CC BY
1660
ВОПРОСЫ ПРАКТИЧЕСКОЙ ЭКОНОМИКИ
УДК 332.146.2; 351 .711
Е.М. Бухвальд
О.Н. Валентик
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
В статье рассматриваются экономические и правовые проблемы, связанные с практической реализацией нового федерального закона о зонах опережающего развития, ориентированного прежде всего на подъем экономики и устойчивое социальное развитие регионов Дальнего Востока . Отмечается необходимость критического подхода к использованию зарубежного опыта экономического зонирования В статье показано, что для максимального позитивного эффекта этого начинания оно должно быть дополнено институтами и инструментами, обеспечивающими роль данных территорий как локомотива для всего хозяйственного и социального комплекса соответствующих регионов
Ключевые слова: Дальний Восток, территории опережающего развития, инвестиции, трудовые ресурсы, зарубежный опыт
ТОР как новация экономического зонирования
В числе наиболее значимых законодательных новаций конца 2014 года, принципиально важных для социально-экономического развития Дальневосточно -го региона и, значит, для всей страны в целом, следует назвать Федеральный закон № 473 от 29 декабря 2014 года «О территориях опережающего социальноэкономического развития в Российской Федерации» (далее — ТОР) . В целом оценка данного законодатель-
ного акта и возможных последствий его практической реализации оставляет двойственное впечатление
С одной стороны, это, несомненно, важный, необходимый и своевременный шаг для радикального оживления хозяйственной и социальной ситуации в регионе, где застойные процессы (по завершению процесса подготовки к саммиту АТЭС) приобрели не просто отчетливый характер, но и стали чреваты определенными экономическими и политическими рисками . Как бы мы ни оценивали данный закон, ситуацию застоя (в частности, после откровенной неудачи с предшествующим опытом экономического зонирования в данном регионе) он явно преодолевает С другой стороны, в отношении как самого закона, так и перспектив его реализации есть извест-
© Бухвальд Е. М . , Валентик О. Н . , 2015
72
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
ные сомнения, от которых нельзя просто отмахнуться; эти сомнения надо тщательно осмыслить и найти пути их преодоления .
Осенью прошлого года автору этих строк довелось присутствовать на так называемом «нулевом чтении» данного законопроекта в Общественной палате Российской Федерации . Здесь сразу удивило то, что основные критические замечания в адрес данного законопроекта высказывали именно представители предпринимательского сообщества Дальнего Востока, то есть те, кому данный закон как бы и адресовался . И дело не только в неясности того, стоило изобретать ТОР как новую разновидность институтов развития или можно было адаптировать к условиям региона некую действующую модель. Как отмечали эти оппоненты, ТОР, по замыслу авторов закона, создаются не для тех, кто уже работает в регионе, а только для тех, кто еще только может прийти в эти территории . А вот кто именно придет и с какими дальними намерениями — это еще большой вопрос, учитывая, в частности, крайнюю неопределенность содержащихся в законе регулятивных положений относительно доли иностранных инвестиций и рабочей силы — мигрантов В этом смысле рисовались две возможные ситуации Первая — ТОР создаются, но в силу ограниченности ресурсов (особенно трудовых — за последнюю четверть века регион потерял четверть коренного населения) этот процесс приведет не к росту производства и инвестиций в регионе, а лишь к их территориальному перераспределению Новые территории и производства в них будут развиваться; все остальное приходит в еще больший упадок, так как производства вне этих территорий просто остаются без ресурсов и становятся во всех отношениях неконкурентоспособными по сравнению с предприятиями, действующими (в ТОР) в льготных условиях хозяйствования При обсуждении прямо высказывались опасения, что реализация закона приведет к неконкурентоспособности многих действующих производств и даже к их закрытию
Вторая возможная ситуация — заведомый акцент на преобладающую роль иностранных инвесторов и иностранной рабочей силы в освоении ТОР. Этот вариант, конечно, даст заметный эффект для экономических показателей региона, однако и здесь есть свои «подводные камни» . Демографические процессы в данном регионе (по фактическому составу населения) развиваются неблагоприятно. Дальний Восток — не Москва, где дворников-таджиков можно просто не замечать Там до границы — рукой подать, и нарастающее назойливое присутствие «гостей» там воспринимается куда более обостренно, особенно если они начинают занимать преобладающее место среди работодателей, получают поистине безграничный доступ к эксплуатации природных богатств региона и проч Не случайно на обсуждении в Общественной палате деликатно произносился такой термин, как «тихая оккупация» Надо сказать, что в своей основе после этих «нулевых чтений» закон изменился мало и все названные выше сомнения, во всяком случае, не устранены полностью
73
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
Как представляется, закон должен был бы, прежде всего, четко позиционировать специфику и особую роль ТОР в системе действующих «институтов развития». В последние годы процесс создания таких институтов принял просто беспорядочный (и, значит, плохо регулируемый и контролируемый) характер. Так, уже действует достаточно обширная система федеральных особых экономических зон, хотя при их локализации Дальний Восток почему-то оказался обделенным (коммент. 1) . Далее, в декабре 2011 года был принят ФЗ-392 о зонах территориального развития [1]; создан «инноград» Сколково, есть решения правительства о создании инновационных территориальных центров [2] и т.д. И это не считая огромного многообразия так называемых региональных институтов развития (региональные ОЭЗ, индустриальные парки, промышленные округа и проч . ) . Между тем мы сейчас уже не в той ситуации, чтобы направлять бюджетные деньги и туда, и сюда; надо бороться за эффективность каждой бюджетной копейки То, что вложение огромных средств в ТОР сегодня самое экономически эффективное решение — нигде не доказано, хотя это вполне можно считать и политически ангажированным шагом Федеральный центр не может не обозначать своего присутствия в этом регионе и не демонстрировать готовность не оставлять его без внимания и всячески содействовать его социально-экономическому развитию
И все же Согласно пояснительной записке к данному закону, бюджетные ассигнования из федерального бюджета на систему ТОР составят за три года 42,0 млрд рублей, в том числе в 2015 году — 7,0 млрд рублей, в 2016 году — 15,0 млрд рублей и в 2017 году — 20,0 млрд рублей . Назывались и более значимые суммы бюджетных вложений в ТОР (видимо, с учетом софинансирования из бюджетов субъектов Федерации) . Но у нас всегда дележ идет по принципу «где густо, а где пусто». Например, в 2013 году на финансирование 13 российских (федеральных) наукоградов было направлено всего 500 млн рублей Между тем наукограды — это не некие надежды на будущие ТОР, а уже реально действующие институты инновационного развития, которые надо модернизировать и в большей степени адаптировать к потребностям новой экономики России
Весьма противоречивые впечатления оставляют многочисленные заявления о нацеленности ТОР (как, видимо, и всех вариантов зонирования) на формирование облегченных (в переводе на русский язык — просто нормальных) условий ведения бизнеса, то есть предпринимательской и инвестиционной деятельности . Возникает вопрос: как же так? Мы уже более 10 лет занимаемся вопросами дерегулирования предпринимательской деятельности, на этот счет принимаются федеральные законы (коммент. 2), над улучшением инвестиционного климата работают специальные правительственные комиссии и проч . Но теперь приходится признать: цель добиться облегчения (нормализации) ведения бизнеса в целом по стране нерешаема, а успеха в этом направлении мы можем добиться, так сказать,
74
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
только в точечном варианте. Если включенная в закон ТОР модель условий бизнеса оптимальна и гарантирует интерес со стороны предпринимателей и инвесторов, то почему бы не распространить ее, хотя бы поэтапно, на всю страну (исключая, конечно, компонент налогового льготирования, так как это просто привело бы к обвалу бюджетов всех уровней) .
Хотя законом предлагается новый институт развития — ТОР, но при этом ничем не мотивируется то, в чем сущностное и целевое отличие этого института; так ли нужно, имея одни институты, фабриковать еще и другие, с весьма схожими параметрами? Более того, аргумент о том, что ТОР — это прежде всего специфический инструмент социально-экономического развития территорий Дальнего Востока, «не проходит». Во-первых, нигде нет указания на то, какие именно специфические черты экономики регионов Дальнего Востока определили выбор именно этого вида института развития, а не, скажем, создание в данном макрорегионе новых федеральных ОЭЗ или ЗТР.
Кроме того, в соответствии с заключительными положениями закона (статья 34), через три года после принятия данного закона, ТОР помимо регионов Дальнего Востока и наиболее проблемных моногородов могут создаваться и в других субъектах Российской Федерации, то есть имеет место очевидное «институциональное дублирование», смысл которого нигде не объясняется Кроме того, на заключительном этапе продвижения данного законопроекта в число потенциальных первообладателей ТОР помимо регионов Дальнего Востока также попадают и моногорода России, находящиеся в наиболее сложном экономическом положении .
Такое дополнение можно объяснить только принятием в 2014 году ряда правительственных документов по идентификации и поддержке моногородов страны [3] . Однако для поддержки моногородов уже создан специальный фонд под управлением Внешэкономбанка . Да и в целом вызывает большие сомнения, что модель ТОР вообще подходит для решения проблем этих территорий . Специфика ТОР — это, скорее, инструмент преимущественного освоения новых территорий, а для реанимации моногородов нужны совсем иные инструменты
Высказываются также мнения, что ТОР — просто некая реинкарнация бренда ОЭЗ, несколько поблекшего после того как за 10 лет своего существования эти зоны так и не смогли выйти на прогнозируемые показатели их весомой доли в привлечении инвестиций в российскую экономику, в том числе и привлечения прямых иностранных инвестиций . Однако даже если предположить гипотезу реинкарнации, то определенные выводы все-таки сделаны и уроки извлечены . Так, ТОР предполагается более четко регулировать и целеориентировать по видам экономической деятельности, строить на базе кластерных систем, а не случайного набора пришедших в зону производств. Это касается намерения реализовать преимущественно экспортную ориентацию ТОР, более гибкую систему налогового льготирования их резидентов и проч Деятельность данных территорий будет
75
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
регулироваться наблюдательными советами и управляющими компаниями, куда войдут представители всех уровней власти и профсоюзов . Кроме того, советы и управляющие компании будут участвовать в решении вопросов привлечения иностранных специалистов и других категорий работников, строительства дорог, подведения коммуникаций электро-, газо- и водоснабжения . Особенно активно (даже еще до принятия закона) над выбором дислокации ТОР работали и работают в Приморском крае
Здесь было предложено пять потенциальных площадок для размещения ТОР, это Надеждинский промышленный парк (Надеждинский район), порт Зарубино (Хасанский район), рекреационная зона на острове Русский (Владивостокский округ), нефтехимический комплекс (Находкинский округ) и сельскохозяйственный комплекс (Михайловский район). В ближайшей перспективе Министерство по развитию Дальнего Востока Российской Федерации представит на правительственную комиссию первые четыре ТОР: одну — на Камчатке, одну — в Приморье и две в Хабаровском крае.
Как избежать феномена «процветания за забором»?
Однако было бы опасно полагать, что институт ТОР гарантированно эффективен и абсолютно самодостаточен для устойчивого социально-экономического развития региона . Сторонники ТОР и всяких иных вариантов «зонирования», в том числе на Дальнем Востоке, обычно ссылаются на опыт Китая, где таких зон около 200. Да, эти зоны действительно находятся на переднем рубеже технического прогресса в данной стране и в преимущественной мере обеспечивают внешнюю конкурентоспособность китайской экономики Однако, как отмечали многие эксперты, неправильно видеть конкурентные преимущества Китая, стран АТР только в том, что там функционируют некие особые территории (зоны) и мы, следовательно, можем побить их только этим же оружием, действуя, так сказать, числом, а не уменьем . Это, как минимум, не очень глубокий взгляд на суть проблемы, которая имеет не только технико-технологические и экономические, но и важные социальные компоненты
Во-первых, в более общем плане надо прежде всего отметить следующее. Излишне педалируя и пространственно все более распространяя практику всяких «особых» зон, мы, по сути, формируем у себя некую нездоровую предпринимательскую среду, способную функционировать и хоть как-то с кем-то конкурировать, только находясь в особо благоприятных, льготных условиях Напрашивается прямая аналогия с малым бизнесом, который у нас в итоге оказался в преимущественной мере взращен таким образом, что может существовать и работать только при наличии каких-то форм государственной поддержки (коммент. 3) . Однако нельзя построить эффективную конкурентную экономику, делая основной акцент на масштабы налогового льготирования, на бесконечное вливание бюджетных средств, тогда как идеи технологических и иных инноваций
76
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
как необходимого условия создания конкурентоспособных производств в лучшем случае остаются лишь на втором плане (коммент. 4) .
Во-вторых, надо сказать, что уже на начальной стадии обсуждения данного законопроекта у многих экспертов и политиков вызывал некоторое недоумение сам термин «опережающее развитие». Конечно, нельзя слишком цепляться к формальным терминам, но все-таки авторам закона стоило пояснить: «опережающее развитие» — в чем? и, главное, по сравнению с кем?
Конечно, в итоговой версии закона есть определение ТОР, но оно касается не сути феномена опережения, а того, что эти территории обеспечивают правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения Возникает вопрос: а что, на других территориях страны эти задачи уже не актуальны или уже в принципе нерешаемы? Никаким иным территориям развитие (хотя бы и не «опережающее») и комфортные условия проживания населения уже не нужны?
Сомнительность самого термина «территория опережающего развития» стала еще более очевидной на фоне нынешнего состояния российской экономики и ее ближайших перспектив . Это — неизбежный спад в 2015 году и в лучшем случае нулевой рост в следующем, 2016 году. В этой ситуации опережающему развитию одних территорий может корреспондировать только стагнация и упадок других . Нам это надо? Не будет тавтологией сказать, что сегодня в опережающем развитии нуждаются все территории страны, а не ее отдельные «точки» (коммент 5)
Укрепляясь в доминировании «точечной» стратегии развития территорий и, соответственно, всей экономики страны в целом, мы идем по пути разрыва экономического, предпринимательского и инвестиционного пространства страны, а также и естественной для рыночной экономики единой конкурентной среды Разрывается и единое социальное пространство страны Население регионов делится на людей «первого сорта», которые получают работу в ТОР или иных подобных «зонах» (более-менее достаточные доходы, определенные жизненные перспективы) и на людей «второго сорта», которые остаются за пределами ТОР (низкие доходы, никаких жизненных перспектив)
Об этом проблемном опыте зонирования в КНР и сомнительности его прямого копирования еще где-либо говорил китайский ученый Джеймс Джианмин Сан (James (Jianmin) Sun) на конференции в Высшей школе менеджмента СПбГУ 16—17 октября 2014 года . Им отмечалось, что китайский опыт экономического зонирования (разделение территорий на относительно развивающиеся и очень отстающие; разделение населения на относительно обеспеченное и откровенно бедствующее — коммент 6) практически реализуем только в исторически сложившейся социокультурной среде, свойственной китайскому обществу Эффективно повторить его еще где-
77
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
либо (может быть, кроме нескольких близких «по духу» Китаю стран АТР) практически невозможно.
Однако пока закон построен таким образом, что упор делается на макроэкономический эффект, достигаемый именно за счет самих ТОР как таковых. Более того, закон, вместо того чтобы подталкивать к максимальному пространственному распространению позитивного социально-экономического эффекта ТОР, например, через систему кооперационных связей, фактически предполагает как бы полностью изолировать их резидентов Так, согласно закону (статья 12) «резиденты территории опережающего социально-экономического развития не вправе иметь филиалы и представительства за пределами территории опережающего социально-экономического развития». В случае создания ТОР (статья 34) в моногородах, ее резиденты обязаны вести всю хозяйственную деятельность в пределах данного муниципального образования . Тут даже не ясен смысл этого ограничения — этим резидентам ТОР в моногородах разрешается только нечто вроде натурального хозяйства?
Таким образом, на наш взгляд, один из наиболее важных пробелов данного закона и всей стратегии ТОР в том, что он никак не предполагает и не регулирует процесс распространения импульсов «опережающего развития» на прочие территории соответствующих регионов . По сути, предполагается действие ТОР по принципу жестко разделенной, двухсекторной экономики: «процветания за забором» и потенциальный социально-экономический застой — с другой стороны Тогда все это, без последовательной «мультипликации пространственного социально-экономического эффекта», напоминает старую советскую басню о построении коммунизма в одном отдельно взятом колхозе
В работах Центра федеративных отношений и регионального развития Института экономики РАН неоднократно отмечалось, что все институты промышленно-инновационного развития лишь тогда будут в полной мере эффективны, когда наряду со своей основной функций будут выполнять и роль локомотива территориального развития в широком смысле, то есть через кооперационные и иные связи будут давать импульсы развития сопредельных территорий и всего региона в целом [6] . Конечно, нельзя не принимать во внимание то, что реализация названного выше «пространственно-мультипли-цирующего эффекта» в условиях Дальневосточного региона России крайне осложнена неразвитостью всех его инфраструктур Однако не ставить эту задачу в принципе, не указывать на последовательность ее решения, оставаться вне формирования необходимых для этого инструментов, институтов и экономических ресурсов также, на наш взгляд, недостаточно дальновидно
ТОР и органы субфедерального управления
Разумеется, без достаточной заинтересованности и активности со стороны федерального центра задача эффективного формирования и функционирования системы ТОР невозможна и вне заинтересованной пози-
78
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
ции со стороны субфедеральных, то есть региональных и местных органов власти . Тут следует выделить две важные позиции .
Одна из них касается необходимых мер защиты финансовых интересов тех муниципалитетов, где будут размещаться ТОР. Закон о ТОР и корреспондирующие ему поправки в налоговое законодательство предусматривают для резидентов ТОР существенные налоговые льготы, в том числе и по налогам, которые поступают в региональные и (возможно, в порядке передачи налоговых долей) местные бюджеты . Прежде всего, это налог на прибыль организаций . Кроме того, существенные потери субфедеральных бюджетов для местных бюджетов возможны в связи с тем, что учреждение ТОР будет сопровождаться отчуждением недвижимого доходообразующего имущества и земель, в том числе и находящихся в муниципальной собственности В перспективе все эти утраты могут быть покрыты налоговыми доходами от хозяйственной деятельности резидентов ТОР Однако применительно к некоему стартовому периоду закон, на наш взгляд, должен был бы содержать гарантии восполнения утрачиваемых доходов субфедеральных, особенно местных, бюджетов с резервированием на эти цели части средств федерального бюджета, направляемых на программу создания ТОР
Вторая позиция связана с теми крайними сомнениями, которые вызывает заложенная в закон идея (принудительной) передачи части функций регионального (государственного) и муниципального управления в пользу управляющих компаний и их дочерних обществ . С управляющими компаниями ТОР вопрос еще более-менее ясен, так как согласно закону это — акционерные общества со 100%-ным государственным участием . А вот что касается дочерних обществ, это уже полный туман . Будут ли это также общества со 100%-ным государственным капиталом или это уже будут общества со смешанной формой собственности? Будет ли при этом обеспечена гарантия доминирующей роли государства как субъекта управления? Будет ли гарантия преобладающего обеспечения интересов государства и населения соответствующих муниципальных территорий? Ведь речь идет о таких важных функциях, как распоряжение недвижимым имуществом, земельными участками, лесным фондом
Мы полагаем, что передача функций конституционной публичной власти неким неясно выраженным организациям — проблемная новация для современного правового государства Тут можно предложить только два объяснения
1 Авторы закона считают, что имеющиеся на местах органы государственного (регионального) и муниципального управления недостаточно заинтересованы в привлечении инвестиций на свои территории, в связи с чем они якобы не могут эффективно осуществлять свои отдельные законодательно установленные полномочия (функции) в пределах ТОР
2 . Авторы закона считают, что имеющиеся на местах органы государственного (регионального) и муниципального управления недостаточ-
79
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
но компетентны, не могут работать без бюрократизма, волокиты, коррупции и проч .
Все это сомнительно . Однако даже при наличии неких свидетельств ситуацию следует решать общими мерами по повышению эффективности государственного (регионального) и муниципального управления, а не путем его оттеснения в сторону (коммент. 7) . Кроме того, не ясно, что именно позволяет авторам закона полагать, что аппарат управляющих компаний и их дочерних обществ будет более компетентен, менее бюрократичен и коррупционен, чем уже имеющиеся на местах структуры государственного и муниципального управления?
Есть и чисто правовые аспекты этой проблемы . Передачу функций органов исполнительной власти субъектов Федерации в пользу 100%-ной государственной управляющей компании (а не дочернего общества с неясным статусом) еще как-то можно «втиснуть» в основные положения ФЗ-184 [4] . Что касается аналогичной передачи функций органов местного самоуправления поселений, то, по нашему мнению, это очень явная правовая коллизия. Ни в Конституции Российской Федерации, ни в ФЗ-131 по местному самоуправлению [5] ничего о возможности такого отчуждения полномочий органов местного самоуправления в пользу кого-либо не говорится
Правда, теперь формально в ФЗ-131 внесено изменение, а именно статья 82.3 («Особенности организации местного самоуправления на территориях опережающего социально-экономического развития»), где говорится следующее: особенности организации местного самоуправления на территориях опережающего социально-экономического развития устанавливаются Федеральным законом «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» Здесь законодатель стыдливо заменил отчуждение полномочий местного самоуправления на некие «особенности» (вопрос о том, согласно ли население соответствующей территории на такое отчуждение, даже не поднимается). Таким образом, уже не в первый раз возникает негативный феномен регулятивных отсылок «по кругу». Мы полагаем такую практику правового регулирования самых насущных основ нашего общества и государства неправомерной и неэффективной . Другими словами, если некие территориальные особенности местного самоуправления в пределах тех или иных территорий насущно необходимы, они должны быть развернуто прописаны именно в ФЗ-131, а не в ином законодательном акте, прямого отношения к местному самоуправлению не имеющем
Значимость принятого ФЗ-473 для ускорения социально-экономического развития Дальнего Востока как стратегически важного макрорегиона России неправомерно отрицать даже в малой доле Однако ныне мы все более и более убеждаемся, что само по себе принятие законов ничего не гарантирует, что связано с просчетами как в законотворческом процессе, так и в правоприменительной практике. Так, анализ ФЗ-472 говорит о двух серьезных проблемах нашего законотворческого процесса
80
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
Во-первых, чрезмерная конкретно-регулятивная нагрузка, падающая на подзаконные нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации, которые не имеют такой степени общественного и парламентского контроля, как сами законы . Депутаты часто просто не знают, за что они конкретно голосуют. Альтернативой может служить давнее предложение выносить законы на обсуждение вместе с основным блоком проектов детализирующих подзаконных нормативно-правовых актов и методических документов, но этого в полной мере пока нет
Так, статья 9 ФЗ-473 «Особенности владения, пользования, распоряжения объектами инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития» регулирует один из наиболее сложных и проблемных вопросов, связанных с земельно-имущественными отношениями, которые могут возникнуть по поводу создания ТОР Здесь говорится, что в соответствии с условиями соглашения о создании территории опережающего социально-экономического развития управляющей компании в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (выделено нами . — Е.Б.), передаются на праве собственности или аренды земельные участки, здания, строения, сооружения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные на территории опережающего социально-экономического развития Распоряжение такими земельными участками, зданиями, строениями, сооружениями, а также объектами инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития осуществляется управляющей компанией в порядке и на условиях, которые установлены Правительством Российской Федерации (выделено нами . — Е.Б). Вне этих документов принятие названного закона вполне выглядит как приобретение кота в мешке
В-вторых, принятие закона без четкой экономической программы формирования и деятельности тех институтов, которые этим законом утверждаются . Десять лет назад, когда принимался закон об особых экономических зонах, высказывалось немало предложений относительно того, что принятию закона должно предшествовать или, как минимум, соответствовать во времени принятие некоей концепции или долговременной программы развертывания ОЭЗ в стране. Предполагалось, что концепция (программа) должна отразить такие основополагающие моменты, как принципы отбора регионов локализации ОЭЗ; институты и механизмы позитивного воздействия ОЭЗ на весь хозяйственный комплекс регионов; пути привлечения в данные зоны субъектов малого и среднего предпринимательства и, наконец, методика оценки эффективности деятельности ОЭЗ и вложенных в них бюджетных средств — как в прямой форме, так и в косвенной (то есть через налоговые льготы) . Однако прошло 10 лет, а такого документа в полной мере так и не имеется (коммент. 8) .
Сегодня эта ситуация в чем-то повторяется, и системы ТОР — долговременной концепции их создания не имеется, хотя достаточно быстро (через три года) эти институты развития могут распространиться по всей
81
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
стране. Приложенное к закону финансово-экономическое обоснование, по сути, является не обоснованием, а прогнозом, заявленные в нем показатели (ожидаемые результаты деятельности ТОР) ничем не мотивированы . Сколько таких институтов мы вообще способны «потянуть» и сколько их вообще надо для обеспечения устойчивого социально-экономического развития данного макрорегиона и затем, иных субъектов Российской Федерации? Кроме того, уже сейчас заметно, что избыточное инициирование всех видов институтов развития (как федерального, так и регионального уровня) может породить не только позитивные, но и негативные моменты, а именно гонку налоговых льгот и преференций со стороны территорий — потенциальных приобретателей таких институтов
Органы власти субъектов Федерации должны иметь представление о том, когда, как и в силу какой специфики «их» регионов они могут рассчитывать на возможность создания того или иного вида из числа федеральных институтов развития, а именно ОЭЗ, ЗТР или ТОР.
Кроме того, ТОР создаются на очень длительный срок — 70 (!) лет. Крайне сложно себе представить, что все эти 70 лет ТОР будут функционировать в неизменном виде (режиме) Конечно, сегодня все долговременные прогнозы очень ненадежны, но все-таки, наверное, стоило заранее осмыслить и закрепить то, какими могут быть основные этапы и тренды эволюции института ТОР в тех или иных регионах в предстоящие десятилетия, может быть, даже в сценарном варианте Как и в случае с ОЭЗ, необходимо заранее разработать и закрепить механизмы (институты), обеспечивающие последовательное распространение импульса опережающего развития ТОР на все территории данного макрорегиона . Если подумать, то все названное выше — естественное развитие идеи стратегического планирования, которое (особенно на долговременном рубеже) уже все менее является планированием отдельных показателей, а все более — планированием наиболее важных институциональных изменений в экономике и обществе
По сути, все это — основа специальной программы или подпрограммы развития ТОР — сначала в регионе Дальнего Востока, затем по территории всей страны Ее можно и нужно в самой ближайшей перспективе закрепить в документе, подготовка которого предусмотрена статьей 33 ФЗ-473 «Отдельные меры государственной поддержки развития предпринимательской деятельности на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа» Здесь говорится, что в целях опережающего социально-экономического развития Дальнего Востока, привлечения инвестиций в создание новых и модернизацию имеющихся производственных предприятий разрабатывается и принимается программа развития инвестиционной и предпринимательской деятельности для каждого субъекта Российской Федерации, входящего в состав Дальневосточного федерального округа .
Только на этом пути ТОР как и все иные институты развития, смогут согласованно и, значит, эффективно решать задачи не только модернизации
82
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
национальной экономики на основе ее реиндустраилизации, но позитивного выравнивания уровней хозяйственного и социального развития территорий . Остается надеяться, что достаточно широкий круг ученых и экспертов будет привлечен к решению задач, связанных с дальнейшим совершенствованием нормативно-правовой и методической базы деятельности различных институтов развития, а также с подготовкой долговременной стратегии усиления их вклада в достижение приоритетных целей Российской Федерации .
Комментарии
1 . Недавно появилось сообщение о (якобы) намерении создать ОЭЗ во Владивостоке. Вообще, в последнее время сообщений о намерении создания ОЭЗ в том или ином регионе России появлялось немало, однако на официальном сайте РосОЭЗ эти новации пока не значатся
2 . Пакет федеральных законов по дерегулированию предпринимательской деятельности был принят еще в 2001 году (ФЗ № 128, 129 и 134 от 2001 года), хотя его преимущественная адресация — субъекты малого и среднего предпринимательства
3 . Так, Бухвальд Е. М . и Виленский А. В. отмечали: «...неизменно утверждалась идеология того, что, чем больше общие масштабы поддержки, чем шире «охват» ею субъектов МСП, тем это будет лучше и для самого сектора МСП, и для экономики в целом Отсюда часто складывается впечатление, что наш малый бизнес вообще может действовать только при мощной государственной поддержке, а в «нормальных» условиях хозяйствования просто нежизнеспособен» (см . : Бухвальд Е.М., Виленский А.В. Способен ли малый бизнес преодолеть антиинновационный характер российской экономики? // Вестник РГНФ. 2014. № 4. С. 47—48) . Излишний акцент на практику зонирования, по сути, означает распространение этой ошибочной идеологии на всех субъектов хозяйствования в экономике
4 В законе лишь оговаривается, что «при необходимости» (?) резидентам ТОР могут задаваться минимальные требования к уровню применяемых технологий и методов производства, оборудования и проч
5 . По оценкам Общественной палаты Российской Федерации, ТОР в совокупности займут 140 кв. км, или всего 0,002% территории Дальневосточного региона
6 . По данным этого китайского ученого, 10% населения страны все еще живет на доход в пределах 1 доллара в день
7 В сторону явно оттесняются и институты гражданского общества, например, институт общественных слушаний по тем или иным проектам
8 . Только в 2013 году постановлением Правительства Российской Федерации утверждены «Правила оценки эффективности функционирования особых экономических зон» (см : Постановление Правительства Российской Федерации от 10 июня 2013 года № 491 «Об утверждении Правил оценки эффективности функционирования особых экономических зон»)
83
Территории опережающего развития: падение или иллюзия?
Литература
1 . Федеральный закон от 3 декабря 2011 года № 392-ФЗ «О зонах терри-
ториального развития в Российской Федерации...».
2 . Распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 января
2015 года № 22-р о создании такого центра в г. Томске.
3 . Постановление Правительства Российской Федерации от 29 июля
2014 года № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социальноэкономического положения» и распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года № 1398-р (Перечень моногородов) .
4. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
5 . Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
6 . Бухвальд Е.М. Институты развития и формирование инновационной
экономики в России // Наука и практика (Журнал РЭУ им . Г. В . Плеханова). 2013 . №3 (11). С. 22—34; его же. Институты развития и новые приоритеты региональной политики в России // Теория и практика общественного развития. Изд. Дом «ХОРС». 2014. № 6 . С. 108—114.
References
1 . Federal’nyj zakon ot 3 dekabrja 2011 goda № 392-FZ «O zonah territorial’nogo
razvitija v Rossijskoj Federacii...».
2 . Rasporjazhenie Pravitel’stva Rossijskoj Federacii ot 14 janvarja 2015 goda
№ 22-r o sozdanii takogo centra v g . Tomske .
3 . Postanovlenie Pravitel’stva Rossijskoj Federacii ot 29 ijulja 2014 goda № 709
«O kriterijah otnesenija municipal’nyh obrazovanij Rossijskoj Federacii k mono-profil’nym (monogorodam) i kategorijah monoprofil’nyh municipal’nyh obrazovanij Rossijskoj Federacii (monogorodov) v zavisimosti ot riskov uhudshenija ih so-cial’no-jekonomicheskogo polozhenija» i rasporjazhenie Pravitel’stva Rossijskoj Federacii ot 29 ijulja 2014 goda № 1398-r (Perechen’ monogorodov).
4 . Federal’nyj zakon ot 6 oktjabrja 1999 goda № 184-FZ «Ob obshhih principah
organizacii zakonodatel’nyh (predstavitel’nyh) i ispolnitel’nyh organov gosudarstvennoj vlasti subjektov Rossijskoj Federacii» .
5 . Federal’nyj zakon ot 6 oktjabrja 2003 goda № 131-FZ «Ob obshhih principah
organizacii mestnogo samoupravlenija v Rossijskoj Federacii» .
6 . Buhval’d E . M . Instituty razvitija i formirovanie innovacionnoj jekonomiki v
Rossii // Nauka i praktika (Zhurnal RJeU im . G .V. Plehanova) . 2013 . № 3 (11) . S . 22—34; ego zhe. Instituty razvitija i novye prioritety regional’noj politiki v Rossii // Teorija i praktika obshhestvennogo razvitija . Izd. Dom «HORS». 2014 № 6 S 108—114
84
