CC BY
60
ISSN 2304-120X
ниепт
научно-методический электронный журнал
Чарахчян К. К., Корниенко Т. А., Оганян А. Г. Территориальное стратегическое планирование: проблемы и поиски решений // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2019. - № 4 (апрель). - 0,4 п. л. - URL http://e-koncept.ru/2019/194026.htm.
ART 194026 DOI 10.24411/2304-120X-2019-14026 УДК 332.145
Чарахчян Константин Каренович,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономики и менеджмента филиала ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет» в г. Армавире, г. Армавир Arsen [email protected]
Корниенко Татьяна Анатольевна,
кандидат исторических наук, доцент, заместитель директора по научной работе филиала ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет» в г. Армавире, г. Армавир
kornienko-23@yandex. ru Оганян Анжелика Гамлетовна,
студентка филиала ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет» в г. Армавире, г. Армавир [email protected]
Территориальное стратегическое планирование: проблемы и поиски решений
Аннотация. Статья посвящена вопросам совершенствования территориального стратегического планирования путём уточнения его функций и структуры, привлечения к процессам разработки и реализации стратегии развития регионов населения, бизнес-сообщества, органов государственного управления. Авторы анализируют содержание стратегии социально-экономического развития Краснодарского края на долгосрочный период, выделяют особенности, затрудняющие её практическое применение.
Ключевые слова: стратегическое планирование, стратегия деятельности, регион, регулирование, стейкхолдеры, стратегические и тактические задачи. Раздел: (04) экономика.
Стратегическое планирование стало широко распространённым инструментом регулирования экономических, социальных и политических процессов, протекающих как в рамках отдельных организаций, так и в пределах территориальных образований. Инструментарий стратегического планирования ныне достаточно широк и включает в себя концепцию планирования, стратегию развития, стратегический план реализации концепции, сценарии развития и др. Признание необходимости стратегического планирования топ-менеджерами государственных и частных структур сочетается у них с малым вниманием к результатам применения и анализу ошибок реализации этого способа управленческой деятельности. Стратегия присутствует в планировании больше в виде некоего исходного тезиса, своеобразного «символа веры» в возможность управления комплексом социально-экономических отношений в долгосрочном периоде.
С точки зрения экономической теории стратегия подразумевает достижение хозяйственного результата, имеющего принципиально важное значение для воспроизводственной деятельности субъекта. Сам этот результат может быть описан лишь в общих чертах, отражать будущее желаемое состояние объекта планирования, показывать выгоду от его достижения для планирующего субъекта. Стратегия разрабатывается как опережающая реакция на окружающую среду с учётом возможностей (ресурсов), которыми обладает субъект. В данном аспекте стратегическое планирование методологически близко теории хозяйственного поведения субъекта, основанной на
ББГ»! 2Э04-120Х
ниепт
научно-методический электронный >курнал
Чарахчян К. К., Корниенко Т. А., Оганян А. Г. Территориальное стратегическое планирование: проблемы и поиски решений // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2019. - № 4 (апрель). - 0,4 п. л. - URL http://e-koncept.ru/2019/194026.htm.
рациональных ожиданиях. Постоянное сравнение изменения внутренних ресурсов и динамики факторов внешней среды позволяет выработать траекторию действий субъекта управления, которую можно трактовать как стратегию.
Значимость ресурса определяется его потенциальной возможностью быть применённым для воздействия на окружающую среду. Иными словами, среда определяет (конституирует) ценность ресурса. Сама среда также получает свою определённость в аспекте возможностей и угроз в сравнении с ресурсами организации или территории. При принятии решения о действиях, которые должны привести к цели (выгоде), субъект постоянно и неоднократно соотносит внутреннюю и внешнюю среды, «фильтрует» их факторы, оставляя в центре своего внимания наиболее важные для достижения поставленной цели. Результаты деятельности любой организации проявляются только за её пределами, во внешней среде [1].
Тактические действия более свойственны рефлексивному подходу в экономическом поведении. Рефлексивная реакция становится более эффективной для использующего её субъекта при наличии у него стратегии действий. С этой точки зрения стратегия подразумевает движение к главной цели субъекта, а тактика - движение к подцели, т. е. цели более низкого ранга, рассматриваемой как элемент «дерева целей». В процессе реализации стратегии может обнаружиться необходимость выдвижения новых подцелей. Поэтому тактика подразумевает более богатое содержание, чем стратегия.
Правильно выбранный с точки зрения намеченного будущего состояния объекта планирования период времени определяет круг задач и действий по их решению, которые можно определить как стратегические. Исходя из этого, можно обозначить такую последовательность формулирования этапов стратегического планирования административно-территориального образования: желаемое состояние, демонстрирующее занятие выгодной акторам (участникам) планирования позиции во внешней среде (результат) - период времени, необходимый для достижения этого положения (в аспекте стратегического управления он выступает как долгосрочный) - выделение совокупности наиболее важных для территории проблем.
В применяемом в России территориальном стратегическом планировании широко распространился подход, основанный на первоочередном выделении существующих и прогнозируемых в будущем проблем. Далее разрабатывается круг задач, которые вытекают из этих проблем, и комплекс мероприятий по их решению. Период времени обычно задаётся изначально, основываясь на своеобразной «магии чисел»: 2020, 2030 и т. п. Положительной стороной такого подхода выступает унификация стратегий развития регионов России по срокам реализации, отрицательной - искусственная привязка действий к заранее намеченным рубежам.
Полномочия принятия стратегических решений принадлежат руководителям, относящимся к верхнему уровню управления. Обычно стремление активно влиять в длительной перспективе на хозяйственные процессы присуще стратегическим инвесторам или государственным чиновникам, уполномоченным руководить осуществлением крупных проектов общенационального масштаба. Спекулятивные инвесторы, депутаты законодательных органов, руководители министерств и ведомств обычно озабочены вопросами тактического характера и стремятся уйти от разработки стратегических проектов и ответственности за их реализацию. Соответственно, самыми насущными задачами для применения стратегического планирования в рамках административно-территориального образования выступают разработка эффективных и обоснованных стратегических решений, формализация содержания принятой стратегии развития и перевод её на операциональный уровень [2].
Свой стратегический характер планирование развития территории приобретает благодаря нормативным правилам (институтам), которыми руководствуется субъект,
ISSN 2304-120X
ниепт
научно-методический электронный журнал
Чарахчян К. К., Корниенко Т. А., Оганян А. Г. Территориальное стратегическое планирование: проблемы и поиски решений // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2019. - № 4 (апрель). - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2019/194026.htm.
стремясь достичь поставленной цели. Эти правила в значительной мере формируются государством. Важный шаг на пути институционализации стратегического планирования на всех уровнях управления был сделан в России с принятием Федерального закона «О стратегическом планировании» [3]. Однако поступательное развитие институциональной среды стратегического управления может рассматриваться скорее как перспектива, нежели действительность [4].
Причины слабого влияния на реальные социально-экономические результаты концепций стратегического планирования, утверждённых органами государственного управления России как на федеральном, так и на региональном уровнях, кроются в сложившихся к настоящему времени способах участия в разработке и реализации этих концепций основных акторов стратегического планирования. К таковым акторам относятся органы государственного управления, стейкхолдеры из бизнес-структур, население региона. Формально все они включены в процесс стратегического планирования социально-экономического развития территории на каждом уровне управления в Российской Федерации: федеральном, региональном муниципальном. Однако реальное участие вышеперечисленных акторов в стратегическом планировании совершенно различно.
Инициатором разработки стратегии социально-экономического развития территории и плана мероприятий по её реализации, как правило, выступает местная администрация. Система мониторинга результатов деятельности администраций регионов и муниципальных образований, учитывающая в том числе мнение населения, побуждает глав администраций отдавать приоритет быстрому реагированию на текущие изменения внешней среды и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций на подведомственной территории. Стратегический подход к управлению в этом случае скорее мешает руководителю, чем помогает в осуществлении его замыслов по комплексному и долгосрочному развитию региона.
Существенное влияние на стратегическое планирование могло бы оказать бизнес-сообщество. Справедливо обращают внимание исследователи проблем стратегического планирования на участие в этом процессе стейкхолдеров как необходимый фактор формирования и реализации стратегических планов [5]. В регионах имеются местные элиты, включающие стейкхолдеров из административно-управленческих и бизнес-кругов. Однако поведению стейкхолдеров-бизнесменов свойственен оппортунизм относительно стратегического планирования, поскольку при изменении рыночной конъюнктуры они не только теряют заинтересованность (если она изначально имела место) в осуществлении ранее утверждённой администрацией стратегии развития данной территории, но и начинают скрытую или явную борьбу за её пересмотр в свою пользу.
Объективно наиболее заинтересованным в стратегическом планировании территории является местное население, которое обычно в своём большинстве связывает личные успехи и неудачи с условиями проживания на данной территории. Вместе с тем население привычно считает разработку и реализацию стратегических планов функциями исключительно органов власти. Участие граждан в обсуждении, принятии и осуществлении стратегических программ развития регионов остаётся низким, их большинство не видит смысла в этой работе, не верит в серьёзность намерений власти следовать выделенным в стратегических документах приоритетам. В России пока отсутствуют институциональные факторы, благодаря которым широкие слои общества будут реально вовлечены в стратегическое планирование развития субъектов Федерации и их муниципальных образований.
Существенную роль представителей интересов и организаторов добровольных действий населения в территориальном стратегическом планировании могут взять на себя общественные организации. Они способны последовательно и в течение длительного периода бороться за заявленные цели. К сожалению, реальная вовлеченность населения нашей страны в общественные организации пока низка по ряду причин.
ISSN 2Э04-120Х
ниепт
научно-методический электронный журнал
Чарахчян К. К., Корниенко Т. А., Оганян А. Г. Территориальное стратегическое планирование: проблемы и поиски решений // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2019. - № 4 (апрель). - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2019/194026.htm.
Важно отметить, что степень риска в оценке соответствия внутренней и внешней сред регионов России в настоящее время настолько велика, что снижает заинтересованность акторов в стратегическом планировании и делает его формальным, полезным лишь для придания солидности и «обоснованности» принимаемым топ-менеджерами решениям. Одним из парадоксов нынешнего управления хозяйственными процессами в нашей стране выступает то, что без стратегии предусматриваемые затраты ресурсов и времени не приведут к ожидаемым обществом результатам, а выработка стратегии затруднена «риском несоответствия сред».
Кроме того, действует уже сложившийся механизм разработки и принятия стратегических планов. Администрации регионов привлекают для создания проекта стратегии развития подведомственной территории солидные научные и консалтинговые организации, что вполне обоснованно с точки зрения сложности данной деятельности. На оплату работы над проектом выделяются определённые финансовые средства из бюджета региона. Соответственно требованиям и финансовым возможностям заказчика исполнители разрабатывают многостраничную концепцию социально-экономического развития этого субъекта Российской Федерации. Понятно, что проект будет страдать излишней детализацией, но удовлетворит запросы заказчика, затронув широкий круг проблем данной территории и предложив множество способов их решения. Возможно, что-то из этого набора будет действительно использовано или взято за основу последующих практических управленческих действий.
Однако в территориальном стратегическом планировании следует различать стратегию развития и стратегию деятельности. Стратегия развития - более широкое понятие, она не может быть сведена к управляющему воздействию - стратегии деятельности. Стратегия деятельности не тождественна плану деятельности, поскольку определяет лишь общий подход к желаемому (и возможному) воздействию на объективно протекающие социально-экономические процессы. Стратегия деятельности по развитию территории должна быть достаточно коротко представлена и изложена, быть «обозримой», чётко расставлять приоритеты по значимости и периоду осуществления. Стратегия развития территории описывает оптимальный вариант для акторов планирования из нескольких возможных, исходя из тенденций протекающих процессов, вероятности и силы факторов риска внешней и внутренней среды территориального образования, способности оказать на них управленческое воздействие.
Стратегия развития отвечает на вопрос «чего мы можем и хотим достичь», стратегия деятельности - «как мы можем приблизиться к желаемому состоянию». Оба документа - стратегия развития и стратегия деятельности - дополняют друг друга, но являются в определённой мере самостоятельными инструментами планирования. В свою очередь, оба вида стратегии неизбежно включают в себя прогнозы, обоснованные методом моделирования различных ситуаций.
Регионы России активно принимают стратегии развития на долгосрочный период, стремясь скоординировать усилия всех сторон, деятельность которых способна его осуществить. В декабре 2018 г. Законодательное собрание Краснодарского края приняло стратегию социально-экономического развития региона до 2030 г. [6] Этот документ отразил современные подходы к стратегическому планированию, применяемые рядом научных, учебных, консалтинговых структур нашей страны. Стратегия опирается на определение приоритетных проектов, вытекающие из них флагманские проекты, территориальные экономические зоны, постановку глобальных задач, кластерный подход с выделением субкластеров. В документе представлены основные контуры и прогнозируемые показатели развития Краснодарского края на ближайшие 12 лет [7].
ISSN 2304-120X
ниепт
научно-методический электронный журнал
Чарахчян К. К., Корниенко Т. А., Оганян А. Г. Территориальное стратегическое планирование: проблемы и поиски решений // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2019. - № 4 (апрель). - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2019/194026.htm.
Вместе с тем данная стратегия вызывает ряд вопросов и сомнений в её практической пользе. Во-первых, документ насыщен находящимися в политическом тренде понятиями (цифровизация, умная экономика, кластерная активация, креативная индустрия и др.). Стратегия должна быть понятна самым широким слоям населения, ибо касается его будущего, поэтому излишняя «наукообразность» не служит сильной стороной рассматриваемого документа. Кроме того, ряд применяемых в рассматриваемой стратегии терминов пока не нашёл однозначного определения и вызывает различные толкования.
Во-вторых, представленные сценарные прогнозы ключевых индикаторов реализации стратегии и необходимых для этого финансовых ресурсов разделены на инерционный, базовый и оптимистический варианты (сценарии), что представляется вполне целесообразным. Однако, как указывают авторы стратегии, разделение сценариев было сделано по степени ресурсных ограничений. Такой количественный подход без учёта эффективности использования ограниченных ресурсов снижает достоверность излагаемых сценариев. Кроме того, в каждом из этих сценариев в проекции на предстоящий период просматривается экстраполяционный подход, надёжность которого невелика.
В-третьих, принятая стратегия развития Краснодарского края в её нынешней форме страдает чрезмерной детализацией задач и действий по их решению по экономическим зонам края, флагманским проектам, кластерам, отраслевым комплексам. Получилось неизбежное при подобном подходе смешение действительно стратегических и тактических задач и путей их решения. Представляется, что проблема сочетания отраслевого и территориального аспектов планирования развития субъекта Российской Федерации требует дальнейшего исследования и практического воплощения.
Данная стратегия производит впечатление комплексного и хорошо структурированного документа, в котором нашлось место практически всем субъектам хозяйственной и социальной жизни Краснодарского края. Вместе с тем «за деревьями не видно леса», внимание не сосредоточивается на главном принципе достижения успеха. В общетеоретическом аспекте не вызывает возражений последовательность рекомендованных в стратегии этапов её реализации: стартовый (приходится на завершившийся 2018 г.), этап модернизации хозяйства (2019-2024 гг.), этап рывка конкурентоспособности экономики края (2026-2030 гг. и далее). В практическом же аспекте модернизация и рост конкурентоспособности идут параллельно, так как проверка целесообразности модернизации происходит путём расширения доли товаропроизводителей на рынке, освоения новых рыночных ниш, появления компаний-лидеров.
Опыт разработки стратегий развития регионов Российской Федерации показывает, что пришло время перехода от инструментального совершенствования стратегического планирования к объединению интересов населения, бизнеса и власти в его осуществлении. Иными словами, план должен оставаться планом - необходимым способом регулирования деятельности людей. Для развития территориального стратегического планирования усилия следует направить на хозяйственные связи между регионами, фирмами, государственными учреждениями, использование потенциала местного самоуправления. Развитие «горизонтальных» отношений внутри и между территориями на данном этапе социально-экономического движения России представляется более предпочтительным по сравнению с «вертикальными». Пока же связанность стратегий развития субъектов Российской Федерации весьма слаба даже в пределах одного федерального округа. Возможно, координацию этих стратегий целесообразно проводить под эгидой полномочных представителей президента России в соответствующих федеральных округах.
ISSN 2Э04-120Х
ниепт
научно-методический электронный журнал
Чарахчян К. К., Корниенко Т. А., Оганян А. Г. Территориальное стратегическое планирование: проблемы и поиски решений // Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2019. - № 4 (апрель). - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2019/194026.htm.
Ссылки на источники
1. Друкер Питер Ф. Задачи менеджмента в XXI веке. - М.: Издательский дом «Вильямс», 2004.
2. Фасхиев А. А. Судьба стратегического менеджмента и риск-менеджмент // Менеджмент в России и за рубежом. - 2009. - № 1. - С. 33-40.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Российская газета. - 2014. - 3 июля.
4. Юшкова Н. Г. Институциональные основания совершенствования методологии регионального стратегирования // Региональное развитие: электронный научно-практический журнал. - 2016. -№ 3 (15). - URL: https://regrazvitie.ru/institutsionalnye-osnovaniya-sovershenstvovaniya-metodologii-re-gionalnogo-strategirovaniya/
5. Одинцова А. В., Одинцова А. В. К вопросу о стратегическом планировании в муниципальных образованиях // Федерализм. - 2016. - № 2 (82). - С. 23-42.
6. Стратегия социально-экономического развития Краснодарского края на долгосрочный период. -URL: http://www.mprkk.ru/media/main/attachment/attach/proekt_strategii.pdf.
7. Там же.
Konstantin Charakhchyan,
Doctor of Economics, Professor, Economics and Management Chair, Armavir branch of Kuban State University, Armavir Arsen [email protected] Tatiana Kornienko,
Candidate of Historical Sciences, Associate Professor, Deputy Director for Scientific Work, Armavir branch of Kuban State University, Armavir [email protected] Anzhelika Oganyan,
Student, Armavir branch of Kuban State University, Armavir [email protected]
Territorial strategic planning: problems and solutions
Abstract. The article is devoted to the issues of improving territorial strategic planning by clarifying its functions and structure, involving the population, business community, and public administration bodies in the processes of working out and implementing the development strategy of the regions. The authors analyze the content of the strategy of socio-economic development of Krasnodar Region for a long-term period; identify features that slow down its practical implementation.
Key words: strategic planning, strategy of activity, region, regulation, stakeholders, strategic and tactical tasks. References
1. Druker, Piter F. (2004). Zadachi menedzhmenta vXXI veke, Izdatel'skij dom "Wyams", Moscow (in Russian).
2. Faskhiev, A. A. (2009). "Sud'ba strategicheskogo menedzhmenta i risk-menedzhment", Menedzhment v Rossii i za rubezhom, № 1, pp. 33-40 (in Russian).
3. (2014) "Federal'nyj zakon Rossijskoj Federacii ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ "O strategicheskom plani-rovanii v Rossijskoj Federacii", Rossijskaya gazeta, 3 iyulya (in Russian).
4. Yushkova, N. G. (2016). "Institucional'nye osnovaniya sovershenstvovaniya metodologii regional'nogo strategirovaniya", Regional'noe razvitie: elektronnyj nauchno-prakticheskij zhurnal, № 3 (15). Available at: https://regrazvitie.ru/institutsionalnye-osnovaniya-sovershenstvovaniya-metodologii-regionalnogo-strategirovaniya/ (in Russian).
5. Odincova, A. V. & Odincova, A. V. (2016). "K voprosu o strategicheskom planirovanii v municipal'nyh obrazovaniyah", Federalizm, № 2 (82), pp. 23-42 (in Russian).
6. Strategiya social'no-ekonomicheskogo razvitiya Krasnodarskogo kraya na dolgosrochnyj period. Available at: http://www.mprkk.ru/media/main/attachment/attach/proekt_strategii.pdf (in Russian).
7. Ibid.
Рекомендовано к публикации:
Некрасовой Г. Н., доктором педагогических наук, членом редакционной коллегии журнала «Концепт»
Поступила в редакцию Received 22.01.19 Получена положительная рецензия Received a positive review 25.02.19
Принята к публикации Accepted for publication 25.02.19 Опубликована Published 30.04.19
www.e-koncept.ru
Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0) © Концепт, научно-методический электронный журнал, 2019 © Чарахчян К. К., Корниенко Т. А., Оганян А. Г., 2019
977230412019704
