CC BY
10
-►
Экономика и управление в образовании
Василенко Н.В.
трансформация и формирование институциональной среды российского образования (на примере института эндаумента)
В условиях переходного периода российской экономики институциональная среда современного образования претерпевает значительные изменения. Одни формальные и социальные нормы отмирают, другие появляются, третьи видоизменяются. Развитие рыночных отношений и демократизация российского общества предполагают в том числе изменение «правил игры», определяющих поведение субъектов хозяйствования в данной сфере и всех заинтересованных сторон. Чтобы сделать изменения управляемыми и необратимыми чрезвычайно важно выявить закономерности трансформации общественной институциональной структуры, возможности формирования необходимых институтов и их включения в существующую институциональную среду.
Сфера образования, переживающая в настоящее время, период значительных перемен в экономических основах своего функционирования, особо нуждается в мягкой непротиворечивой институ-циализации новых правил ведения деятельности. Одним из таких новых правил является эндаумент как способ финансирования организаций образовательной отрасли. Для развития теории институциональных изменений и практики институционально проектирования чрезвычайно актуально проследить условия и факторы формирование нового института В данной статье реализуется попытка рассмотреть, как происходит формирование данного института и какие трансформации претерпевает при этом институциональная среда российского образования в целом.
Институциональный анализ эндаумента как экономического феномена предполагает решение следующих исследовательских задач:
- выделение норм и правил, формирующих данное явление,
- определение места данного института в существующей институциональной среде российского общества.
Первая задача направлена на выявление сущности и потенциальных возможностей данного
института, факторов и условий, обеспечивающих его эффективность.
Решение данной задачи способствует отбору институтов, отвечающих заданным требованиям. Институциональная трансформация, осуществляемая сознательно, характеризуется определенной целью, связанной с изменением правил осуществления хозяйственной деятельности. Оценки цели создания формируемого института подчеркивает субъективность институциональной трансформации как составляющей управленческой деятельности. Такая оценка предполагает получение ответа на вопрос о том, что должно измениться в результате изменения норм и правил в поведении всех заинтересованных сторон.
Рассмотрим, что представляет собой институт эндаумента, и на достижение каких целей он должен быть направлен. Согласно российскому законодательству эндаумент (или целевой капитал некоммерческой организации) есть сформированная за счет пожертвований, внесенных жертвователями в виде денежных средств, часть имущества некоммерческой организации, переданная некоммерческой организацией в доверительное управление управляющей компании для получения дохода, используемого для финансирования уставной деятельности некоммерческой организации или иных некоммерческих организаций. В нашем случае речь идет об образовательных организациях.
Эндаумент или целевой капитал - это неделимый инвестиционный актив в виде денег, ценных бумаг, недвижимого и иного имущества, передаваемых некоммерческим организациям юридическими или физическими лицами в качестве благотворительной помощи. Далее эндаумент размещается в финансовых институтах - вкладывается в акции, ценные бумаги или недвижимость, так чтобы образовательная организация, для которой создан эндаумент могла получать ежегодный доход в виде процентов, ренты или прибыли, не затрагивая основного капитала. Поэтому эндаумент ограничен чистыми активами, а основная его сумма защище-
на. Доход может тратиться только под контролем либо установленных жертвователем условий, либо попечительского совета.
Эндаумент представляет собой попытку соединения надежности бюджетного финансирования и частной заботы об образовательной сфере. Вложение средств в ценные бумаги, недвижимость или другие активы гарантирует регулярный доход, а значит, и определенную финансовую устойчивость даже при сокращении других поступлений. Порядок формирования эндаумента в России в форме целевого капитала определяется Федеральным законом Российской Федерации от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций».
Вторая задача связана с необходимостью учета существующей институциональной среды, так как деятельность экономических субъектов реализуется не «с чистого листа». Даже любая вновь создаваемая хозяйственная структура, к которым в рамках нашей темы следует относить и учебное заведение, попадает под действие соответствующего законодательства, представляющего собой формальную составляющую институциональной среды общества. Неформальные правила базируются на преобладающих формах взаимодействия, которые также во многом определяются траекторией предшествующего развития и сложившимися общепринятыми нормами поведения, как в рамках отдельного образовательной организации, так и общества в целом. Следовательно, формирование нового института должно осуществляться в рамках уже существующих ограничений.
Определим далее место эндаумента в институциональной структуре российской экономики и институциональной среде образовательной организации, рассматривая данную среду как система трех вложенных друг в друга сред: внешней по отношению к образовательной организации, ближайшего окружения и внутренней среды образовательной организации. В трактовке А.Е. Шаститко это соответствует институциональной среде институциональным соглашениям, и индивидуальной структуре норм и правил.
Эндаумент затрагивает отношения образовательной организации, управляющей компании, жертвователей, российских и зарубежных эмитентов акций, кредитных организаций и пр., становится долгосрочным контрактом между заинтересованными сторонами. Поэтому он без сомнения представляет особое институциональное соглашение или институт среды ближайшего
окружения, на наполнение которого образовательная организация имеет возможность оказывать непосредственное влияние. Действительно, целевой капитал поступает в доверительное управление. Целью такого управления является получение дохода от доверительного управления имуществом, составляющим целевой капитал, а также частью имущества, составляющего целевой капитал. При соблюдении принципа учета траектории предшествующего развития важно учитывать наличие двух возможных подходов к построению института. Первый предполагает наличие в экономике инновационной деятельности с определенной содержательной структурой, которая требует для дальнейшего развития адекватной институциональной формы. Основанием для формирования соответствующего института является рефлексия норм и правил, по которым реализуется новая деятельность. Понимая и оформляя правила действия, нормы деятельности, появляется возможность построения адекватной институции (нормы, правила) для легализованного регулирования этой новой деятельности.
При отсутствии деятельности, адекватной современным требованиям, но потребность в которой в явной или скрытой форме существует параллельно осуществляется проектирование деятельности и формирование правил, по которым она должна будет реализовываться. Основанием для институциональной трансформации в такой ситуации является стратегия развития образовательной отрасли, анализ общей социально-экономическая ситуации в регионе, особенностей образовательных потребностей населения, существующей нормативно-правовой базой и пр. Построение нового института в ситуации, когда инновационная деятельность еще только строится, еще не дошла до необходимости своего институционального оформления, возможно при сочетании двух этих подходов. По отношению к эндаументу очевидно имеет место последний случай.
Решение второй задачи требует актуализации действующих норм и правил, означающей своевременность замены (пересмотра, изменения, отмены) устаревших формальных норм, правил и требований в нормативных документах путем их периодического обновления для обеспечения их соответствия современным достижениям педагогической науки и практики.
Прежде всего отметим, что эндаумент является импортируемым институтом. Эндаументы впервые возникли в США и использовались, прежде всего, для негосударственной поддержки
образовательных учреждений. В настоящее время эндаумент Гарвардского университета составляет более 24 миллиардов долларов, Йельского — 12,7 миллиарда, Принстонского и Стэнфордского - свыше 10 миллиардов каждый. «Национальный фонд искусств», выросший из эндаумента, фактически выполняет функции отсутствующего в США Министерства культуры1. Сегодня практически все крупные университеты, музеи, благотворительные фонды, многие медицинские и культурные организации на Западе имеют эндаументы, дающие до 10-50% годового дохода. Эти фонды не нацелены на то, чтобы полностью закрыть все материальные потребности; главное, что даже в сложной ситуации они позволяют финансировать критически важные направления деятельности.
Необходимо уточнить, что сам принцип благотворительности не является для российского образования принципиально новым. Одним из источников покрытия дополнительного финансирования образовательных учреждений может являться благотворительная деятельность коммерческих, государственных, общественных структур и отдельных граждан. Российское законодательство имеет правовую базу для благотворительности в сфере образования. Согласно формулировке Федерального закона от 11 августа 1995 9135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», под благотворительной деятельностью понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки. Поддержка и реализация программ и мероприятий, направленных на содействие деятельности в сфере образования и просвещения, является одной из социально значимых целей благотворительной деятельности. Неформальные традиции благотворительности или меценатства в российском обществе также имеют место.
Однако существенным отличием эндаумента от традиционной благотворительности в сфере образования является то, что данный институт создает новые инновационные возможности для привлечения дополнительного финансирования учреждений высшего профессионального образования. И главная отличительная черта эндаумента
1 Использованы материалы сайта: c-society.ru.
здесь - в обеспечении стабильного функционирования учреждений образования.
Вторым отличием эндаумента от обычной благотворительной организации является строго целевой характер деятельности. Как правило, эндаумент создаётся для поддержки какой-либо одной образовательной организации, например, определённого университета, и нацеленность на получение дохода за счёт инвестирования средств. Эндаумент призван обеспечить данному учреждению высшего профессионального образования независимость от разовых пожертвований и иных добровольных поступлений; финансовую стабильность посредством получения гарантированного дохода; формирование долговременного источника финансирования определённой некоммерческой деятельности.
Третьим преимуществом эндаумента является прозрачный характер его деятельности. Поскольку средства эндаумента могут быть направлены только в ту организацию, для поддержки которой он создан, то его невозможно использовать, например, для минимизации налогообложения. В рамках темы нашего исследования целевой капитал - эндаумент - обслуживает интересы сферы образования, в частности обеспечения стабильного функционирования развития деятельности учреждений высшего профессионального образования.
Актуализация норм эндаумента показывает, что формирование данного института вызывает изменение смежных и базовых норм. Данные изменения наблюдаются на разных уровнях институциональной среды. Внешняя среда претерпевает трансформацию в виде изменения налоговых норм с целью повышения привлекательности данного института для жертвователей, а также расширение возможностей пополнения эндаументов за счет ценных бумаг и недвижимости2 .
На уровне институциональной среды ближайшего окружения к институциональным нормам и правилам, появление или изменение которых связано с появлением эндаумента следует отнести новый институциональный инструмент в виде специализированной организации, созданной в организационно-правовой форме фонда исключительно для формирования целевого капитала, использования, распределения дохода от целевого капитала. При этом жертвователь, его наследники
2 По материалам выступления А. Шадрина на V Международной конференции «Эндаумент как инновационный финансовый инструмент», 16 мая 2008, Санкт-Петербург.
или иные правопреемники вправе получать информацию о формировании целевого капитала, доходе от доверительного управления целевым капиталом, об использовании дохода от целевого капитала и пр.
Во внутренней институциональной среде образовательной организации также с появлением эндаумента происходят изменения, затрагивающие прежде всего верхний уровень управления. Во-первых, ограничивается «диктат» ректората за счет образования Попечительского совета, куда входят в том числе жертвователи. Во-вторых, применение эндаумента усиливает стратегические аспекты планирования развития образовательной организации на перспективу 20-30 лет, в противовес выполнению требования вышестоящих государственных органов, как это было раньше. В-третьих, институт эндаумента предполагает механизм публичного сбора денежных поступлений. При этом важным условием является предоставление открытой и достоверной информации и деятельности собственника целевого капитала в том числе. Это усиливает общественный контроль, в том числе и внутри образовательной организации.
Необходимость поиска компромисса между централизацией и делегированием полномочий в институциональной среде связана с оптимизацией вводимых уровней управления. Излишняя централизация приводит к неэффективному расходованию временных ресурсов экономических субъектов, увеличивается объем трансакционных издержек, связанных с согласованием вопросов, ожиданием действий лица, принимающего решение и т.п. Поэтому институциональная среда в любой сфере деятельности должна формироваться таким образом, чтобы вопросы делегирования полномочий могли быть эффективно урегулированы на любой стадии развития организационной структуры.
Соблюдение при формировании института разделения труда между субъектами экономической деятельности позволит избежать часто встречающихся на практике случаев дублирования функций, что приводит к снижению эффективности деятельности и, в конечном счете, качества выполнения хозяйственной функции. Оптимизация централизации полномочий и разделения труда реализуется за счет деятельности специализированной организации, а также разведения функций руководства образовательной организации и Попечительского совета. Специализированная организация создается с целью управления целе-
вым капиталом организации, служит реализации интересов образовательной организации и жертвователей, передающих в собственность некоммерческой организации на формирование целевого капитала денежные средства в валюте Российской Федерации или иностранной валюте на основании договора пожертвования или завещания
Соответствие ответственности и полномочий, закладываемое в институт, направлено на снятие противоречий между уровнями институционального регулирования, так как институциональное проектирование возможно на каждом уровне только в рамках предоставленных полномочий. Это в нашем случае находит свое выражение в частности в особых правах активных и щедрых жертвователей имеют. Жертвователь, размер пожертвования которого составляет более 10 процентов балансовой стоимости имущества, составляющего целевой капитал, на последнюю отчетную дату, вправе потребовать включить себя или своего представителя в состав совета по использованию целевого капитала.
Следует особо подчеркнуть, что формирование и трансформация институциональной среды не предполагает деятельности ради деятельности, так как внедрение новых и изменение существующих норм и правил связано с издержками. Каждый акт изменения институциональной среды должен быть оправдан с позиции эффективности, т.е. сопоставления результата и затрат. В случае энда-умента необходим подсчет затрат на содержание организационной структуры, которая будет выполнять функции управления целевым капиталом, а также усилия по привлечению в него средств.
Российская практика эндаумента не дает пока возможности для обобщающей рефлексии. Число функционирующих эндаументов невелико, и их мощность уступает зарубежным аналогам. Первый эндаумент-фонд, созданный и зарегистрированный в России - Фонд Развития МГИМО, существующий с 28 марта 2007 года. Фонд развития МГИМО является некоммерческой организацией и формируется для доверительного управления целевым капиталом, доходы от которого будут направлены на развитие образовательных программ и материально-технической базы университета. 23 апреля 2007 г. состоялось подписание договора о создании эндаумент-фонда Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации - некоммерческой организации - специализированной организации управления целевым капиталом. Фонд создан для реализации следующий направлений: проведения модернизации материально-
технической базы, финансирования инвестиционных проектов, повышения качества образования, улучшения экономической поддержки образования, осуществления научно-исследовательской и научно-практической деятельности, а также осуществления иных направлений деятельности Финакадемии в соответствии с Уставом.
В Санкт-Петербурге с начала 2008 года начали работать два эндаумент-фонда. Первый зарегистрирован при Высшей школе менеджмента ФГОУ ВПО «Санкт-Петербургский государственный университет». Средства, полученные от доходов фонда, будут направляться на развитие учебного заведения, расширение образовательных программ, преподавательского состава и выплату именных стипендий. Финансирование потребуется и для строительства загородного кампуса школы на территории «Михайловской дачи» под Стрельной.
Эндаумент в Европейском университете и Европейского университета в Санкт-Петербурге (ЕУСПб) зарегистрирован в мае 2007 года. Доход от вложения средств целевого капитала пойдет на выплату стипендий слушателям и зарплат преподавателям, на поддержание инфраструктуры и покупку общежития, на развитие
факультетов, исследовательских центров и программ университета.
Итак, институт эндаумента, несмотря на заимствование, имеет в российском обществе институциональную, как формальную, так и этическую основу в виде благотворительности. Формирование данного института требует трансформации смежных и базовых норм, соотносящихся с разными уровнями институциональной среды, а также связано с институциональным закреплением распределения функций носителей данного института, а также оптимального сочетания централизации и делегирования полномочий. Эти обстоятельства определяют необходимые условия успешной трансплантации и функционирования данного института в институциональную среду российского образования.
На примере эндаумента как теоретики, так и практики имеют уникальную возможность проследить механизмы трансформации институциональной среды российской экономики на разных уровнях и подтвердить или выявить новые тенденции институциональных изменений, а также перспективы и границы формирования и трансформации институциональной среды в сфере образования.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Беляков, С. А. Финансирование системы образования в России / С. А. Беляков. Москва : МАКС Пресс, 2006.
2. Василенко Н. В. Институциональный поход к управлению: Монография. СПб.: ИПК СПО, 2007.
3. Вахтин Н.Б. Эндаумент: новое слово и новые возможности для российского образования // Университетское образование: практика и анлиз. 2006. № 5.
4. Голованова, С. С. Формирование эффективной системы финансирования высших учебных заведений: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. к.э.н.: Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение
и кредит. М., 2006.
5. Ларина, С. Е. Финансовое обеспечение образования: модели, формы и проблемы в Российской Федерации: учебно-методическое пособие / С.Е. Ларина, В.Ф. Новикова; Российская акад. гос. службы при президенте Российской Федерации. Москва : Изд-во РАГС, 2007.
6. Скорев М. М. Модернизация институциональной структуры российской системы образования: Монография Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского университета, 2004.
7. Шаститко А. Е. Экономическая теория организаций. М.: ИФНРА-М, 2008.
