CC BY
28
центр правовой политики субъектов РФ; под ред. А. В. Малько. - Тамбов : Изд-во ТГУ, 2009. - 395 с. - ISBN 978-5-89016-459-9.
3. Собрание законодательства Российской Федерации. - ISSN 1560-0580.
4. Сусликов С. А. На пути к открытой власти [Текст] // Конституционное развитие России : межвуз. сб. науч. ст. - Вып. 10. - Саратов : Изд-во Саратовской гос. акад. права, 2009. - ISBN
978-5-7924-0771-8.
5. Демократия и качество государства. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России [Текст] // Газета «Коммерсантъ». -2012. - № 20/П (4805).
sub#ektov RF; pod red. A. V. Mal'ko. Tambov. Izd-vo TGU, 2009. 395 s. ISBN 978-5-89016-459-9.
3. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. ISSN 1560-0580.
4. Suslikov S. A. Na puti k otkrytoj vlasti. Konstitucionnoe razvitie Rossii : mezhvuz. sb. nauch. st. Vyp. 10. Saratov. Izd-vo Saratovskoj gos. akad. prava, 2009. ISBN 978-5-7924-0771-8.
5. Demokratija i kachestvo gosudarstva. Vladimir Putin o razvitii demokraticheskih institutov v Rossii. Gazeta «Kommersant». 2012. № 20/P (4805).
УДК 32.1:004
ТРАНСФОРМАЦИИ ОРГАНИЗАЦИОННОГО И ПОЛИТИЧЕСКОГО МЕНЕДЖМЕНТА ПОД ВОЗДЕЙСТВИЕМ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ
ТЕХНОЛОГИЙ
© Овчинников Илья Сергеевич
профессор, доктор исторических наук, профессор кафедры документоведения и документационного обеспечения управления, Саратовский государственный социально-экономический университет.
И Ovchinnicov@ssea.runnet.ru
© Русакова Наталия Александровна
кандидат политических наук, доцент кафедры до-
кументоведения и документационного обеспечения управления, Саратовский государственный социально-экономический университет.
И nata.rus@mail.ru
В статье анализируется воздействие информационно-коммуникационных
технологий на различные государственные, общественные, коммерческие структуры и институты.
Ключевые слова: информационно-коммуникационные технологии, управление, акторы, трансформации, властные полномочия.
Окинавская Хартия глобального информационного общества, принятая 22 июля 2000 г. лидерами стран Большой Восьмерки, подчеркивает революционную роль ИКТ в обеспечении взаимодействия правительства и гражданского общества, направленного на достижение взаимодополняющих целей обеспечения устойчивого экономического роста
и повышения общественного благосостояния, стимулирования социального согласия и укрепления демократии, транспарентного и ответственного управления. Одно из положений Хартии включает «...активное использование ИКТ в государственном секторе и содействие предоставлению в режиме реального времени
услуг, необходимых для повышения уровня доступности власти для всех граждан» [1, с. 17].
Активное применение информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в государственных и коммерческих структурах обуславливают необходимость получения объективной экспертной оценки их воздействия. Однако этот процесс неоднозначен.
С одной стороны, использование данных технологий позволяет сэкономить время, способствует улучшению качества работы, с другой - приводит к непредвиденным последствиям, например, таким как перераспределение властных полномочий между участвующими в этом акторами.
Применяемые управленческими структурами сетевые технологии существенно различаются по своей структуре, техническим возможностям и другим ресурсам. Можно ожидать, что часть участников управленческого процесса, применяющих мощные сетевые технологии, будут пытаться использовать ИКТ не только для сохранения власти, усиления властных полномочий, но даже для получения власти. В этих случаях они могут использовать новые технологические возможности, чтобы попытаться осуществить реструктуризацию Сети для усиления сферы своего влияния.
Такого рода борьба за власть сопутствует процессу внедрения информационных технологий и в систему государственного управления. При этом ИКТ могут способствовать укреплению существующих структур власти и создают возможность для их развития [2, с. 82].
ИКТ всё больше становятся инструментом надзора и контроля над обществом. Таким образом, получение актором части властных полномочий означает, что он приобретает возможности влияния, обмена информацией и совершения определённых действий [2, с. 3].
В то же время Интернет ставит под угрозу доминирующее положение государства в информационно-коммуникационной сфере, поскольку информационные системы могут дать сбой из-за хакерских атак, различных умышленных и неумышленных ошибок в работе компьютеров или программного обеспечения. Сетевые связи ещё более увеличивают уязвимость.
Внедрение нового инструмента работы в виде ИКТ в организации также представляет собой важный элемент изменения, который неизбежно приводит к перераспределению силы властных полномочий. Каждое преобразование в системе управления изменяет эту силу, влияет на отношения и причины возникновения «политического» реагирования участвующих в процессе акторов [3, с. 43].
Внедрение новых методов работы в организации, применение более совершенных инструментов необходимо, но неофициально генерирует и неизбежно ведёт к перераспределению ресурсов в рамках организации в соответствии с компетенций каждого актора, перераспределению власти, тем самым угрожая статусу некоторых акторов. Эти изменения, в первую очередь, связаны с трансформацией формальных и неформальных правил деятельности, структуры, текущих процессов, что существенно влияет на распределение силы властных полномочий и характер отношений между акторами [4, с. 48]. Кроме того, реформирование и модернизация управления, как и любой другой процесс реорганизации, является генератором напряжения, которое угрожает индивидуальному статусу и квалификации каждого актора [5, с. 8]. Эта тенденция также способна повлиять на стабильность экономики и обстановку в гражданском обществе.
Сосредоточив внимание на государстве как на институте, имеющем существенное влияние на гражданское общество, можно заметить, что происходящие в нём фундаментальные изменения проявляются не только в отношениях между органами управления и гражданским обществом, но и в экономике и других сферах. Они воздействуют на соотношение сил между государственными и частными организациями, между государством и гражданским обществом.
Рассмотрим различные ситуации, в которых ИКТ играют важную роль в отношениях управленческих структур с заинтересованными сторонами - акторами. Изучим воздействие ИКТ на критические элементы, которые определяют относительную силу власти и положение участников. Основными элементами в этом контексте являются: стоимость, время и эффективность (например, затраты времени на поиск работы, объём обработки информации, количество и качество источников информации для принятия решений, зависимость сторон (например, от аутсорсинга), уязвимость (прежде, от внешнего воздействия), возможность осуществления наблюдения за процессом (количество, характер средств управления и др.), организационная прозрачность.
Для того чтобы оценить характер воздействия ИКТ на эти важнейшие элементы, изучим каждую из заинтересованных сторон по отдельности.
Граждане. ИКТ способствуют процессу общественных и культурных преобразований, усилению трансформаций политической системы. Видоизменяются, наполняются новым содержанием отношения «гражданин-государство» и отношения «потребитель-государство».
Для граждан-пользователей Интернета открываются новые широкие возможности. Приведём примеры:
- для получения государственной услуги, достаточно будет раз дистанционно заполнить форму запроса, а через определённое время получить необходимый документ в свой почтовый ящик или проверить наличие изменений о своей персоне в соответствующей базе данных;
- для выражения своего мнения по тому или иному вопросу или формирования группы единомышленников с целью воплощения какой-либо инициативы, надо будет только зайти на соответствующий сайт в сети Интернет;
- чтобы собрать ученика в школу, можно лишь скачать комплект учебников и сопутствующих материалов с регионального образовательного портала и сохранить их в электронной книге;
- если надо сдать налоговую отчётность, не потребуется посещать налоговую инспекцию;
- с целью получения консультации специалиста пациенту не нужно будет ехать в медицинский центр, а достаточно оставить свои документы на портале и в назначенное время выйти на связь с профильным врачом;
- получить помощь в чрезвычайной ситуации можно будет, воспользовавшись единым номером экстренных служб по таксофону связи, расположенному в шаговой доступности;
- для подбора литературы по интересующей тематике достаточно будет воспользоваться электронным каталогом любой библиотеки на всей территории страны;
- чтобы приступить к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности, не возникнет необходимости тратить время на дорогу, для этого надо будет включить компьютер и войти в корпоративную сеть;
- с целью заключения договора с партнёром из другого региона, не нужно будет командировать к нему своего представителя, а только удостоверить документы электронной цифровой подписью;
- для того чтобы купить билет на поезд, не потребуется ехать в кассу, достаточно будет дистанционно выбрать и оплатить нужный билет, а при посадке назвать контролёру свою фамилию [6, с. 20].
Важно подчеркнуть, что использование информационно-коммуникационных технологий позволяет гражданину не просто использовать удобный для него набор государственных услуг, но и становиться активным участником общественно-политической жизни государства, формировать и развивать систему электронной демократии.
Управленческие структуры. ИКТ
могут существенно способствовать тому, чтобы органы и системы государственного управления «работали лучше, а стоили меньше», поэтому программы административных реформ стали тесно увязываться с концепцией E-government. Наряду с чисто инструментальными целями, такими как сокращение государственного аппарата, необоснованных расходов на его содержание, повышение эффективности, ИКТ позволяют достичь важных политических целей по усилению авторитета государства и его влияния на развитие экономики и общества, укреплению доверия к власти со стороны населения и бизнеса. Государственные служащие не будут удалены от источников информации и реальной жизни, и решения, которые они принимают, не будут далекими от действительных потребностей общества. Вознаграждение чиновников окажется в зависимости от их личного вклада, при этом успешная работа будет стимулироваться, а провалы иметь адекватные последствия в виде ответственности за решения и действия перед теми, кого затрагивают последствия этих действий. Произойдёт численное ограничение бюрократических структур за счёт сокращения численности аппарата управления. Снизится число чиновников, занятых контролированием работы других, инспекционными проверками, что приведёт к удешевлению аппарата исполнительной власти при повышении эффективности управления.
Межведомственное взаимодействие. Электронное государственное управление выступает эффективным механизмом лишь в том случае, когда различные структуры объединяются в группы исходя из интересов потребителей. В целях обеспечения качества и успешного функционирования ЭГУ необходим новый порядок взаимоотношений как между государственными учреждениями, так и в рамках партнёрства с частным сектором и неправительственными организациями. Сотрудничество правительственных институтов, частных предприятий и неправительственных организаций в русле общих нормативных рамок может ускорить процесс внедрения электронного правительства. Укреплению взаимодействия может способствовать выработка определённых стимулов и стандартов взаимодействия, без которых невозможно создать общие базы данных. Стандартизация, необходимая для применения интернет-технологий, представляет собой значительную рационализацию информационных процессов. «Во-первых, стандартизация устраняет избыточность информации между прозрачными учреждениями. Во-вторых, стандартизация ослабляет желание различных ведомств собирать
идентичные данные. В-третьих, сбор данных по стандартам предполагает новые формы анализа. В-четвертых, неизбежны структурные изменения, так как избыточный сбор данных по различным агентствам ликвидирован, тем самым будет снижаться уровень политических баталий, развивающихся вокруг этой проблемы, от чего все государственные учреждения будут выигрывать, поскольку потеряют право собственности на данные» [7, с. 27].
Централизованная база данных будет находиться во владении и под контролем центральных, федеральных органов управления. Поэтому для обеспечения сотрудничества между различными административными уровнями, ИКТ-решения должны быть полностью совместимы, а центральная (федеральная) власть должна распространять свои стандарты на более низкие административные уровни. Сетевое сотрудничество и общие базы данных открывают широкий доступ для муниципалитетов к новым возможностям, знаниям и предложениям совместной деятельности с другими местными органами власти, а также с третьей стороной, например, неправительственными организациями и объединениями. Следовательно, эти третьи лица также станут акторами доступа к определённой управленческой информации, которая может доминировать над иной общедоступной информацией.
Бизнес. Успешная деятельность современной компании во многом зависит от информационных и коммуникационных технологий (ИКТ), которые обеспечивают функционирование бизнес-процессов. Надёжная работа всех систем предприятия является фактором его успешности на высоко конкурентном рынке. Современные информационные системы помогают руководителям эффективно управлять инвестициями и операционными расходами, персоналом, техническим обслуживанием и ремонтом оборудования, производственной логистикой, складами, закупками, сбытом и т. д. Прикладные бизнес-системы открывают перед компаниями дополнительные возможности для ведения бизнеса, контроля качества и внедрения новых услуг. Коммуникационные технологии позволяют повысить продуктивность работы сотрудников, сократить временные затраты на обработку информации, повысить оперативность и качество принимаемых решений. В результате ИКТ становятся жизненно необходимым инструментом современного бизнеса.
Вместе с тем информационные и коммуникационные технологии постоянно развиваются. Чтобы сохранять лидирующие позиции на рынке, компаниям приходится постоянно совершенствовать корпоративные информационные
и коммуникационные системы, что отнимает немалые финансовые, трудовые, временные и управленческие ресурсы. Аутсорсинг в сфере ИКТ позволяет предприятию сконцентрировать усилия на профильных видах деятельности, которые являются источником прибыли. В расширенной трактовке под аутсорсингом понимают передачу отдельных непрофильных функций предприятия специализированным независимым или дочерним компаниям и подразделениям. Правильный выбор модели аутсорсинга во многом определяет успех дальнейшего развития ИТ-инфраструктуры компании. Используя аутсорсинг, организация повышает эффективность работы собственной инфраструктуры путём ужесточения требований, предъявляемых к поставщику услуг. Одновременно сотрудники предприятия получают возможность более эффективно контролировать функционирование внутренних бизнес-процессов.
Отдавая часть ИТ-инфраструктуры на аутсорсинг, важно учитывать возможные риски, которые могут возникнуть в процессе взаимодействия заказчика и компании-аутсорсера (бизнес-риски, связанные с угрозами нарушения защищённости данных, кражи интеллектуальной собственности и утечки важной бизнес-информации, с провалом проекта по вине поставщика услуг, с недооценкой стоимости проекта и т. д.). Кроме того, с аутсорсингом в области ИКТ-задач управленческие структуры стали всё в большей мере зависеть от частных консультантов и операторов, в силу чего:
- они теряют контроль, не имеют технологических инноваций;
- они утрачивают стратегическое преимущество и в случае изменения оператора должны нести высокие расходы;
- возможно возникновение проблем безопасности и конфиденциальности из-за доступа третьей стороны к административной информации [7. с. 203].
В последнее время большинство специалистов по информационным технологиям работает по контрактам с частными компаниями.
К сожалению, частный сектор производителей цифровых устройств для правительства и профессиональных сервисных фирм видит в строительстве и эксплуатации виртуального государства прежде всего огромные финансовые возможности. В результате возникают риски, связанные с запуском проектов, не учитывающих реальные нужды администрации и пользователей и навязанных под давлением со стороны внешних экспертов. Реорганизация в сфере частного сектора на сетевой основе и децентрализация подразделений также скрывает некоторые крупные финансовые проблемы (например,
уплату налогов на прибыль от электронной коммерции, реализации налогооблагаемых услуг и отсутствие системы учёта, которая управляет трансграничными сделками через Интернет). Уплата налогов сегодня не может обойти физические границы государства, и фискальный суверенитет может иметь место только на его территории [8, с. 276-277].
Тем не менее аутсорсинг ИКТ-задач также оказывает положительное влияние на управление за счёт экономии средств и повышения эффективности деятельности.
Персонал. Во многих современных организациях активно внедряются ИКТ, в частности, системы электронного документооборота. Это позволяет целенаправленно формировать информационные ресурсы организаций, обеспечивать их эффективное функционирование, открыть доступ потребителям к информационным ресурсам с наименьшими затратами времени, труда и средств. Под воздействием ИКТ трансформируется система отношений между персоналом и руководством организации. Применение системы поддержки решений позволяет сотрудникам на низкой ступени в иерархии принимать эти решения, поскольку они наделены полномочиями лица, принимающего решения. В условиях активного применения интернет-технологий, применения электронной почты, мобильных телефонов информационные потоки становятся в значительной степени неконтролируемыми [9, с. 69].
Политика. Административные реформы, такие как внедрение инициатив электронного правительства, в значительной степени зависят от политических решений, требуют политических реформ. «Можно ожидать, что либо административная реформа будет настаивать на политической реформе, что значительно увеличивает власть администрации над политикой, или административная реформа будет тормозиться, или остановится из-за политических проволочек» [10, с. 233].
Эффективность государственного управления - это во многом правильность принятия и реализации управленческих (прежде всего политических) решений, основанных на результативности использования современных информационных и коммуникационных технологий. С их применением связана оптимизация информационного обеспечения органов государственной власти. Эффективность решений, принимаемых
органами государственной власти, зависит от качества информации, средств и методов её обработки. Внедрение ИКТ существенно изменяет содержание различных видов деятельности, прежде всего руководящей, повышает эффективность управления, выводит на новый, более высокий уровень информационное обеспечение процессов принятия политико-административных решений в органах государственной власти. Их применение позволяет выявить скрытые информационные структуры, представить слабо структурированные компоненты управления, а при формировании управленческой информации из потока данных исключить данные, не выполняющие вышеуказанные функции, а используемые исключительно вследствие стереотипов мышления и по традиции. Кроме того, решаются задачи повышения качества государственного управления, борьбы с коррупцией, обеспечения прозрачности власти для граждан.
Средства массовой информации. Важным источником получения информации для эффективного управления являются СМИ. Однако с повсеместным распространением Интернета их роль трансформируется. Традиционный способ коммуникации «один-ко-многим» уравновешивается новой структурой «многие-ко-многим». Иными словами, раньше каждая администрация обладала практически идентичной информацией, распространявшейся в печати, имевшей рассеянный вид, не всегда здравый смысл и отражавшей общие ценности. Сегодня администрации больше не зависят от информации традиционных СМИ, поскольку могут получить индивидуальную информацию через Интернет.
Таким образом, до внедрения ИКТ соблюдался определённый баланс между властью и заинтересованными сторонами (гражданами, местной администрацией, предприятиями, политическими силами, средствами массовой информации и др. Применение данных технологий привело к существенным трансформациям во взаимоотношениях акторов, перераспределению их властных полномочий. Исследование модели заинтересованных сторон позволяет вскрыть содержание причин, лежащих в основе возникновения напряжённости в условиях дисбаланса власти при внедрении ИКТ-систем.
Материалы поступили в редакцию 17.10.2012 г.
Библиографический список (References)
1. Окинавская Хартия глобального информа- 1. Okinavskaja Hartija global'nogo informacionnogo ционного общества [Электронный ресурс] : obshhestva : [prinjata 22.07.2000]. URL: http:// [принята 22.07.2000].- URL: http://www.iis.ru/ www.iis.ru/library/okinawa/charter.ru.html (data
obrashhenija: 21.09.2012).
library/okinawa/charter.ru.html (дата обращения: 2i.09.20i2).
2. Fountain J. E. Building the virtual state: information technology and institutional change [Tекст].
- Washington : ВгсюИ^ institution press, 200i.
3. Finger M. État et NTIC. NTIC et territoires [Tекст]. - Lausanne : Presses polytechniques et universitaires romandes, 200i.
4. Finger M. Managing Change. Sino-Swiss Management Training Program [Tекст]. - Lausanne, 2004.
5. Brousseau E. Les trois défis de l'Administration Electronique [Tекст]. - Paris : Université de Paris, 200i.
6. Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество (20ii-2020 годы)» [Электронный ресурс] : утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 20i0 г. № 1815-р.- URL: http:// www.rg.ru/20i0/ii/i6/infobschestvo-site-dok. html. (дата обращения: 20.09.20i2).
7. Fountain J. E. Building the virtual state: information technology and institutional change [Tекст].
- Washington : Вrooking institution press, 200i.
8. Ossipow W. Réforme du gouvernement et révolution du cyberspace [Гекст] / / Verwaltung, Regierung und Verfassung im Wandel : Gedächtnisschrift für Raimund E. Germann. P. Knoepfel and W. Linder.
- Basel, 200i.
9. Guyaz J. NTIC et nouvelles pratiques administratives: "nouvelles" vraiment? NTIC et territoires [Tекст]. - Lausanne : Presses polytechniques et universitaires romandes, 200i.
10. Finger M., Genoud С. Administrative vs political reform? In search of the missing link [Tекст] / / Verwaltung, Regierung und Verfassung im Wandel: Gedächtnisschrift für Raimund E. Germann. P. Knoepfel and W. Linder. - Lausanne, 2000.
2. Fountain J. E. Building the virtual state: information technology and institutional change. Washington. Brooking institution press, 2001.
3. Finger M. État et NTIC. NTIC et territoires. Lausanne. Presses polytechniques et universitaires romandes, 2001.
4. Finger M. Managing Change. Sino-Swiss Management Training Program. Lausanne, 2004.
5. Brousseau E. Les trois défis de l'Administration Electronique. Paris. Université de Paris, 2001.
6. Gosudarstvennaja programma Rossijskoj Federacii «Informacionnoe obshhestvo (20112020 gody)» : utv. rasporjazheniem Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 20 oktjabrja 2010 g. № 1815-r. URL: http://www.rg.ru/2010/11/16/infobschestvo-site-dok.html. (data obrashhenija: 20.09.2012).
7. Fountain J. E. Building the virtual state: information technology and institutional change. Washington. Brooking institution press, 2001.
8. Ossipow W. Réforme du gouvernement et révolution du cyberspace. Verwaltung, Regierung und Verfassung im Wandel. Gedächtnisschrift für Raimund E. Germann. P. Knoepfel and W. Linder. Basel, 2001.
9. Guyaz J. NTIC et nouvelles pratiques administratives: "nouvelles" vraiment? NTIC et territoires. Lausanne. Presses polytechniques et universitaires romandes, 2001.
10. Finger M., Genoud ^ Administrative vs political reform? In search of the missing link. Verwaltung, Regierung und Verfassung im Wandel. Gedächtnisschrift für Raimund E. Germann. P Knoepfel and W. Linder. Lausanne, 2000.
^////////////////////^^^^^
s - - *-» _ is
ттп^оптжт™™^ I
« ПОДПИСНОЙ ИНДЕКС
ПО КАТАЛОГУ АГЕНТСТВА
«РОСПЕЧАТЬ» I оАйоп I
