CC BY
35ТРАНСФОРМАЦИЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКОГО
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОТТАВЫ И ВАШИНГТОНА
В ГОДЫ ПЕРВОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ: К ВОПРОСУ ОБ УЧРЕЖДЕНИИ ОФИЦИАЛЬНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА КАНАДЫ В США
ЖУКОВСКАЯ Наталия Юрьевна
Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина, кандидат исторических наук, доцент кафедры международных отношений и политологии, e-mail: [email protected]
В статье раскрываются особенности дипломатии двух государств североамериканского континента, США и Канады, в годы Перовой мировой войны и период послевоенного урегулирования. В качестве магистрального прослеживается сюжет установления официальных дипломатических отношений между государствами и учреждение канадского представительства в Соединенных Штатах.
Ключевые слова: Канада, Соединенные Штаты, Первая мировая война, дипломатические отношения, учреждение представительства.
Вопрос об учреждении особого канадского представительства в Соединенных Штатах обсуждался в парламенте доминиона с конца XIX в. Либеральная оппозиция в 1892 г. внесла резолюцию с требованием направить в Вашингтон коммерческого представителя, который защищал бы непосредственно канадские интересы на торговых переговорах с США. В ходе дискуссии многие депутаты говорили тогда о необоснованности и нежелании британской дипломатической службы должным образом представлять доминион за рубежом, в частности в Соединенных Штатах [1, p. 235]. Хотя резолюция 1892 г. не внесла изменений в систему британской заграничной службы, ее можно считать первым шагом на пути установления официальных отношений между двумя американскими государствами.
Следующей значительной вехой в деле достижения и осуществления договоренности об обмене посланниками между Канадой и США стало создание Объединенной канадско-
американской комиссии. Она была образована в соответствии со ст. 7 канадско-американского договора 1909 г. о приграничных реках, предусматривавшей создание межправительственного органа, в компетенции которого находилось рассмотрение любых вопросов, касающихся прав, обязанностей и интересов граждан двух государств [2, p. 191]. В функции комиссии входило расширение административных, юридических и арбитражных вопросов, в том числе рассмотрение пограничных споров между Канадой и США, контроль за соблюдением достигнутых ранее соглашений о пограничных реках, регламентирование использования обеими странами вод приграничных рек в хозяйственных целях, а также проведение научно-исследовательских мероприятий с последующей выработкой рекомендаций правительствам двух стран по дальнейшему развитию приграничных районов [3, р.17]. С первых лет работы комиссии стало очевидным, что приоритет в распределении ее функций принадлежит правовым вопросам. В период с 1912 по 1920 г. было рассмотрено 105 дел, причем решения выносились только экспертами двух стран, без арбитража со стороны Британии. В связи с расширением объема рассматриваемых вопросов был увеличен персонал комиссии, созданы международные комитеты. Первый из них, учрежденный в 1913 г., осуществлял контроль за строительством, материальным обеспечением и эксплуатацией технических сооружений на берегах пограничного озера Верхнее. Ряд других комитетов занимался планированием и научными исследованиями [4, с. 187].
Казалось бы, сама логика развития канадско-американских отношений диктовала необходимость создания в Вашингтоне канадской дипломатической миссии. Однако существовал и ряд причин, препятствовавших этому. Во-первых, большую роль играло нежелание Англии согласиться с отдельным представительством доминиона, ибо оно, по мнению Лондона, не соответствовало международному статусу самоуправляющихся частей Империи и могло нарушить единый имперский дипломатический фронт, сохранение которого было одной из главных стратегических задач Лондона. Во-вторых, задача усложнялась отсутствием единой точки зрения у правящих кругов доминиона относительно формы и статуса канадского представительства
в Вашингтоне. Выдвигались предложения назначить в США верховного комиссара по аналогии с дипломатическим агентом доминиона в Лондоне либо аккредитовать торгового атташе Канады при британском посольстве, который не имел бы дипломатических полномочий. Здесь следует учесть, что канадская конституция (Акт о Британской Северной Америке 1867 г.) фиксировала некоторую самостоятельность страны лишь в сфере внутреннего управления и полностью отрицала возможность самостоятельного статуса доминиона в области международных отношений [5, с. 108]. Тем не менее, большинство депутатов парламента сходилось в том, что канадское представительство должно стать отдельным независимым учреждением.
В-третьих, установлению прямых дипломатических отношений между странами мешала позиция американских властей по данному вопросу. Американское правительство, по сути, относилось с полнейшим безразличием к делам своего соседа. По образному выражению одного из исследователей канадской внешней политики Г. Смита, «Канада была слишком близка, чтобы быть замеченной» [6, р. 53]. Государственный департамент не обращал никакого внимания на доминион. Отчеты американских консулов в Канаде практически никогда не читались в Вашингтоне кем-либо из властей. Президент Вильсон, в отличие от его предшественников Теодора Рузвельта и Уильяма Тафта, был абсолютно не информирован по поводу Канады и рассматривал ее, по крайней мере до 1918 г., как несамоуправляющуюся территорию. Ближайший внешнеполитический советник президента полковник Эдвард Хауз, кто предположительно мог бы просветить Вильсона, сам имел весьма слабое представление о Канаде и никогда не встречал ни одного члена канадского правительства вплоть до 1919 г. Государственный секретарь США Роберт Лансинг имел друзей в Канаде, но всячески сопротивлялся попыткам канадского правительства пригласить его посетить Оттаву [6, p. 53].
Свою роль в таком положении дел сыграла и позиция Канады в годы войны. Канадское общество пока не было готово к радикальному отходу от дипломатического единства в рамках Империи. А после 1914 г. необходимость координации военных
усилий, чувство патриотизма и солидарности с Великобританией сделали для Канады и вовсе невозможным объявить о решении, которое могло быть расценено как отход от единства Империи. Кроме того, как только канадцы оказались втянутыми в военные действия, внимание властей оказалось сконцентрированным на Европе, а проблемы взаимоотношений с соседом отошли на второй план. И, наконец, воюющая Канада относилась с некоторым раздражением и подсознательной напряженностью к соседу, который оставался нейтральным, в то время, как она воевала с агрессорами.
Со вступлением США в Первую мировую войну в канадско-американском взаимодействии обозначился ряд новых трудностей. Пока Соединенные Штаты оставались нейтральным государством, американские фирмы беспрепятственно осуществляли поставки оборудования в Канаду. В 1917 г. положение изменилось. Военно-государственное регулирование американской экономики, резко возросшие нужды военной машины США затруднили для Канады получение многих видов оборудования и некоторых видов сырья. Это стало сильным аргументом в пользу создания дипломатического представительства доминиона в Вашингтоне и позволило преодолеть многие конституционные преграды. Состоялся ряд визитов в США заместителя министра иностранных дел Канады Джорджа Поупа, который вел переговоры по вопросам закупок продовольствия, угля и стали [7, p. 45-46]. В конце 1917 г. между зданием правительства в Оттаве и Белым домом был проложен прямой телефонный кабель, а в январе 1918 г. в Вашингтон направилась канадская военная миссия, которая представляла интересы Канады в США. Миссию возглавил крупный финансовый промышленник Ллойд Харрис. В ее задачи входило обеспечение своевременных поставок в Канаду американских промышленных товаров, а также согласование действий с командованием США. Комиссия работала в тесном сотрудничестве с созданными в Соединенных Штатах Военно-промышленным Советом и Советом по военной торговле [8, p. 66]. Исследователи расходятся во мнениях по вопросу о том, была ли миссия неким прообразом дипломатического представительства, либо была органом исключительно
военно-экономической координации. Г. Смит, например, указывает, что миссия занималась вопросами «координации экономической политики и никогда не выполняла никаких политических функций» [6, p. 52]. Р. Каф и Дж. Грантштейн, напротив, отмечают, что «миссия выполняла некоторые функции посольства» [8, p. 57]. Р. Доусон идет дальше и указывает, что она, по сути, выполняла роль «неофициального представителя канадского правительства» [9, p. 35]. Действительно, миссия не имела формального дипломатического статуса. Тем не менее, ее председателю было предоставлено право представлять правительство Канады на переговорах, касающихся чисто канадских дел с представителями правительства Соединенных Штатов, а также с британскими военными миссиями и миссиями союзников, действовавшими в США. Действия миссии, однако, не были лишены контроля со стороны Великобритании. Председатель миссии должен был информировать британского посла в Вашингтоне о своих основных действиях. При этом сам Л. Харрис имел право получать информацию обо всех переговорах между британским правительством и Соединенными Штатами в том случае, если они касались Канады. Таким образом можно сделать вывод, что миссии был предоставлен чуть более широкий дипломатический статус, чем просто координационному органу. Тем не менее, она находилась под постоянным контролем со стороны Британии и действительно занималась в основном экономическими вопросами, что было обусловлено, во-первых, непосредственной целью ее создания, а во-вторых, объективной потребностью: во время войны канадско-американские отношения сводились в большинстве своем именно к решению экономических проблем.
В большей мере миссии удалось достичь поставленной перед ней цели: связи Канады с южным соседом в годы Первой мировой войны приобрели определенную стабильность и динамизм.
Практика взаимоотношений двух стран свидетельствовала о необходимости установления официальных дипломатических отношений между США и Канадой. Деятельность миссии, пишет канадский исследователь Г. Скиллинг, показала Бордену и другим членам кабинета преимущества, которые может дать
аккредитация в Вашингтоне полномочного министерства для решения собственно канадских проблем [2, P. 198]. Проекты отдельного канадского дипломатического представительства в Вашингтоне обсуждались с момента вступления Соединенных Штатов в войну. Но политический кризис в Канаде, связанный с проблемами конскрипции и формированием нового правительства, не позволил уделить этому вопросу достаточно внимания.
В октябре 1917 г., вскоре после сформирования коалиционного правительства, Борден обратился к британскому министру колоний лорду Мильнеру с предложением назначить на пост представителя доминиона в США крупного канадского промышленника Дугласа Хейзена [10, p. 24]. И хотя в Лондоне в принципе согласились с возможностью подобного назначения, британское правительство указало на два непременных условия: Хейзен должен быть прикреплен к посольству и только на время войны [10, p. 24]. Канадцам объяснили, что любая политическая единица должна иметь только одно посольство и что предложение Бордена было несовместимо с целостностью Британской империи [10, p. 26]. Дальнейшие осложнения возникли, когда британский посол в Вашингтоне, во время своего визита в Оттаву, сообщил, что разместить резиденцию и офис в военном Вашингтоне практически невозможно и что правительству необходимо заплатить двадцать пять тысяч долларов, чтобы снять дом для Хейзена. После некоторых обсуждений Хейзену было предложено другое назначение [11, p. 117].
Таким образом, на момент окончания войны вопрос об отдельном канадском представительстве в Вашингтоне так и оставался нерешенным. Вопрос об учреждении в Соединенных Штатах отдельной канадской дипломатической миссии станет одной из наиболее значимых проблем канадской внешней политики в период послевоенного урегулирования.
Первая мировая война вывела самосознание канадцев на качественно новый уровень. В прессе доминиона усилилось настойчивое стремление канадского правительства иметь своего представителя в США. «Manitoba Free Press» писала о нежелательности назначения канадского посланника до тех пор, пока официально не будут определены его статус и функции. В про-
тивном случае, предостерегала газета, «наш представитель может оказаться на положении простого секретаря или атташе британского посольства» [12].
В конце 1919 г. Борден вновь поставил перед метрополией вопрос о создании в Вашингтоне дипломатического представительства Канады во главе с посланником, аккредитованным при президенте США. 3 октября, после консультации с Роуэлом, канадский премьер-министр отправил телеграмму в британское министерство иностранных дел, в которой настаивал на необходимости отдельного представительства Канады в Вашингтоне. Борден жаловался, что при существующей ситуации интересы страны систематически ущемляются и что есть настоятельная потребность в таком шаге. Он писал: «В Канаде возникло глубокое ощущение необходимости предпринять эффективные шаги с тем, чтобы отстаивать более тщательно канадские интересы в Вашингтоне» [13, p. 229].
Миссия Хейзена продолжала существовать в течение всего 1919 г., но ее работа фактически прекратилась вместе с окончанием военных действий. Она была создана в качестве военной меры, и ее эффективность в вопросах обеспечения канадских интересов в Соединенных Штатах в мирное время была весьма незначительной. К тому же то обстоятельство, что руководитель военной миссии формально был обязан обо всех своих действиях информировать британского посла в Вашингтоне, сильно сковывало инициативу Оттавы. Борден настаивал на немедленном назначении специального канадского посланника, но английское правительство в лице министра по делам колоний лорда Мильнера ответило, что такой шаг может вызвать серьезные конституционные осложнения и поэтому он должен стать предметом самого тщательного рассмотрения в правительстве [14, p. 468-470]. Как вполне справедливо заметил отечественный исследователь канадо-американских отношений А.В. Сердюк, «по сути это был прямой отказ, хотя и завуалированный вежливой формой дипломатической переписки» [4, c. 187]. Дальнейшие переговоры не дали результатов. Глава «Форин офис» лорд Керзон подчеркивал, что учреждение канадской дипломатической миссии приведет к подрыву единства Империи на мировой аре-
не, и соглашался лишь на ограниченное представительство доминиона в составе посольства Великобритании. Он предлагал учредить в рамках английского посольства в Вашингтоне пост посланника, который бы занимался «канадскими делами» [4].
Переговоры о создании дипломатического представительства Канады в Соединенных Штатах закончились лишь в мае 1920 г., когда английское и канадское правительства декларировали достижение соглашения, согласно которому в Вашингтоне создавалось официальное канадское дипломатическое представительство. 10 мая 1920 г. одновременно в британском и канадском парламентах, а так же в посольстве Англии в Вашингтоне было официально объявлено о достижении договоренности об особом статусе канадского представителя в США. В соответствии с этой договоренностью король должен был назначать полномочного министра, компетентного в делах доминиона, постоянным дипломатическим представителем в Соединенных Штатах. В отсутствии посла Великобритании, подчеркивалось в соглашении, министр должен был замещать его. Правда, документ содержал оговорку, что это не будет означать отказа от принципа «дипломатического единства Британской империи» [15, p. 49]. Таким образом, Канада получила согласие кабинета метрополии на учреждение собственной дипломатической миссии в Соединенных Штатах.
Достигнутая в 1920 г. договоренность о назначении в Вашингтон дипломатического представителя еще достаточно долго оставалась невыполненной. Консервативное правительство не успело претворить его в жизнь ввиду двойственной политики Британии, на словах согласившейся с назначением посланника, а на деле чинившей всевозможные препятствия. Пришедшее в 1921 г. к власти правительство Кинга не имело прочного большинства в парламенте, где против учреждения отдельного представительства выступала сильная оппозиция. Поэтому решение столь важного для страны вопроса затянулось на шесть лет. Лишь в феврале 1927 г. чрезвычайный и полномочный посланник Канады В. Мэсси, в присутствии британского посла, вручил верительные грамоты президенту США, а вскоре, в июне 1927 г., в Оттаву прибыл американский посланник У. Филипс, вручивший верительные грамоты генерал-губернатору доминиона.
ЛИТЕРАТУРА
1. Callahan J.M. American Foreign Policy in Canadian Relations. N.Y., 1937. Vol. I.
2. Skilling G.H. Canadian Representation Abroad. From Agency to Embassy. Toronto, 1945.
3. Willoughby W.R. The Joint Organization of Canada and the United States. Toronto, 1979.
4. Сердюк А.В. К вопросу об установлении дипломатических отношений между США и Канадой // Американский ежегодник. 1988. М., 1988.
5. Конституции государств Американского континента. М., 1959.
6. Smith G. Canadian External Affairs During World War I // The Growth of Canadian Policies in External Affairs. L., 1960.
7. Cuff R.D., Granatstein J.L. Canadian-American Relations in Wartime from the Great War to the Cold War. Toronto, 1975.
8. Galbraight J. S. The Establishment of Canadian Diplomatic Status at Washington. Berkeley-Los Angeles, 1951.
9. Dawson R. The War and the Peace Treaty, 1914-1920 // Dawson R. The Development of Dominion Status, 1900-1936.
10. Documents on Canadian External Relations. Ottawa, 1967. Vol. I.
11. Brown R.G. Robert Laird Borden: A Вiography. Vol. I-II. Toronto, 1980. Vol. II.
12. The Times. 1919. May 27.
13. Borden R. L. His Memoirs. Vol. I-II. Toronto, 1967. Vol. II.
14. Historical Documents of Canada / Ed. by C.D. Stacey. Vol. V: The Arts of War and Peace, 1914-1945. N. Y., 1975.
15. Canada. House of Commons Debates. 4th Sess. 13th Parl. Vol. 140.
TRANSFORMATION OF DIPLOMATIC RELATIONS BETWEEN OTTAWA AND WASHINGTON DURING THE FIRST WORLD WAR: ON ESTABLISHING CANADA'S OFFICIAL MISSION IN THE UNITED STATES
Zhukovskaya N.Y., Tambov State University named after GR Derzhavin, Candidate of Historical Sciences, Associate Professor of International Relations and Political Science.
The article provides an analysis of diplomacy of two North American countries, Canada and the United States, during the First World War and post-war settlement. The mainstream subject of research is the establishment of official diplomatic relations between Ottawa and Washington and how the Canadian embassy was opened in the United States.
Key words: Canada, the United States, the First World War, diplomatic relations, establishment of the mission.
