CC BY
108DOI 10.24411 /2076-1503-2020-10602 КОМАРОВА Валентина Викторовна,
заведующий кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор, Почетный работник высшего профессионального образования
Российской Федерации, e-mail: [email protected]
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРЕДЕЛЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ И ОСОБЫЕ СТАТУСЫ ТЕРРИТОРИЙ
Аннотация. В статье исходя из традиционных конституционных подходов федеральные округа рассматриваются как сложносоставной конституционно-правовой механизм осуществления конституционных полномочий главы государства. Для унификации правового регулирования территорий с особым статусом предлагаются для закрепления в специальном федеральном законе территориально -правовой, организационный, сущностный критерии.
Ключевые слова: конституция, территория, федеральный округ, полномочный представитель Президента России в федеральном округе.
Komarova Valentina Viktorovna,
Head of the Department of Constitutional and Municipal Law of O.E. Kutafin University (Moscow State University of Law), Doctor of Law, Professor, Honorary Worker of Higher Professional Education
of the Russian Federation
TERRITORIAL LIMITS OF PUBLIC AUTHORITY AND SPECIAL STATUSES OF TERRITORIES
Annotation. In the article, based on traditional constitutional approaches, federal districts are considered as a complex constitutional and legal mechanism for the exercise of the constitutional powers of the head of state. To unify the legal regulation of territories with a special status, territorial, organizational, essential criteria are proposed for fixation in a special federal law.
Key words: constitution, territory, federal district, plenipotentiary representative of the President of Russia in the federal district.
Публичная власть в России осуществляется в пределах территории государства, субъекта Федерации, муниципального образования. Это общее правило для работы органов государственной и муниципальной власти. В современной России существует и иные пространственные пределы осуществление отдельных полномочий органов и должностных лиц различного уровня государственной власти. Как правило, акты о создании таких территориальных пределов осуществления власти принимаются для решения определенных актуальных, на тот или иной период времени, задач всего государства, интересов субъекта федерации. К таким задачам можно отнести защиту интересов безопасности государства, решение экономических вопросов, защиту природных комплексов и так далее. Право принимать решение по выделению отдельных территорий для осуществления названных, и некоторых иных задач, обладают
органы государственной власти субъектов Федерации, и, безусловно, органы и должностные лица государственной власти Российской Федерации. Примерам таковых может быть федеральный округ, ЗАТО, наукограды, и так далее. Отличия существующих на сегодняшний день (около 30) особых территорий созданных для реализации государственных задач и осуществления публичных властных полномочий, заключается в уровне публичной власти на котором принимается это решение, в порядке их создания и прекращения; акте, оформляющем такое решение органа или должностного лица публичной власти; времени на которое создается такого рода территориальная единица, системы органов и должностных лиц, а также их правового статуса, включая формы взаимодействия с вышестоящим уровнем публичной власти, особенностями организации местного самоуправления и, безусловно, особенностями реализации правового статуса жителей, прожива-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
ющих на определенной территории. Предлагаемый перечень не закрыт, что в совокупности с широкой практикой применения описываемого правового механизма и достаточного объема разнообразного нормативного правового регулирования этой сферы позволяет ставить вопрос о недостаточной прозрачности его применения в современной России, выполнении требования единства правового пространства.
При всей очевидности конституционно-правовых аспектов и в основном, результативности используемого правового механизма, целесообразно на законодательном уровне сформулировать общие для выделенных, например, по решаемой задаче, групп территорий с особым статусом - территориальных пределов осуществление публичной власти, критерии. В юридических науках исследованы понятия территория, публичное пространство, пространственно-территориальные пределы осуществления власти; в науке международного права ученые в большинстве своем, пришли к единому мнению о признаках и критериях предъявляемых к пространственным пределом осуществления государственной власти, часть которых закреплена как в международных актах (договорах, конвенциях), так и в законодательстве отдельных государств. Что же касается критериев и требований к выделяемой внутри государства территории для осуществления отдельных полномочий публичной власти различного уровня, процесс унификации не завершён. Между тем, не только территориально-правовый, но и организационный, сущностный критерии по мнению автора, целесообразно отразить в специальном федеральном законе, который мог быть назван «Основы особого правового статуса территорий в Российской Федерации». Идея объединения этого правового явление в единую, правовую унификацию не реализована в полной мере. Примером могут быть федеральные округа, созданные во исполнение конституционных норм и полномочий (ст.ст. 77, 78, 80, п. «к», «и» ст. 83, ст. 85 и ст. 90 Конституции России) Указом Президента России1 для реализации названных там же целей: «...обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений».
Между тем, существующая неопределенность конституционно-правовой природы и модели правового статуса федерального округа
является причиной многих обозначенных в науке конституционного права вопросов, подлежащих решению и актуализировавшихся ныне в связи с появлением на конституционном уровне новой для России правовой категории «федеральных территорий». Учитывая отсутствие прямого конституционного закрепления понятия «федеральный округ», возможно, произойдет если не их объединение, то инкорпорирование имеющегося безусловно положительного опыта жизнедеятельности федеральных округов в нормативном регулировании механизмов реализации конституционной новеллы, а проблемные и не решенные вопросы помогут избежать аналогии в работе как над правовым регулированием, так и в реализации будущих норм.
Функциональное и целевое предназначение федеральных округов (в совокупности - сущностный критерий территории с особым статусом), за их время существования менялся, в том числе при неизменности самого Указа Президента Рос-сии2 в этой части. Утвержденное упомянутым Указом Президента РФ Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе фактически расширяет заявленные ранее организационные «повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти» и контрольные «совершенствования системы контроля за исполнением их решений» функции, конкретизировав «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий» представительскими функциями: «Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа» и координационо-о-беспечительными: «Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа»; Указом Президента РФ от 20.10.2015 г.3 конкретизированы контрольные полномочия полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе посредством расширения
1 Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 13.12.2018) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000, N 20, ст. 2112, 2018, N 51, ст. 7984.
2 Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 13.12.2018) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000, N 20, ст. 2112, 2018, N 51, ст. 7984.
3 Указ Президента РФ от 20.10.2015 N 521 «О внесении изменений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849» // СЗ РФ. 2015, N 43, ст. 5946.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
перечня актов, исполнение которых он должен контролировать 1.
Отметим, что некоторые функции представителей Президента России в федеральных округах сформулированы достаточно обобщенно, что указывает на возможность осуществления ими «скрытых» полномочий, не оговоренных в Указе главы государства [2]. Так например, появившиеся в 2015 году федеральные программы развития федерального округа, по сути, изменили вектор приоритетной работы полномочного представителя Президента - от приведения законодательства субъектов федерации в соответствии с федеральным, контрольно-обеспечительного, до нынешнего социально-экономического.
По справедливому выражению С.А. Авакьяна федеральные округа, это территория постоянного президентского присутствия, обеспечивающего взаимодействие, помимо форм, предусмотренных на федеральном уровне [1]. Институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, по мнению автора статьи, имеет не столько правовое, сколько политическое значение, что, возможно, и препятствует на данном этапе формализации их деятельности, взаимодействия с главой государства.
Федеральные округа, возможно, для определения их конституционно правовой природы, целесообразно рассматривать, абстрагируясь от плоскостного видения и статичности, помимо закрепления их правовой природы, заданного предметом и методом правового регулирования, используя анализ имеющихся изменений и оценивая грядущие, целесообразно назвать: «циклическое политико -правовое образование». На данном этапе, в сравнении с многовековой государственностью, его можно оценить как ситуационное, однако преломляя временные рамки сквозь призму конституционного развития, характерного для конституционалистов и сравнивая с жизнедеятельностью федеральных округов, можно оценить уже как устойчивые.
Определенные шаги сделаны в сторону институционализации федеральных округов посредством укрепления организационного критерия:
- был определен правовой статус сотрудников аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и обеспечения им социальных гарантий2;
1 «организует контроль за исполнением федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также за реализацией федеральных программ в федеральном округе;»
2 Указ Президента РФ от 21.06.2000 N 1149 (ред. от 25.07.2006) «Вопросы обеспечения деятельности
- урегулировано образование советов при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах3.
- закреплены некоторые процедуры взаимодействии полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с Правительством Российской Федерации и федеральными органами исполнительной власти 4; Указом Президента РФ от 20.10.2015 г.5 сделан шаг в сторону регламентации форм выполнения полномочий посредством перечня органов для взаимодействия6; утверждения порядка согласования кандидатур для назначения на должности федеральной государственной службы и кандидатур для назначения (утверждения) на иные должности в пределах федерального округа с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе7.
Согласно приказа Минфина России межрегиональная инспекция Федеральной налоговой службы по федеральному округу является территориальным органом, осуществляющим взаимодействие ФНС России с полномочным представителем Президента Российской Федерации в феде-
аппаратов полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах» // СЗ РФ. 2000, N 26, ст. 2748.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3459.
3 Указ Президента РФ от 24.03.2005 N 337 (ред. от 25.12.2014) «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» // СЗ РФ. 2005, N 13, ст. 1139.
4 Постановление Правительства РФ от 12.08.2000 N 592 (ред. от 21.02.2018) «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000, N 34, ст. 3473, 18, N 10, ст. 1490.
5 Указ Президента РФ от 20.10.2015 N 521 «О внесении изменений в Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849» // СЗ РФ. 2015, N 43, ст. 5946.
6 «взаимодействует с Контрольным управлением Президента Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов, распоряжений, поручений и указаний Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации».
7 Указ Президента РФ от 20.03.2017 N 120 «Об утверждении Положения о порядке согласования кандидатур для назначения на должности федеральной государственной службы и кандидатур для назначения (утверждения) на иные должности в пределах федерального округа с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2017, N 13, ст. 1912.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
ральном округе1. Аналогичные нормы о взаимодействии с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе содержатся в актах Минфина России2, Минэкономразвития России3, Государственной фельдъегерской службы4, Минюсте России5, Следственного комитета при прокуратуре РФ6 и
др.
Однако очевидно - требуется унификация, закрепление форм и процедур взаимодействия не только по горизонтали, но и по вертикали; отметим, что сегодня минимально урегулировано взаимодействие полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с институтами гражданского общества.
Отметим некоторый дисбаланс в регулировании взаимодействия полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с органами публичной власти соответствующих субъектов федерации в пользу исполнительной власти.
Между тем, при контроле реализации программ развития федерального округа необходимо взаимодействие не только с органами исполнительной власти. Так, в Стратегии развития туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа рекомендовано органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться положениями Стратегии при разработке и реализации государственных программ
1 Приказ Минфина России от 17.07.2014 N 61н (ред. от 09.08.2018) «Об утверждении Типовых положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru
2 Приказ Минфина России от 17.07.2014 N 61н (ред. от 09.08.2018) «Об утверждении Типовых положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы».
3 Приказ Минэкономразвития России от 20.02.2015 N 82 (ред. от 01.09.2017) «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по федеральному округу» (Зарегистрировано в Минюсте России 18.05.2015 N 37312).
4 Приказ ГФС России от 27.06.2014 N 237 (ред. от 14.09.2016) «Об утверждении Положения об Управлении Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации по федеральному округу» (Зарегистрировано в Минюсте России 20.08.2014 N 33696).
5 Приказ МПР России от 30.03.2007 N 72 (ред. от 27.06.2012) «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федерального агентства по недропользованию по федеральному округу» (Зарегистрировано в Минюсте России 02.05.2007 N 9385).
6 Приказ Следственного комитета при прокуратуре РФ от 25.03.2008 N 37 «Об утверждении Типового
положения о следственном отделе Следственного
комитета при прокуратуре Российской Федерации по федеральному округу».
субъектов Российской Федерации7. Как правило стратегии и концепции развития в той или иной сфере рекомендуют всем органам публичной власти субъектов Российской Федерации, входящими в федеральный округ учитывать их положения в разрабатываемых для их реализации документов: закрепляющим систему мер, направленных на совершенствование правового, кадрового, научно-методического, информационного и финансового обеспечения.
Думается, к организационному критерию можно отнести не только полномочных представителей президента в федеральных округах но и их расширяющиеся аппараты (в этой части целесообразно отметить различный правовой статус представителей Президента РФ в федеральных округах); выстраивающиеся под федеральные округа территориальные представительства федеральных органов власти. Отметим, что за время существования федеральных округов, такого рода территориальные представительства устраиваются спонтанно, без какого-либо планирования, ориентируясь на поставленные главой государства задачи. Правовой статус территориального представительства одного и того же федерального органа исполнительной власти в различных федеральных округах может отличаться. На территориальные пределы федеральных округов в своей работе ориентируются некоторые институты гражданского общества. Ярким примером может быть работа уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, которые под эгидой Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, проводят кустовые встречи, совещания, обучение.
Механизм реализации правового статуса жителей федеральных округов так же в некоторых случаях имеет свои особенности (например, предоставление гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа8). В силу некоторой историчности при нарезании федеральных округов и учета экономических потребностей субъектов Российской Федера-
7 Распоряжение Правительства РФ от 07.03.2019 N 369-р «Об утверждении Стратегии развития туризма на территории Северо-Кавказского федерального округа до 2035 года» // СЗ РФ. 2019, N 11, ст. 1170.
8 Федеральный закон от 01.05.2016 N 119-ФЗ (ред. от 18.07.2019) «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016, N 18, ст. 2495, 2019, N 29 (часть I), ст. 3861.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
ции, принимаются планы развития и решаются вопросы управления жизненно важной и наиболее востребованной для определенного округа сферы. Например, управления особыми экономическими зонами на территории Северо-Кавказского федерального округа1 и различные стратегии развития федеральных округов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что федеральный округ - сложносоставной конституционно-правовой механизм, созданный Президентом Российской Федерации, обладающий общими для всех территорий с особым статусом критериями и особыми, характерными исключительно для системы федеральных округов в Российской Федерации, объединенных волей главы государства на основе общности требующих решения задач, историчности. Федеральный округ - территория страны объединяющая совокупность территорий субъектов Российской Федерации имеющих общие границы; обладающая собственными границами, совпадающими с внешними границами соответствующих субъектов федерации, для адресной реализации конституционных полномочий главы государства, посредством взаимодействия органов публичной власти, полномочных представителей, институтов гражданского общества; использования правовых, политических, экономических средств.
Подводя итог, считаем возможным высказать следующее мнение по результатам исследования. Для решения актуальных на определенном
1 Постановление Правительства РФ от 05.04.2018 N 412 «О некоторых вопросах управления особыми экономическими зонами на территории Северо-Кавказского федерального округа» // Сз РФ. 2018, N 16 (Часть II), ст. 2366.
этапе развития государства и общества задач, государственные органы, без сомнения, вправе создавать новые формы и механизмы для их реализации. Между тем возникают нерешённые вопросы о единстве правового пространства, простоте и обоснованности, прозрачности и единообразии создаваемых механизмов, их открытости и доступности. С точки зрения автора целесообразно простое законодательно закрепленное наличие требований, критериев - базовый правовой механизм, включающий критерии необходимости и создания в качестве исключения из общего правила особого статуса территорий для решения определенных задач, механизмов их реализации при дополнительных гарантиях прав проживающих на данный территории граждан Российской Федерации.
Список литературы:
[1] Авакьян С.А. Глава Российского государства и региональные структуры власти: опыт и проблемы взаимодействия. Конституционное и муниципальное право. 2017, № 11.
[2] Комарова В.В. Скрытые полномочия Президента России: вопросы теории и практики // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2018. № 6 (46). - С. 15-23.
Spisok literatury:
[1] Avak'yan S.A. Glava Rossijskogo gosu-darstva i regional'nye struktury vlasti: opyt i problemy vzaimodejstviya. Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2017, № 11.
[2] Komarova V.V. Skrytye polnomochiya Prezi-denta Rossii: voprosy teorii i praktiki // Vestnik Univer-siteta imeni O.E. Kutafina. 2018. № 6 (46). - S. 15-23.
ЮРКОМПАНИ
^^ www.law-books.ru
Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ» издает научные журналы:
• Научно-правовой журнал «Образование и право», рекомендованный ВАК Министерства науки и высшего образования России (специальности 12.00.01,12.00.02), выходит 1 раз в месяц.
• Научно-правовой журнал «Право и жизнь», рецензируемый (РИНЦ, Е-1лЬгагу), выходит 1 раз в 3 месяца.
Г
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 6 • 2020
