CC BY
133
16 (202) - 2014
Финансовый рынок
УДК 336.7
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ В РОССИИ
М.Е. ИВАНОВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры общеэкономических дисциплин E-mail: MEIvanov@mail.ru Казанский (Приволжский) федеральный университет
Интерес к вопросу государственного регулирования в сфере финансовых рынков России резко возрос в связи с наделением Центрального банка РФ функциями мегарегулятора. Тема является крайне актуальной, так как эффективность функционирования финансовых рынков предопределяет высокие темпы экономического роста, что непосредственно сказывается на улучшении макроэкономического фона в стране и повышении качества жизни населения.
Ключевые слова: мегарегулятор, финансовое регулирование, финансовый рынок, риск, интеграция, институт
Доминирующим трендом развития финансового регулирования в последние 20 лет является переход к интегрированным системам, т.е. мегарегулирова-нию. Мегарегулятор представляет собой институт, действующий в рамках кросс-секторальной модели регулирования и надзора на финансовых рынках, основанной на полной или частичной интеграции надзорных полномочий в одном ведомстве. Как правило, в роли мегарегулятора выступает специально созданный независимый орган, в некоторых странах — национальный банк. Кроме того, в последние годы приобретает популярность модель twin peaks — система интегрального регулирования и надзора, построенная на функциональном принципе и включающая два независимых института. Один из них обычно берет на себя выполнение функции
пруденциального надзора, а второй отвечает за защиту прав потребителей финансовых услуг.
Первым на путь новой институциональной парадигмы финансового регулирования встал Сингапур, когда в 1977 г. денежно-кредитному управлению (аналогу Центрального банка) наряду с функциями пруденциального регулирования в банковском секторе были переданы надзорные полномочия на рынке страхования, а с 1984 г. — и на рынке ценных бумаг. Через некоторое время этот эксперимент взяли на вооружение несколько европейских государств: Норвегия (1986 г.), Исландия и Дания (1988 г.), а затем Швеция (1991 г.). Среди крупных стран первыми на путь создания мегарегу-лятора встали Великобритания (1998 г.) и Германия (2002 г.). После этого началось «триумфальное шествие» интегрированной модели в финансовой индустрии [4, с. 130].
Что касается российской практики, то сложная история выстраивания регулятивных институтов привела к началу XXI в. к явно выраженной институциональной модели регулирования. Финансовый рынок был поделен между различными, мало друг с другом связанными регуляторами. Так, кредитные организации, прежде всего коммерческие банки, регулировал независимый Банк России. Работу профессиональных участников рынка ценных бумаг — Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ); деятельность страховых компаний — департамент
страхового надзора Министерства финансов РФ. За негосударственными пенсионными фондами (НПФ) следила Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития, а товарные биржи регулировала Федеральная антимонопольная служба и т.д. Естественно, эффективной связи между перечисленными ведомствами не наблюдалось. Соответственно исторически сложились различные модели регулирования разных сегментов финансового рынка.
Административная реформа 2004 г. переформатировала некоторые правительственные ведомства и разделила между ними функции правоустановле-ния, правоприменения и оказания государственных услуг. Эти функции соответственно должны были выполнять федеральные министерства, службы и агентства. Среди прочего ФКЦБ была преобразована в подведомственную Правительству РФ Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР России) с передачей ей части полномочий по надзору за НПФ и создана Федеральная служба страхового надзора (ФССН), подведомственная Министерству финансов РФ [3, с. 133].
Когда был подписан Указ Президента России от 04.03.2011 N° 270 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации», многие эксперты решили, что многолетняя дискуссия о создании мегарегулятора на российском финансовом рынке завершилась. Согласно этому указу Федеральная служба страхового надзора была присоединена к Федеральной службе по финансовым рынкам.
Однако уже 26 июля 2013 г. Президент РФ подписал закон, согласно которому Банку России переданы полномочия ФСФР России по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков, в том числе страховой, микрофинансовой деятельности, кредитной кооперации, деятельности рейтинговых агентств и инвестирования средств пенсионных накоплений. При этом разделены полномочия Правительства РФ и Банка России по страховому надзору.
Реформа регулирования финансовых рынков в России действительно назрела в силу нескольких причин, главная из которых — необходимость контролировать системные риски. Естественным ответом на эти вызовы явилась интеграция финансового регулирования.
Следует отметить, что ни мировая практика, ни теория государственного регулирования не дают
однозначного ответа на вопрос, какой должна быть оптимальная организация регулирования и надзора на финансовых рынках, так как любые конструкции, эффективные в одних конкретных исторических условиях, перестают быть эффективными в других. В конечном счете каждая страна выбирает свою модель регулирования с учетом специфики институциональной и законодательной среды финансового посредничества, особенностей формирования регулятивной культуры и делового климата.
Изучая международный опыт, как правило, мы видим комбинацию трех основных подходов к организации финансового регулирования:
— институциональный — регулирование и надзор в зависимости от вида финансового института, но независимо от продуктов и услуг, предлагаемых институтами (например, отдельно регулируются банки, страховые компании, посредники рынка ценных бумаг и т.д.);
— функциональный — регулирование и надзор исходя из характера деятельности вне зависимости от вида поставщика финансовой услуги (например, отдельно регулируются услуги — проведение платежей и расчетов, принятие средств во вклады, купля и (или) продажа ценных бумаг, страховая деятельность, инвестирование средств пенсионных накоплений и т.п.);
— целевой — регулирование и надзор устроены исходя из целей, определяемых государством (например, специальное внимание уделяется системной стабильности, т.е. защите финансовой системы от проблем отдельных институтов или системных кризисов; пруденциальному надзору, т.е. устойчивости отдельных институтов в условиях отсутствия системных последствий, надзору за рыночными практиками, включая антимонопольное регулирование, защиту прав потребителей, борьбу с использованием инсайдерской информации и др.) [3, с. 132].
Выделим три группы преимуществ интеграционных процессов в системе финансового регулирования.
1. Лучшее распределение регулятивных ресурсов, в частности за счет использования экономии на масштабах.
2. Равенство регулирования.
3. Соответствие пруденциальной логике регулирования и ликвидация противоречий между различными регуляторами [5, 11].
Для решения указанных задач каждое государство выбирает такую институциональную модель
Финансовый рынок
16 (202) - 2014
регулирования, которая наилучшим образом отвечает уровню развития и структуре национального финансового рынка, а также имеющимся возможностям и потребностям в надзорной сфере.
С точки зрения адекватности той или иной модели регулирования национального финансового рынка при выборе модели должны учитываться следующие параметры:
— размер финансового рынка;
— степень развития процессов конгломерации и интеграции различных секторов финансового рынка;
— роль финансовых конгломератов, степень их межсекторной активности и уровень потенциальной трансляции рисков;
— степень открытости национального финансового рынка.
В России изначально рассматривались три концептуальных варианта институциональных преобразований:
1) концентрация всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций) в ФСФР России с увеличением бюджетного финансирования;
2) создание специального Агентства по финансовым рынкам при Центральном банке РФ;
3) передача всех регулятивных и надзорных полномочий Центральному банку РФ с присоединением к нему ФСФР России.
В итоге Правительство РФ выбрало для реализации последний вариант. Следует отметить, что институциональная модель с единым мегарегу-лятором на базе центральных банков не слишком распространена. Причин тому несколько:
— существующие цели и задачи центрального банка (прежде всего независимое осуществление им в общественных интересах монетарной политики) могут вступать в противоречие со стандартными целями финансового регулирования. Соответствующие превентивные механизмы не поддаются четкой и универсальной регламентации, и оперативное разрешение указанных противоречий может потребовать нарушения принципа независимости центрального банка. В мировой практике четкого организационного обособления функций регулирования в структуре центрального банка, как правило, не наблюдается;
— самые разные политические системы противятся избыточной концентрации полномочий в невыборном профессиональном институте, поскольку
должный уровень подотчетности и ответственности такого института по всему спектру его функций обеспечить чрезвычайно сложно;
— переход под надзор центрального банка небанковских финансовых организаций способен создавать «эффекты индульгенций» (moral hazard). На рынке может сформироваться представление, что главный банк страны станет играть роль кредитора последней инстанции для всего финансового сектора, а не только для банков. Если же власти четко постулируют, что это не так, коммерческие банки фактически оказываются в привилегированном положении и у небанковских финансовых организаций возникает стимул к перерегистрации для получения доступа к централизованному финансированию. Таким образом, небанковские финансовые организации постепенно вытесняются с рынка, а центр тяжести финансового сектора, следуя регулятивным изменениям, переносится в банковскую сферу, что может искажать его нормальную структуру;
— одновременное осуществление в рамках одного органа различных по своему характеру и направленности функций финансового регулирования неизбежно будет ставить его перед необходимостью расстановки приоритетов. Разумеется, в различных ситуациях оптимальный выбор должен быть разным, и нет никакой уверенности, что обремененный многообразными функциями институт будет всегда находить верное решение. Считается, что именно проблема такого рода помешала британскому ме-гарегулятору FSA найти правильный баланс между целями регулирования в случае с фактическим банкротством в 2007 г. банка Northern Rock. В силу своих макро- и микропруденциальных функций центральные банки заботятся главным образом о стабильности банковской системы и в наименьшей степени среди всех финансовых регуляторов ориентированы на защиту интересов инвесторов;
— в ряде юрисдикций передача функций пра-воустановления центральному банку невозможна или существенно ограничена, что препятствует для эффективной антикризисной политики ключевой концентрации всех регулятивных функций на финансовом рынке в едином органе [1, с. 88-89].
Считается, что указанные проблемы удается разрешить при формировании мегарегулятора вне системы центрального банка. В этой связи высказываются серьезные сомнения в необходимости организации интегрированного мегарегулятора в условиях, когда интеграция финансовых рынков
Первая задача:
предотвращение системных кризисов
Цели мегарегулятора:
1) защита и обеспечение устойчивости рубля;
2) развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
3) обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы;
4) развитие финансового рынка Российской Федерации;
5) обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации
Вторая
задача:
защита инвесторов
Цели и задачи мегарегулятора в России
далеко не полна и существенные барьеры и различия между видами финансового посредничества продолжают иметь место.
Как показывает практика, при создании объединенного регулятора вместо двух или нескольких, ожидаемой экономии на расходах, как правило, добиться непросто. Как правило, число работников в надзорных органах после реформы обычно не снижается [6]. Бюджетная экономия, которая возникает в случае перехода на финансирование деятельности по регулированию и надзору за счет сеньоражного источника, разумеется, иллюзорна.
В защиту новой парадигмы институционального регулирования следует отметить, что централизация ответственности в пределах центрального банка позволяет избежать проблем межведомственной координации, потери времени и размывания полномочий (между органом надзора и кредитором последней инстанции), что критично в периоды финансовых потрясений.
В теоретической литературе описываются различные наборы целей мегарегулятора в сфере регулирования финансового рынка. В рамках настоящего исследования будем исходить из структуры целей, задач и функций регулирования, представленных на рисунке.
При наделении центрального банка задачей обеспечения финансовой стабильности возникает вопрос об инструментах ее решения. Использование традиционных инструментов денежно-кредитной политики (например, процентной ставки) может создать противоречие с возможностью достижения других целей (прежде всего — стабильности цен). Для решения указанной проблемы была разработана концепция макропруденциальной политики, которая опирается на инструментарий пруденциального регулирования, изменяя его необходимым образом для решения макроэкономических задач, связанных с системными финансовыми рисками [9].
Например, к инструментам макропруденциальной политики относят:
— нормативы достаточности капитала;
— требования к уровню ликвидности;
— ограничения определенных видов финансовой деятельности (по отдельным группам активов или пассивов);
— налогообложение финансовых операций и
др. [8].
Таким образом, связь между различными целями денежно-кредитной политики может быть установлена, если центральный банк наделяется функциями финансового регулятора и таким образом у него появляются возможности для проведения макропруденциальной политики.
При этом, однако, остается открытым вопрос о том, нужно ли увязывать макропруденциальную и микропруденциальную политику в рамках одной организации. Против подобной связи приводятся традиционные аргументы: моральные риски и излишняя бюрократизация [10]. Аргументом в пользу необходимости подобной связи является наличие системно значимых финансовых институтов, регулированию которых в последнее время уделяется особое внимание. Таким образом, логика развития событий в посткризисный период подводит к необходимости создания единого мегарегулятора на базе центрального банка. Однако на практике крайне небольшое число стран осуществили переход к подобной модели после 2008 г. В качестве примеров можно назвать Ирландию, Грузию и Казахстан. В то же время отмечается, что идея мегарегулятора, отделенного от центрального банка, утратила былую популярность [7].
Таким образом, переход к финансовому мегаре-гулятору на основе Центрального банка РФ в целом отвечает логике развития подходов к денежно-кредитной политике и финансовому регулированию в посткризисных условиях. Мегарегулятор должен
Финансовый рынок
16 (202) - 2014
помочь вдохнуть новую жизнь в проект создания финансового центра в Москве.
Список литературы
1. Буклемишев О.В., Данилов Ю.А. Эффективное финансовое регулирование и создание мегаре-гулятора в России // Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. № 3. С. 82-98.
2 . Иванов М.Е. Особенности и тенденции российского рынка ценных бумаг в условиях глоба-лизационных процессов // Финансовая аналитика: проблемы и решения. 2013. № 39. С. 18-22.
3. Саватюгин А.Л. Российский мегарегуля-тор: не все так просто, как хотелось бы // Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. № 3. С. 132-135.
4 . Хандруев А.А. Рождение российской модели интегрированного финансового регулятора: на перепутье дорог и... интересов // Журнал Новой экономической ассоциации. 2013. № 3. С. 128-132.
5 . Briault C. The Rationale for a Single National Financial Services Regulator // FSA. UK. 1999.
6 . CihdkM., PodpieraR. (2006). Is One Watchdog Better than Three? International Experience with Integrated Financial Sector Supervision. IMF, Working Paper 06/57.
7 . Davies H. (2013). Financial Regulators' Global Variety Show. URL: http://www.project-syndicate. org/ commentary/seeking-the-right-model-for-financial-regulation-by-howard-davies .
8. Favara G., Ratnovski L. Macroprudential Policy: Economic Rationale and Optimal Tools. URL: http://www.voxeu.org/article/macroprudential-policy-economic-rationale-and-optimal-tools .
9. Macroprudential Policy Tools and Frameworks. Progress Report to G20. URL: http://www.imf.org/ external/np/g20/pdf/102711.pdf.
10 . Masciandaro D., Pansini R.V., Quintyn M. The Economic Crisis: Did Financial Supervision Matter? // IMF Working Paper. 2011. №. 261.
11. McKenzie G., WolfS. Unification of Financial Regulatory Structures: the Case of Russian Federation. URL: http://eprints.soton.ac.uk/35715/1/01-170.pdf.
Financial market
INSTITUTIONAL REGULATION OF FINANCIAL MARKETS IN RUSSIA
Mikhail E. IVANOV
Abstract
Interest to the issue of state regulation of financial markets in Russia has risen sharply due to the Central Bank functioning as a mega regulator. The theme is highly relevant because the efficiency of financial markets predetermines high rates of economic growth, which directly affects the improvement of macroeconomic background in the country and improving the quality of population life .
Keywords: mega regulator, financial regulation, financial market, risk, integration, institute
References
1. Buklemishev O.V., Danilov Iu.A. Effektivnoe finansovoe regulirovanie i sozdanie megareguliatora v Rossii [Effective financial regulation and creation of mega regulator in Russia]. ZhurnalNovoi ekonom-
icheskoi assotsiatsii — Journal of New economic association, 2013, no. 3, pp.82-98.
2. Ivanov M.E. Osobennosti i tendentsii rossi-iskogo rynka tsennykh bumag v usloviiakh globalizat-sionnykh protsessov [Features and tendencies of the Russian securities market in conditions of globalization processes]. Finansovaia analitika: problemy i resh-eniia — Financial analytics: science and experience, 2013,no.39, pp.18-22.
3. Savatiugin A.L. Rossiiskii megareguliator: ne vse tak prosto, kak khotelos' by [Russian mega regulator: not everything is simple as it would be desirable]. Zhurnal Novoi ekonomicheskoi assotsiatsii — Journal of New economic association, 2013, no. 3, pp. 132-135.
4. Khandruev A.A. Rozhdenie rossiiskoi modeli integrirovannogo finansovogo reguliatora: na pereput'e dorog i... interesov [The birth ofthe Russian model of integrated financial regulator: at crossroads and ... interests].
Zhurnal Novoi ekonomicheskoi assotsiatsii — Journal of New economic association, 2013, no. 3, pp. 128-132.
5. Briault C. The Rationale for a Single National Financial Services Regulator, FSA, UK, 1999.
6. Cihak M., Podpiera R. Is One Watchdog Better than Three? International Experience with Integrated Financial Sector Supervision. IMF, Working Paper 06/57, 2006.
7. Davies H. Financial Regulators' Global Variety Show. Available at: http://www.project-syndicate. org/ commentary/seeking-the-right-model-for-financial-regulation-by-howard-davies.
8. Favara G., Ratnovski L. Macroprudential Policy: Economic Rationale and Optimal Tools. Available at: http://www.voxeu.org/article/macroprudential-policy-economic-rationale-and-optimal-tools.
9. Macroprudential Policy Tools and Frameworks. Progress Report to G20. Available at: http://www.imf. org/external/np/g20/pdf/102711.pdf.
10. Masciandaro D., Pansini R.V., Quintyn M. (2011). The Economic Crisis: Did Financial Supervision Matter? IMF Working Paper, 2011, no. 261.
11. McKenzie G., Wolf S. Unification of Financial Regulatory Structures: the Case of Russian Federation. Available at: http://eprints.soton. ac.uk/35715/1/01-170.pdf.
Mikhail E. IVANOV
Kazan (Volga Region) Federal University, Kazan, Russian Federation MEIvanov@mail.ru
