CC BY
24
ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ И ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
УДК 004.9
ЭКСПЕРТНАЯ ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ НА ВЗАИМООТНОШЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
© Овчинников Сергей Александрович
почётный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, советник и эксперт Правительства Саратовской области, директор НОЦ «ИНФО ЭПР», доктор исторических наук, профессор, проректор по безопасности, Саратовский государственный социально-экономический университет.
В статье рассматриваются реалии растущего использования информационных и коммуникационных технологий (ИКТ) в органах государственной власти и последствия влияния ИКТ на властные отношения в локальных системах государственного управления.
Ключевые слова: информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), органы государственной власти, властные отношения, государственные преобразования, электронное государственное управление, качество, оперативность, прозрачность.
Т/*ак .Т\мл
*ак правило, информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) внедряются в государственных организациях в целях повышения оперативности, эффективности, качества и прозрачности деятельности, и большинство исследований направлено на рассмотрение именно этих вопросов. Однако, кроме таких неоспоримых выгод, внедрение ИКТ приводит к существенным изменениям во властных отношениях между всеми заинтересованными субъектами. Следовательно, в результате внедрения ИКТ или изменения с их помощью операций некоторые из акторов будут увеличивать силу своих властных полномочий, и не исключено, что другие потеряют некоторую их часть.
Пока ещё недостаточно изучено влияние ИКТ на власть. Тебует осмысления аспект отношений между государственными и иными организациями. Существующая литература не позволяет в полном объёме и достоверно решить задачу реализации властных полномочий в сфере государственного сектора при его взаимодействии в электронном виде с заинтересованными сторонами. Необходимо выяснить, где и по каким причинам государственный сектор может
утратить при использовании ИКТ некоторую часть своих властных полномочий.
В статье предпринята попытка раскрыть эти вопросы, сосредоточив внимание на региональном и муниципальном уровнях. Определив соответствующие заинтересованные стороны и взяв за основу эту модель, анализируются факторы увеличения или уменьшения властных полномочий в отношениях между администрацией и соответствующими заинтересованными сторонами с тем, чтобы попытаться оценить, кто выигрывает, а кто теряет властную силу в результате внедрения ИКТ в отношениях между администрацией и заинтересованными сторонами.
Власть и властные отношения являются частью организационной жизни государственных органов. Очевидно, что власть играет ключевую роль в организационных изменениях в целом и преобразовании государственного сектора. Администрация при использовании ИКТ для выполнения общественных задач не может игнорировать намерения, позиции и запросы заинтересованных сторон.
Предлагаемая классификация так называемой «силы власти» [1] включает три основных
взгляда на государственную власть в целом и на властные полномочия конкретной организации, может рассматриваться как атрибуты актора, который является оригинальным политическим структурным явлением, известным науке при социологическом подходе, или как феномен, расположенный в интерфейсе между акторами и структурами, что рассматривается теорией структурирования.
Рассмотрим власть как атрибут. Согласно этому подходу субъекты обладают различными степенями силы властных полномочий, которые зависят от условий:
- наличия ресурсов (например, финансовых, кадровых, технических);
- репутации (репутационный ресурс власти);
- идейного наполнения (эпистемическое содержание и наполнение власти)1.
Во всех этих случаях власть принадлежит индивидуальному актору и определяется исходя из его полномочий. Сегодня литература, в основном, рассматривает теории заинтересованных сторон, в результате чего изучается
1 Эпистемотека - уникальная эпистемическая модель обучения, которая выводит к самым передовым рубежам развития современного знания. Она является средством трансляции результатов новейших научных открытий. Эпистемотека выстраивается с использованием образовательного портала нового типа, на котором происходит обучение коллективным способам решения проблем. Портал создан с учётом всех преимуществ информационных технологий. Но ставит их на службу эпистемическим технологиям работы с живым знанием. Эпистемотека позволяет: организовывать коллективное мышление, направленное на получение нового знания; резко расширять поля коммуникации, организуя доступ к самым разным экспертам, живущим в России и за рубежом, работающим в наиболее престижных вузах и институтах мира; учить ставить и решать проблемы; создавать команды и коалиции для разработки и реализации исследовательских программ и проектов, и всё это проделывать с любой аудиторией.
Например, Н. Дж. Карр, автор книги «Блеск и нищета информационных технологий: Почему ИТ не являются конкурентным преимуществом?» пишет: «Информационные технологии проще понять, если рассматривать их в качестве последнего звена в ряду технологий, получивших широкое распространение и изменивших экономику за последние два столетия... По мере того как они становятся более дешёвыми и стандартизованными, а их возможности и потенциал начинают превышать потребности большинства компаний, преимущества, которые они некогда создавали, исчезают, а сами ИТ перестают играть роль генератора великих преобразований».
«Опираясь на эти и другие источники, можно сделать вывод: информационные технологии не задают уже передний фронт развития, хотя оно и было вызвано в конце прошлого века информационной революцией» (Громыко Н. В. Что такое Эпистемотека? // Вопросы философии. 2008. № 7. С. 90-105).
несколько акторов и соответственно целей их сосуществования. В этом контексте взаимодействие между различными субъектами власти становится более сложным. Это означает, что хотя у акторов имеются признаки власти, их свобода в действиях и реализации принимаемых решений уменьшается пропорционально растущему количеству заинтересованных сторон.
Власть как господство: такой подход определяется тем, что «мини-общество» - сложная социальная структура, которая состоит из нескольких групп, представляющих свои интересы. Среди этих интересов имеются и такие, которые взаимно не совместимы, что неизбежно приводит к конфликтам. Исходя из этого различные субъекты стремятся навязывать свою волю другим субъектам с использованием как формальных, так и неформальных норм и средств, менее имеющих отношение к акторам и их атрибутам, чем организационная структура и институциональные механизмы. Социологический подход рассматривает организационные правила и структуры как средство господства акторов внутри организации.
Власть как отношение: этот взгляд на власть находится в интерфейсе между акторами и структурой, он рассматривается теорией структурирования. М. Крозье отмечает, что акторы в борьбе за власть борются за возможность устанавливать нормы и правила для среды, в которой они действуют. При этом их рациональность вполне ограничена, так как значительная часть окружения обладает неопределённостью, в том числе и в плане контроля за ней на некотором временном периоде.
Таким образом, акторы будут стремиться к определённости, что позволяет им лучше разрабатывать и реализовывать стратегию, в то время как субъекты власти будут пытаться сохранить как можно больше неопределённости. При этом имеется два источника неопределённости: наличие опыта и иерархии. Власть всегда является результатом диалектического процесса переговоров между участниками политического процесса (акторами) с одной стороны, а с другой -определяется институциональными нормами и правилами. Уровень неопределённости можно вычислить по её релевантности, а также степени, в какой один актор может манипулировать многими другими. Следовательно, каждый участник в организации или сети будет пытаться увеличить свою способность управлять неопределённостью с тем, чтобы лучше реализовать намеченную стратегию. Такой подход соответствует бихевиористскому взгляду, который определяет власть как способность актора заставить другого делать что-либо путём оказания влияния, по при-
нуждению, силой своей власти или с помощью различных манипуляций [3].
С позиций теории структурирования рассмотрим такие атрибуты власти, как ресурсы, репутацию, идеи, организационные правила и структуру элементов, которые обусловливают способность актора контролировать неопределённость и, следовательно, возможность лучше реализовать стратегию. Кроме того, чтобы описать этот подход, руководствуясь концепцией осуществления контроля над неопределённостью, необходимо учитывать, что существует несколько причин, почему расширение возможностей для контроля неопределённости означает повышение силы власти. Именно поэтому при необходимости измерить влияние ИКТ на относительную силу власти и положение актора требуется рассмотреть элементы, которые характеризуют способность актора управлять неопределённостью, чтобы выработать стратегию и вести продуктивные переговоры с другими субъектами.
Для того чтобы изучить влияние ИКТ на ситуацию с силой власти местной администрации, следует рассмотреть модель заинтересованных сторон, при этом надо иметь в виду, что теория заинтересованных сторон, прежде всего, относится к частным фирмам. Но, несмотря на это, выводы из данной теории могут быть применены к государственному сектору, в частности, в контексте управленческих решений, касающихся основных инициатив электронного правительства. Рассмотрение этих инициатив облегчается тем, что государственное управление и реализация обязанностей электронным правительством начинают напоминать функционирование бизнес-структур и менеджмент в этой сфере, в которой управление задачами осуществляется не формально, а с помощью новых возможностей сетевого характера. Такие процессы сегодня присущи и государственным органам, и бизнес-структурам [3].
Большинство управленцев в государственном секторе выполняют свои задачи для достижения разнообразных целей государственного управления. В отличие от менеджеров частного сектора, решающих такие проблемы, как выживание фирмы или извлечение прибыли, решения государственного аппарата позволяют влиять на отдельных лиц или группы, преследуя цели государственной организации. Таким образом, для того чтобы изучить характер изменения властных отношений между местной администрацией и заинтересованными сторонами, во-первых, необходимо выявить всех участвующих в этом акторов. На основе анализа ряда источников [4] можно обозначить девять
заинтересованных сторон взаимодействия с местными администрациями.
1. Гражданин: имеются в виду все функции частного лица, то есть пользователя государственных услуг, налогоплательщика, избирателя, и т. д. Эта первая заинтересованная сторона (группа) влияет на местную администрацию не только путём выборов и голосований, но и при ежедневном взаимодействии с администрацией, а также косвенно, через взаимодействие с политиками. Всё более широкое использование сети Интернет гражданами может привести к увеличению давления на администрацию, чтобы реализация государственных услуг в большем объёме велась через Интернет.
2. Бизнес: основа экономического благосостояния, бизнес-структуры оказывают большое влияние на политико-административную систему и находятся в постоянном взаимодействии с ней. В контексте электронного правительства, особое давление бизнес-структур на администрацию возникает, как правило, тогда, когда частный сектор организационно и технологически более продвинут, чем государственный сектор, на практике демонстрируя эффективность существующих технологических возможностей. Кроме того, частные операторы продают товары и услуги для государственного сектора.
3. Органы местного самоуправления (муниципалитеты, поселения) ежедневно взаимодействуют с региональной администрацией и, следовательно, представляют собой одну из самых важных групп среди заинтересованных сторон.
4. Политические деятели на уровне муниципалитетов оказывают влияние на административную деятельность через принятие решений. Кроме того, оптимальный размер административных полномочий и политических решений на этом уровне является следствием приоритетов, обозначенных политиками для решения общественных задач. Государственный аппарат формируется, в основном, из назначенных политиков, нередко с учётом их политической ориентации, на основе фаворитизма. Одновременно можно наблюдать большую политизацию государственных служащих.
В условиях современного технологического развития происходят некоторые изменения, которые характеризуются следующим образом: «...администрация большую часть времени определяет условия договорных отношений при взаимодействии с исполнительными органами. В этой новой стратегической ситуации сильная связь с политикой существует из-за информационной асимметрии в пользу администрации. Если исполнительный орган принимает договора и, следовательно, в определённой степени
остаётся в управлении, законодательный орган полностью оставлен за кадром» [5].
5. Парламент и правосудие: парламент выполняет свою законодательную функцию, решения которого являются прецедентом, определяя правила и границы административной деятельности, взаимодействия с третьей стороной. Однако администрация владеет «институциональной памятью», информацией и опытом. Таким образом, администрация разрабатывает предложения для практики законотворчества, что также свидетельствует о силе власти.
6. Неправительственные организации, политические партии и другие группы по интересам оказывают влияние через лоббирование политико-административной системы и её решений. Кроме того, они участвуют в разработке проектов законов и правил, и, следовательно, совместно устанавливают административное функционирование.
7. СМИ: сотрудники администраций используют средства массовой информации в качестве источника информации. Кроме того, СМИ играют важную роль в формировании общественного мнения, определяют выбор новостей и тем. Наконец, средства массовой информации подвергают обсуждению и критике нарушения в государственном секторе, особенно в деятельности администрации.
8. Зарубежные страны: чем больше государство соединяется с остальной частью мира, тем больше его институты, в первую очередь, администрации должны соответствовать правилам и нормативным актам зарубежных стран. Этот фактор имеет ограничение и варьируется в зависимости от экономической и военно-политической ситуации в стране. В странах ЕС существенное влияние на политико-административные системы оказывает решение проблем стандартизации в целях увеличения евро-совместимости проектов электронного правительства.
9. Сотрудники (госслужащие): реализация властных полномочий администрацией в значительной степени зависит от особенностей её контингента и внутреннего взаимодействия. Успех организации в зависит от её способности поддерживать контроль за деятельностью её участников. Следовательно, сотрудники тоже могут влиять на администрацию.
Таким образом, все заинтересованные стороны представленной выше модели испытывают влияние при внедрении ИКТ и сами влияют на действия местной администрации. Кроме того, в этой модели можно наблюдать многочисленные взаимосвязи между заинтересованными акторами. Относительное положение и мощность каждого из них в этой ситуации зависит от его
способности вести переговоры для выработки стратегии и контроля неопределённости.
Рассмотрим общие аспекты влияния ИКТ на организации, государственное управление и властные отношения.
Внедрение ИКТ, под которым понимается применение оборудования, программного обеспечения, технологий хранения данных, сети Интернет и других цифровых коммуникационных технологий, в целом способствует тому, что и в частном, и в государственном секторах происходит улучшение организации в трёх критических областях: эффективность, качество и прозрачность.
1. Эффективность состоит из двух элементов, а именно: время и стоимость. В результате внедрения ИКТ происходит ускорение рабочего процесса за счёт стандартизации, оцифровки, автоматизации, более быстрой обработки информации, ускорения информации о закупках. Применение ИКТ порождает тенденцию к повышению эффективности использования рабочего времени.
Эффективность затрат: внедрение ИКТ в организации приводит к снижению затрат и, соответственно, к увеличению выгод, которые можно обобщить следующим образом. С одной стороны, имеются материальные затраты на оборудование, программное обеспечение и услуги телекоммуникации, а также на развитие, внедрение и обучение специалистов. С другой стороны, есть и нематериальные затраты, например, снижение морального духа сотрудников (из-за автоматизации процессов происходит уменьшение ответственности персонала), а также расходы на устранение нарушений операций. Тем не менее преимущества, вытекающие из применения ИКТ, дают ощутимые выгоды от увеличения потоков денежных средств, более полного сбора налогов, повышения производительности, снижения эксплуатационных расходов, уменьшения количества персонала, снижения затрат и нематериальных благ, таких как организационная гибкость, более своевременное получение информации для принятия решений, удовлетворённость сотрудников работой, позитивное мнение клиентов и улучшение корпоративного имиджа.
2. Качество использования ИКТ, по сравнению с ручным трудом:
- уменьшает ошибки и приводит к оптимизации заинтересованной стороны (клиента), приносит ему выгоду из-за близости онлайн-сервисов, а также ведёт к внутренней оптимизации администрации за счёт получения знаний (управление знаниями/обмен знаниями);
- ИКТ не только осуществляют оцифровку существующих процессов, но и трансформируют
их или даже приводят к созданию новых процессов. В соответствии с этим можно выделить три категории воздействия ИКТна процессы: репродуктивную, преобразующую и разрушительную.
3. ИКТ способствуют повышению общей прозрачности (поставщиков, цен и доступности), а также организации внутренней прозрачности деятельности госоргана (отслеживание процессов и прохождения информации, запросов, обращений граждан). ИКТ позволяют оптимизировать организационную структуру, уменьшить иерархию, бюрократию, придать большую гибкость, которая улучшает общую прозрачность.
Рассмотрим конкретные последствия воздействия ИКТ на государственные органы. По своей сути, они весьма схожи с воздействием ИКТ на бизнес-структуры. Ранее ИКТ обладали только функцией поддержки управления. Сегодня они являются стратегическим инструментом, от которого зависит повышение конкурентоспособности и выживание любой бизнес-структуры. Инновации в этой сфере в частном секторе расширяют технологические возможности получения прибыли, и, вполне очевидно, что давление возрастает от внедрения технологий, по этой же схеме происходит развитие ситуации и в государственном секторе. Однако есть существенные различия между частным и государственным секторами: «...развитие правительственной реформы вряд ли похоже на реформирование частного сектора. Доходы, эффективность экономики и экономия средств в частном секторе будут вознаграждены увеличением прибыли, ростом дивидендов по акциями т. д., тогда как доходы в государственном секторе выражаются в сокращениях бюджета и персонала, потере ресурсов для реализации программ» [6, с. 13].
Таким образом, государственные учреждения не могут слепо копировать концепции, применяемые по отношению к внедрению ИКТ в коммерческой области. Наиболее значительная разница между государственным и частным секторами в том, что правительство не продаёт продукцию клиентам, находящимся в конкурентоспособной окружающей среде. Оно всего лишь обеспечивают чёткое и качественное оказание государственных услуг, при этом в большинстве случаев клиент-гражданин должен действовать на основании существующих законов и нормативных актов, требуя получения услуг от монопольного поставщика.
Использование ИКТ региональным правительством влияет на государственные органы в ряде сфер, которые можно классифицировать следующим образом.
Юридическая область. Использование ИКТ в администрациях имеет правовые последствия, так как безопасность, конфиденциальность и вопросы приватности беспокоят граждан [7]. Правительственная деятельность в этой плоскости строго регулируется и управляется Конституцией, законами и правилами. Тем не менее технологии требуют корректировки ряда правил. Поэтому использование ИКТ для государственных действий вызывает необходимость адаптации законодательства для того, чтобы электронное правительство принимало решения, которые являются юридически обязательными, особенно в отношении вопросов электронной подписи, электронного документооброта, электронной связи между государственными учреждениями и гражданами, формирования и использования общих баз данных, защиты и безопасности информации, обеспечения доступа к общественной информации.
Структурно-организационная область. ИКТ способствуют появлению новых форм координации, управления и связи, следовательно, осуществлению организационных изменений. Иерархия администраций постепенно сменяется сетевым принципом, переходом от бюрократической деятельности к сетевой организации. В самом деле, реальность показывает, что администрации всё чаще организованы в виде виртуальных агентств, межведомственных сетей и сетей государственно-частного партнёрства. В этих условиях администрации не осуществляют сделки с привычными стабильными и локализованными заинтересованными сторонами, а в большей мере имеют взаимодействие с нестабильной и постоянно меняющейся сетью, например, бизнес-сетями, сетевыми сообществами или гражданскими сетями, которые организованы в сети Интернет. Поэтому администрации, госслужащие также должны менять свои привычки в отношении производства и хранения документов, подходы к их структурированию и адаптации в соответствии со стандартами, часто определяемыми на верхнем административном уровне [8].
Финансовый домен. Внедрение ИКТ в государственном секторе связано с высокими затратами на приобретение и обслуживание техники. В свою очередь, эти инвестиции будут генерировать экономию путём предоставления рабочих процессов фронт-офиса и бэк-офиса как более эффективных. Таким образом, можно применять различные статистические и математические модели для оценки воздействия ИКТ на финансовое состояние организации и электронных правительств.
Реляционная область. Внедрение новых ИКТ как инструментов для работы приводит
к перераспределению навыков и компетенций между внутренним персоналом и внешними участниками взаимодействия - субъектами управления. ИКТ ведут к переопределению режимов работы, создавая новые возможности и делая устаревшими прежние практики. Контакты между различными акторами оказываются вне времени и географических границ. Новые варианты общения способствуют прямым и неформальным контактам между заинтересованными сторонами и администрацией. При этом расстояние, которое в настоящее время характеризует отношения между государственными служащими и гражданами, будет частично разрушено. Кроме того, ИКТ повышают ответственность государственных служащих за исполнение конкретных обязанностей, таких как необходимость информирования граждан и соблюдение принципа гласности административной деятельности. Но в то же время новые
технологические возможности также повышают требования заинтересованных сторон к администрации, а именно к доступности, качеству, своевременности, прозрачности государственных услуг. Расширение использования ИКТ, как правило, ведёт к увеличению разрыва в цифровых технологиях между заинтересованными сторонами, так как цифровая администрация становится всё ближе для граждан, имеющих доступ к компьютерам.
Поэтому несомненно, что сегодня ИКТ имеют важное значение для администрации на правовом, структурном, финансовом и реляционном уровнях. Эти проблемы достаточно широко обсуждаются в литературе, тем не менее реляционные последствия применения ИКТ пока ещё не должным образом осмысливают влияние ИКТ на властные отношения.
Материалы поступили в редакцию 05.09.2012 г.
Библиографический список
1. Vision of the Information Society [Электронный ресурс]. - URL: http://eng.forsaetisraduneyti.is/ information-society/English/nr/890 (дата обращения: 15.04.2012).
2. Lukes S. Power: A Radical View [Текст]. -London : MacMillan Press, Ltd., 1974.
3. URL: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAc-tion.do?reference=MEMO/05/123&format=PDF &aged=1&language=EN&guiLanguage=en (дата обращения: 17.04.2012).
4. Bovaird T. Public governance: balancing stakeholder power in a network society [Электронный ресурс] // International Review of Administrative Sciences. - URL: http://ras.sagepub.com/con-tent/71/2/217.short (дата обращения: 22.06.2012).
5. Finger M. Administrative versus political reform? In search of the missing link in Switzerland [Текст] / M. Finger, C. Genoud // Verwaltung, Regierung und Verfassung im Wandel. Gedächtnisschrift für Raimund Germann. - Basel : Helbling & Lichtenhahn, 2000.
6. Fountain Jane E. Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change [Текст]. - Washington, DC : Brookings institution Press, 2001.
7. Овчинников С. А. Эволюция практики эффективного использования ИТ-систем безопасности [Текст] / С. А. Овчинников, С. Е. Гришин // Информационная безопасность регионов : научно-практический журнал. - 2012. - № 1. -ISSN 1995-5731.
8. Гришин С. Е. Концепции электронного правительства: критический взгляд на идеологию нового государственного управления [Текст] / С. Е. Гришин, С. А. Овчинников, Н. А. Русакова // Вестник СГСЭУ. - 2012. - № 3. - ISSN 1994-5094.
1. Vision of the Information Society [Jelektronnyj resurs]. - URL: http://eng.forsaetisraduneyti. is/information-society/English/nr/890 (data obrawenija: 15.04.2012).
2. Lukes S. Power: A Radical View [Tekst]. -London : MacMillan Press, Ltd., 1974.
3. URL: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction. do?reference=MEMO/05/123&format=PDF&aged= 1&language=EN&guiLanguage=en (data obrawenija: 17.04.2012).
4. Bovaird T. Public governance: balancing stakeholder power in a network society [Jelektronnyj resurs] // International Review of Administrative Sciences. - URL: http://ras.sagepub.com/con-tent/71/2/217.short (data obrawenija: 22.06.2012).
5. Finger M. Administrative versus political reform? In search of the missing link in Switzerland [Tekst] / M. Finger, C. Genoud // Verwaltung, Regierung und Verfassung im Wandel. Gedächtnisschrift für Raimund Germann. - Basel : Helbling & Lichtenhahn, 2000.
6. Fountain Jane E. Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change [Tekst]. - Washington, DC : Brookings institution Press, 2001.
7. Ovchinnikov S. A. Jevoljucija praktiki jef-fektivnogo ispol'zovanija IT-sistem bezopasnos-ti [Tekst] / S. A. Ovchinnikov, S. E. Grishin // Informacionnaja bezopasnost' regionov : nauchno-prakticheskij zhurnal. - 2012. - № 1. - ISSN
1995-5731.
8. Grishin S. E. Koncepcii jelektronnogo pravitel'stva: kriticheskij vzgljad na ideologiju novogo gosudarstvennogo upravlenija [Tekst] / S. E. Grishin, S. A. Ovchinnikov, N. A. Rusakova // Vestnik SGSJeU. - 2012. - № 3. - ISSN 1994-5094.
