CC BY
482
ISSN 2304-120X
ниепт
научно-методический электронный журнал
Кочурина Р. А., Косенко С. Г. Направления повышения эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального образования // Концепт. - 2015. - Спецвыпуск № 14. - ART 75207. - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2015/75207.htm. - Гос. рег. Эл № ФС 77-49965. - ISSN 2304-120X.
ART 75207 УДК 336.144
Кочурина Раиса Абдухалимовна,
кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры эко номики и менеджмента филиала ФГБОУ ВПО «Кубанский государ ственный университет» в г. Армавире, г. Армавир [email protected]
Косенко Светлана Геннадьевна,
профессор РАЕ, кандидат экономических наук, заведующая кафедрой экономики и менеджмента филиала ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный университет» в г. Армавире, г. Армавир [email protected]
Направления повышения эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального образования
Аннотация. В статье авторы рассматривают вопросы бюджетирования. Раскрывают сущность программно-целевого метода регулирования и бюджетного планирования. Рассмотрено, что программно-целевой метод бюджетирования регулирует распределение бюджетных средств между отдельными программами; способствует большей эффективности и прозрачности; усиливает ответственность.
Ключевые слова: бюджетная политика, программно-целевой метод, бюджетирование, социально-экономическая политика.
Раздел: (04) экономика.
Одним из стратегических ориентиров в бюджетной политике муниципального образования должно стать формирование долгосрочной стратегии развития программно-целевого принципа организации деятельности органа исполнительной власти.
Главная стратегическая цель развития территории - сохранение и развитие ее как муниципального образования со сбалансированной экономикой, активным местным сообществом, развитой инфраструктурой, качественной муниципальной средой, обеспечивающей высокий уровень жизни населения и благоприятные условия для экономической деятельности и культурно-оздоровительного отдыха. Реализация стратегии развития муниципального образования невозможна без формирования и реализации эффективной бюджетно-налоговой политики. Местные бюджеты позволяют местным органам власти обеспечить планомерное развитие учреждений образования, медицинского обслуживания, культуры жилищного фонда и дорожного хозяйства. С помощью местных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий.
Программно-целевой метод регулирования позволяет обеспечить комплексное решение проблем муниципального образования на основе программно-целевого бюджетирования, связывающее произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.
Повышению эффективности социально-экономической политики муниципального образования способствует не только оптимизация структуры бюджетных расходов и результатов использования бюджетных средств, но и внедрение в практику бюджетного планирования элементов БОР, что предполагало переход от затратного метода планирования бюджетных средств к планированию с учетом результативно-
1
ISSN 2Э04-120Х
ниепт
научно-методический электронный журнал
Кочурина Р. А., Косенко С. Г. Направления повышения эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального образования // Концепт. - 2015. - Спецвыпуск № 14. - ART 75207. - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2015/75207.htm. - Гос. рег. Эл № ФС 77-49965. - ISSN 2304-120X.
сти деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств по предоставлению бюджетных услуг населению и достижения определенного социально-экономического результата.
Муниципальные программы должны стать главным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов. Мероприятия, запланированные в рамках муниципальных программ, должны быть взаимоувязаны с финансовыми ресурсами для их реализации. В то же время, конечная эффективность «программного» бюджета должна зависеть от качества муниципальных программ, а так же механизмов контроля за их реализацией.
В целях обеспечения сбалансированности местного бюджета, экономии бюджетных средств, сохранения умеренной долговой нагрузки и соблюдения требований ст.136 Бюджетного кодекса РФ:
- не допускать образование просроченной кредиторской задолженности, а в случае её наличия - проводить планомерную работу по ее сокращению,
- не принимать к исполнению расходные обязательства не связанные с решением вопросов, отнесенных действующим законодательством к полномочиям органа местного самоуправления [1].
Одним из инструментов системы бюджетирования ориентированного на результат выступает Доклад о результатах и основных направлениях деятельности, составляемый главным администратором бюджетных средств по доходам бюджета и главным распорядителем бюджетных средств по расходам бюджета.
Доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) - это документ, позволяющий в систематизированном виде увязать цели, задачи и показатели результативности деятельности субъекта бюджетного планирования на среднесрочный период и выделяемые ему бюджетные ассигнования.
В соответствии с принятыми на федеральном уровне методическими документами ДРОНД должен включать в себя следующие разделы, характеризующие деятельность субъекта бюджетного планирования:
1) цели, задачи и показатели деятельности;
2) расходные обязательства и формирование доходов;
3) бюджетные целевые программы;
4) непрограммная деятельность;
5) распределение расходов по целям, задачам и программам;
6) результативность бюджетных расходов [2].
Обоснования бюджетных ассигнований.
Муниципальные задания как инструмент системы бюджетирования ориентированного на результат вводится БК РФ и является обязательным с 2009 г. БК РФ устанавливает, что (с 1 января 2009 г.) муниципальное задание должно влиять на финансирование бюджетных учреждений и других некоммерческих организаций, осуществляющих предоставление бюджетных услуг. Муниципальные задания устанавливают требования к составу, качеству, объему, условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг.
В соответствии с БК РФ муниципальное задание должно содержать:
- выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения муниципального задания;
- определение категорий физических и/или юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
- показатели, характеризующие качество и/или объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам муниципальных услуг;
2
ISSN 2304-120X
ниепт
научно-методический электронный журнал
Кочурина Р. А., Косенко С. Г. Направления повышения эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального образования // Концепт. - 2015. - Спецвыпуск № 14. - ART 75207. - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2015/75207.htm. - Гос. рег. Эл № ФС 77-49965. - ISSN 2304-120X.
- порядок оказания муниципальных услуг физическим и/или юридическим лицам;
- предельные цены (тарифы) на оплату муниципальных услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;
- порядок контроля за исполнением муниципального задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
- требования к отчетности об исполнении муниципального задания.
Внедрение новых механизмов финансирования бюджетных услуг: нормативноцелевого финансирования, субсидирования потребителя и т. п. Переход к БОР предполагает перенос акцента с содержания бюджетных учреждений на предоставление бюджетных услуг. Тем самым эффективность данного перехода во многом зависит от того, как будут выстроены отношения с поставщиками услуг, в частности от используемых подходов к их финансированию. Применение методов финансирования, альтернативных сметному, создает предпосылки для ориентации поставщиков услуг на потребителя, а также для конкуренции между различными поставщиками услуг. Сами по себе новые методы финансирования могут применяться и при отсутствии целеполагания на уровне субъектов бюджетного планирования и других элементов БОР. Однако они создают предпосылки для обеспечения ориентации на результат поставщиков бюджетных услуг в том случае, если механизмы БОР внедряются на уровне субъектов бюджетного планирования.
До настоящего времени действует ряд целевых программ, которые не в полной мере соответствуют требованиям законодательства. Достаточно сложно идет процесс внедрения в целевые программы разделов по оценке предполагаемых результатов, индикаторов и их эффективности. В некоторых программах имеются существенные недоработки в части применения количественно измеримых результатов и технологий их использования [3].
Программно-целевой метод бюджетирования позволяет (см. рисунок):
- обеспечить связь между выделяемыми ресурсами и результатами их использования;
- регулирует распределение бюджетных средств между отдельными программами;
- способствует большей эффективности и прозрачности;
- усилить ответственность и подотчетность при расходовании бюджетных средств [3].
3
ISSN 2Э04-120Х
ниепт
научно-методический электронный журнал
Кочурина Р. А., Косенко С. Г. Направления повышения эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального образования // Концепт. - 2015. - Спецвыпуск № 14. - ART 75207. - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2015/75207.htm. - Гос. рег. Эл № ФС 77-49965. - ISSN 2304-120X.
Значение программно-целевого метода бюджетирования
В целях повышения результативности использования бюджетных ресурсов, повышения эффективности деятельности муниципальных учреждений и достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств, главным распорядителям бюджетных средств необходимо:
- при формировании бюджетных проектировок, в случае недостаточности средств для финансового обеспечения бюджетных приоритетов, оптимизировать другие расходы, принятие новых расходных обязательств должно быть обоснованным и крайне взвешенным;
- осуществлять формирование муниципальных заданий исходя из оценки потребностей физических и юридических лиц в услугах, при этом бюджетное финансирование должно быть увязано с показателями выполнения учреждениями муниципальных заданий и соблюдением ими требований к качеству муниципальных услуг;
- оптимизировать расходы муниципальных учреждений в соответствии с потребностями населения в услугах.
Программа социально-экономического развития муниципального образования, которая на среднесрочную перспективу должна сохранять статус основного документа, определяющего ориентиры по целям, задачам и мероприятиям главных распорядителей бюджетных средств на среднесрочную перспективу. Программа социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочную перспективу должна отражать:
- результаты деятельности местной администрации в отчетном периоде;
- цели и задачи местной администрации в текущем и среднесрочном периодах и планируемые значения показателей их реализации в плановом периоде;
- комплекс мер по достижению целей деятельности местной администрации.
Внедрение БОР предполагает создание единой системы целеполагания и использование ее в бюджетном планировании, а также системы мониторинга целевых показателей исполнения планов, контроля и оценки результатов в соответствии с установленным порядком отчетности. Эта система даст возможность администрациям муниципальных образований справедливо и экономически обоснованно распределять бюджетные ассигнования, а также концентрировать ограниченные ресурсы бюджета на решении приоритетных задач в социально значимых отраслях, что особенно важно в период финансово-экономического кризиса [4].
4
ISSN 2304-120X
ниепт
научно-методический электронный журнал
Кочурина Р. А., Косенко С. Г. Направления повышения эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального образования // Концепт. - 2015. - Спецвыпуск № 14. - ART 75207. - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2015/75207.htm. - Гос. рег. Эл № ФС 77-49965. - ISSN 2304-120X.
Эффективность расходов государственного и муниципального бюджета характеризует качество и эффективность государственного управления.
Повышение эффективности расходов становится одной из важнейших задач, для решения которой требуются системные изменения бюджетных институтов, создание практических технологий принятия эффективных бюджетных решений.
Для решения задачи по увеличению финансовых возможностей, в том числе за счет эффективного и экономного использования бюджетных ресурсов в крае и муниципальных образованиях Краснодарского края Министерством финансов Правительства края:
- реализуются мероприятия по повышению эффективности расходов краевого бюджета и качества управления региональными финансами;
- проводится мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств краевого бюджета;
- разработан план мероприятий, направленных на увеличение наполняемости доходной части консолидированного бюджета Краснодарского края в 2013 году;
- проводится работа по укреплению местных бюджетов, а также стимулированию к повышению качества организации и осуществления бюджетного процесса, эффективности бюджетных расходов в муниципальных образованиях Краснодарского края.
С целью обеспечения доступности, открытости и прозрачности действует сайт Министерства в сети Интернет.
Вместе с тем, Министерство планирует продолжать реализацию комплекса мер в целях повышения эффективности и результативности бюджетных расходов и качества управления затратами и результатами по следующим направлениям:
- повышение качества организации бюджетного процесса и бюджетного учета;
- совершенствование межбюджетного регулирования;
- повышение квалификации работников (в соответствии с требованиями и условиями реформирования бюджетного процесса);
- совершенствование информационно-технического обеспечения планирования и учета [5].
Эффективность расходов местного бюджета характеризует качество и эффективность деятельности органов местного самоуправления и является одним из ключевых условий обеспечения социального благополучия, экономического развития муниципального образования.
Поэтому в качестве одного из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов является повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Основными направлениями должны стать:
1) противодействие коррупции и снижение административных барьеров;
2) совершенствование контрольно-надзорной деятельности;
3) оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих;
4) повышение мотивации руководителей федеральных органов исполнительной власти в отношении оптимизации предельной численности работников и сокращения бюджетных расходов на их деятельность, эффективности использования межбюджетных трансфертов;
5) формирование «электронного правительства»;
6) открытие портала «бюджет для граждан» и т. д.
5
ISSN 2Э04-120Х
ниепт
научно-методический электронный журнал
Кочурина Р. А., Косенко С. Г. Направления повышения эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального образования // Концепт. - 2015. - Спецвыпуск № 14. - ART 75207. - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2015/75207.htm. - Гос. рег. Эл № ФС 77-49965. - ISSN 2304-120X.
Систематический анализ эффективности расходов должен дополнять систему ответственности за достижение поставленных целей взамен действующего подхода контроля суммы расходов на то или иное направление. Соответствующий анализ на основании динамики объемов расходов и значений целевых показателей необходимо проводить по государственным программам с публичным рассмотрением отчетов.
Еще одним важным направлением деятельности органов власти являются меры по мобилизации средств населения в инвестиционную деятельность района. В своей предвыборной программе Путин В.В. отметил, что «средства населения почти не работают на рынке капитала. Это означает, что население не получает своей доли дохода от экономического роста, от увеличения капитализации экономики. Нужны программы вовлечения в инвестиции средств населения..» [6].
4 декабря 2014 года президент Владимир Путин выступил с посланием Федеральному собранию, в котором предложил ряд инициатив по изменению бизнесклимата в стране. Путин предложил зафиксировать и не менять четыре года действующую налоговую систему, отменить на три года плановые проверки добросовестно отработавших предыдущие три года представителей малого бизнеса.
Проект закона, внесенный правительством РФ, наделяет регионы правом предоставлять «налоговые каникулы» сроком до двух лет для впервые зарегистрированных индивидуальных предпринимателей, перешедших в течение двух лет со дня регистрации в качестве индивидуального предпринимателя на упрощенную систему налогообложения или патентную систему налогообложения.
«Субъекты сами будут определять на один год или два года предоставлять нулевую ставку в зависимости от того, насколько они хотят поощрять развитие малого бизнеса и индивидуальных предпринимателей», — сообщил на пленарном заседании заместитель министра финансов РФ Юрий Зубарев, отметив, что эта льгота предусматривается только в трех сферах — производственной, социальной и научной [7].
«Налоговые каникулы» будут действовать в 2015-2020 годах. При этом субъекты РФ вправе установить ограничения, в том числе по предельному размеру доходов индивидуальных предпринимателей и средней численности работников, нарушение которых станет основанием для отмены нулевой ставки.
В перечень налогоплательщиков, применяющих патентную систему налогообложения, включаются самозанятые граждане, получившие патент на один из видов предпринимательской деятельности. Они будут ставиться на учет налоговыми органами в качестве таких налогоплательщиков и в качестве индивидуальных предпринимателей на основании заявления на получение патента.
По истечении срока действия патента самозанятые граждане будут сниматься с учета в качестве налогоплательщиков и индивидуальных предпринимателей [7].
Управление экономическим развитием и достижение его устойчивости немыслимо без создания системы сбора финансово-экономической информации, без организации системного мониторинга.
Одна из основных проблем в стратегическом планировании - отсутствие наглядности. Все сложные расчеты существуют разрознено и поэтому не всегда четко связывались между собой. Новый метод прогнозирования в управлении - создание технологической дорожной карты - призван решить эту задачу. Дорожные карты создаются не только для наглядного представления информации о возможных альтернативах развития объекта картирования и упрощения принятия управленческих решений. Сам по себе процесс формирования дорожной карты - это некая ревизия имеющегося потенциала развития изучаемого объекта, обнаружение узких мест, угроз и возможностей роста, потребности в ресурсном обеспечении и т. д.
6
ISSN 2304-120X
ниепт
научно-методический электронный журнал
Кочурина Р. А., Косенко С. Г. Направления повышения эффективности формирования и исполнения бюджета муниципального образования // Концепт. - 2015. - Спецвыпуск № 14. - ART 75207. - 0,4 п. л. - URL: http://e-koncept.ru/2015/75207.htm. - Гос. рег. Эл № ФС 77-49965. - ISSN 2304-120X.
Например, дорожная карта исследований и разработок может обеспечить заинтересованность государства (в случае фундаментальной науки) и бизнеса (в случае прикладной науки) в результатах НИОКР и разъяснить социальное значение и рыночные перспективы последних.
Таким образом, повышению эффективности социально-экономической политики муниципального образования способствует не только оптимизация структуры бюджетных расходов и результатов использования бюджетных средств, но и внедрение в практику различных инструментов реализации бюджетной и налоговой политики: бюджетирование, ориентированное на результат, муниципальные задания, нормативно-целевое финансирование, субсидирование потребителя, оптимизация бюджетных расходов, их доступность, открытость и прозрачность, системный анализ эффективности расходов, «налоговые каникулы», «дорожные карты», системный мониторинг и др.
Ссылки на источники
1. Бюджетный Кодекс РФ. - М.: Изд-во «Омега - Л», 2012
2. Корниенко Т. А., Косенко С. Г., Кочурина Р. А. Актуальные вопросы государственного и муниципального управления: учеб. пособие. - Армавир: ИП Чайка, 2014.
3. Материалы заседания Госсовета 17 июля 2012 // Местное самоуправление Кубани. - 2012. -Июль.
4. Чулков А. С. Программный бюджет: проблемы и перспективы развития на региональном и местном уровнях // Финансы и кредит. - 2014. - № 39. - С. 11-20.
5. Официальный сайт Министерства финансов Правительства Краснодарского края. - URL: http://www.depfinance.ru/budget_reform/detail.
6. Путин В. В. О наших экономических задачах // Ведомости. - 2012. - 30 янв. - URL: http://news.rambler.ru/
Raisa Kochurina,
Candidate of Economic Sciences, Associate professor of the Department of Economics and management, branch of the Kuban State University in Armavir, Armavir [email protected] Svetlana Kosenko,
PhD, Head of the Department of Economics and management, branch of the Kuban State University in Armavir, Armavir [email protected]
Ways to improve the efficiency of formation and execution of the municipal budget Abstract. In this article the authors examine the issues of budgeting. Reveal the essence of the program-target method of regulation, and budget planning. Considered that theprogram-target method of budgeting controls the allocation of budget funds betweenprograms; promotes greater efficiency and transparency; strengthens the responsibility.
Key words: fiscal policy, program-target method, budgeting, social and economic policy.
Рекомендовано к публикации:
Горевым П. М., кандидатом педагогических наук, главным редактором журнала «Концепт»
Поступила в редакцию Received 25.02.2015 Получена положительная рецензия Received a positive review 27.02.2015
Принята к публикации Accepted for publication 27.02.2015 Опубликована Published 09.04.2015
© Концепт, научно-методический электронный журнал, 2015 © Кочурина Р. А., Косенко С. Г., 2015
www.e-koncept.ru
7
