само
руководство FSA отмечает его выгоды для регулирования британского финансового рынка. Во-первых, благодаря созданию мегарегулятора была достигнута гармонизация, консолидация и рационализация принципов, правил и норм регулирования, ранее установленных разными регуляторами, поскольку стало понятно то, что приемлемо для одного типа бизнеса, рынка или клиента, может не подойти для другого. Во-вторых, значительно упрощается работа регулятора с финансовыми институтами, в частности, их регистрацию и лицензирование осуществляет один орган с использованием стандартных процессов, что позволяет создать единую базу данных. Более последовательным и согласованным становится подход к риск-ориентированному надзору на финансовом рынке, поскольку становится возможным более эффективное распределение ресурсов регулятора, для финансовых институтов - снижаются административные издержки, так как контролирующие функции не дублируются разными органами, что особенно важно для Великобритании с ее ярко выраженной тенденцией к конгломерации финансового бизнеса. Кроме того, вдобавок к единому регулятору вводится единый механизм урегулирования претензий потребителей финансовых услуг и предоставления компенсаций, а также единый независимый апелляционный суд1.
Таким образом, руководству Великобритании удалось найти оптимальный путь сочетания как горизонтальной
1 Briault C. A single regulator for the UK financial service industry. Financial stability review. November 1998.
интеграции институтов (норм, правил и организаций) регулирования, позволяющих обеспечить целостность национального финансового рынка, так и вертикальной интеграции институтов регулирования, то есть их адаптации к международным стандартам и кодексам. Очевидно, что гармонизация, консолидация и рационализация принципов, правил и норм регулирования, их адаптация к международным стандартам и создание единого органа регулирования отражают логику институционального развития финансового рынка в современных условиях глобализации мировой экономики.
Библиографический список
1. Рубцов Б.Б. Мировые рынки
ценных бумаг. М.: Экзамен, 2002.
С.312-314.
2. AbouFSA // www.fsa.gov.uk
3. Colin Mayer. Regulatory Principles and the Financial Services and Markets Act. Said Business School, University of Oxford, 2001 // ideas.org/p/sbs/wpsefe /2001fe09.html.
4. Sarah Turkington. Financial Ser-
vice Regulation - the Reform of the English System. Libera Universita Internazionale degli Studi Sociali, 2004 // www.
Archiiоceradi. luiss .it/documenti / ar-
chiveo-
cersdi/impresa/banca/sarah_regulation_UK.p
df.
5. Financial services and Markets Act 2000//www.opsi.gov.uk
6. Briault C. A single regulator for the UK financial service industry. Financial stability review. November 1998.
