CC BY
135
4.3. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ И ЭСТЕТИЧЕСКИЕ СВОЙСТВА ПРИРОДНЫХ ЛАНДШАФТОВ
Евсегнеева Т.В. Должность: старший преподаватель. Место работы: Санкт-Петербургский Политехнический университет.
Аннотация: В статье приводятся результаты анализа положений градостроительного и земельного законодательства, касающихся территориального планирования, приведены рекомендации по устранению имеющихся противоречий и пробелов. Автором освещены вопросы обеспечения охраны и учета эстетических свойств природных ландшафтов в процессе осуществления мероприятий по территориальному планированию.
Ключевые слова: Природные ландшафты, эстетические свойства ландшафтов; градостроительное законодательство; земельное законодательство; территориальное планирование.
LAND-USE PLANNING AND AESTHETIC PROPERTIES OF NATURAL LANDSCAPES
Evsegneeva T.V. Position: senior lecturer. Place of employment: St-Petersburg Polytechnic University.
Annotation: The article presents an analysis of dispositions of urban planning and land legislation applicable to the land-use planning and recommendations for eliminating the existing contradictions and gaps. The author highlights the issues how aesthetic properties of natural landscapes are protected and regarded in the process of the land-use planning.
Keywords: natural landscapes, aesthetic properties of landscapes; urban planning legislation; land legislation; land-use planning.
В современном мире, характерной чертой которого является все возрастающая антропогенная нагрузка на природные ландшафты, проблемы сохранения эстетических ресурсов природных ландшафтов требуют организации внедрения научно-обоснованных систем земледелия и землеустройства, территориального планирования, обеспечивающего реализацию не только принципа устойчивого развития, но и принципа рационального природопользования, а также создание благоприятных условий для проживания человека.
Известно, что в современной России охрана эстетических свойств природных ландшафтов опирается, прежде всего, на создание систем особо охраняемых природных территорий. Именно наличие и особенности потенциала природного наследия, в том числе наличие эстетических ресурсов природных ландшафтов в обязательном порядке должны быть учтены при управлении территориальным развитием. При этом, как отмечает М.Е. Кулешова, «при формировании градостроительных систем и территориальном планировании наследие выступает одновременно как ограничивающий фактор и как особый отраслевой ресурс»1.
Широкомасштабные работы по территориальному планированию в России были возобновлены в 2005 г.
1 Кулешова М.Е. Правовое обеспечение управления природным и культурным наследием как фактор территориального развития // Правовые вопросы охраны окружающей среды. Экспресс-информация. 2008. № 3. С. 13.
на основе Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ2 (далее по тексту - ГсК РФ), который установил, что любая территория страны должна иметь соответствующий документ территориального планирования: от схем территориального планирования Российской Федерации до генерального плана поселения.
Согласно статье 9 ГсК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, Нетрудно заметить, что такое определение явно выражает направленность на реализацию принципов комплексности и системности. Кроме того значительная часть упомянутых факторов носит ярко выраженный географический характер, а если учесть, что речь идет о территориальном планировании, то все факторы должны рассматриваться с географической точки зрения. Это обусловлено тем, что объектом пространственного планирования служит территория, а потому независимо от ранга объекта всегда возникает задача ее всестороннего изучения, анализа и выработки предложений, направленных на оптимизацию природопользования.
В то же время, следует отметить, что после принятия ГсК РФ все меньше внимания стало уделяться природной составляющей территориального планирования. Территориальное планирование по существу сведено к планированию капитального строительства, а все иные назначения территориального развития, включая сохранение особо охраняемых природных территорий, превратились в факторы, в большей или меньшей степени учитываемые при планировании строительства.
Важно также то, что если ранее законодательство Российской Федерации, исходя из оправдавшего себя многолетнего отечественного и зарубежного опыта, предусматривало планирование использования земель на основе землеустроительной документации (Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, региональных и муниципальных схем землеустройства), которые балансировали земельно-имущественные интересы всех отраслей экономики государства с учетом требований охраны природы, то с принятием ГсК РФ, входящего в противоречие с земельным законодательством, стали разрабатываться документы территориального планирования, изменившие характер планируемого развития землевладения и землепользования на перспективу3.
С.В. Волков указывает, что «принятая концепция территориального планирования исходит из интересов развития поселений, а также в некоторой части — из планируемого размещения объектов капитального строительства промышленного, транспортного, энергетического и иного назначения. Данная концепция в свое время (конец 60-х—начало 70-х годов прошлого
2 СЗ РФ. 2005. № 1 (Ч. I). Ст. 16.
3 Волков С.Н. О влиянии современной системы территориаль-
ного планирования на использование земель сельскохозяйствен-
ного назначения в Российской Федерации. // Ь|йр:/Л«\№л/.соипсП. gov.ru/files/joumalsf/item/20090922155902.pdf (последнее посеще-
ние - 14 января 2011 г.).
века) превалировала и в экономически развитых зарубежных странах, прежде всего в Западной Европе. Это приводило к хаотичной застройке, росту городов и в условиях дефицита земель и высокой плотности населения - к нарушению экологической стабильности территории. ...Однако в последней четверти ХХ века концепция территориального планирования за рубежом стала ориентироваться на общественные ценности, первоочередное служение общественным интересам, руководствуясь девизами «Экология для всех», «Охрана природы и создание устойчивого производства», а в сельской местности — «Социально-экономическое развитие сельских территорий и поддержание экологической устойчивости местности»4.
Следует согласиться с А.В. Лащеновым, отмечающим, что «к числу факторов, влияющих на развитие отечественного законодательства, рассматривалась рецепция опыта регулирования аналогичных отношений из зарубежных правовых доктрин»5.
Между тем, как уже указывалось выше, в нашей стране также имеется положительный опыт в данной сфере. В первую очередь, речь идет о схемах районной планировки, послуживших прообразом схемы территориального планирования муниципального образования. В очередной раз это подтверждает то, что Российская Федерация должна развиваться собственным путем, учитывая свой опыт и положительную практику, свои природные, экономические и иные условия.
Собственно процесс территориального планирования в настоящее время в Российской Федерации состоит из двух основных этапов:
сбор и анализ исходных данных, результатом чего является комплексная оценка территории;
разработка проектных предложений, направленных на оптимизацию использования территории, создание основы для ее устойчивого развития.
Комплексная оценка направлена на изучение современного состояния и использования территории, выявление негативных и позитивных факторов развития. Для этого изучаются особенности природноресурсного потенциала и экономико-географического положения территории, создается ряд тематических карт и схем, в том числе карты антропогенных ландшафтов, позволяющие обоснованно оценить современную природно-антропогенную структуру территории, степень нарушенности ландшафтов, основные направления использования земель и пр.6
Как указывает В.Е. Мельченко, «на практике несмотря на отсутствие законодательной базы наблюдается тенденция формирования информационных центров с ландшафтным планом района, характеристиками состояния ландшафта, функциональным зонированием территории. На уровне местного самоуправления видится перспективным использование следующих принципов управления:
обеспечение права местных жителей на экологически и эстетически благоприятный и традиционный ландшафт;
4 Волков С.Н. Там же.
5 Лащенов, А. В. Правовое регулирование образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации. Автореф. дисс. .канд.юрид.наук. М.,2005. С. 12.
6 Скатерщиков С.В. Некоторые вопросы территориального планирования в России // Управление развитием территории. 2008. № 3. // http://www.gisa.ru/48765.html?searchstring=ландшафт (последнее посещение - 11 января 2011 г.).
обеспечение сохранения привычного образ ландшафта, места;
привлечение органов местного самоуправления и общественных организаций в решение задачи;
регулирование нагрузок на ландшафт через их территориальное перераспределение»7.
В связи с вышеизложенным, актуальным представляется вопрос о закреплении в законодательстве понятия «ландшафтный план», его содержания и места в системе градостроительной документации. В актах органов государственной власти и органов местного самоуправления уже имеются отдельные нормы, упоминающие ландшафтное планирование среди инструментов территориального планирования8.
Исторически сложилось, что именно природноресурсный комплекс стал первым потребителем пространственно привязанных данных для управления лесами Канады. Тогда же возникло понимание необходимости соединения географического и семантического представлений для полноценного описания природного потенциала территории9.
Важно также, что Европейская конвенция о ландшафтах10 закрепила трактовку ландшафта не только как общего ресурса, но и как объекта территориального планирования, местного самоуправления и приграничного сотрудничества.
Проектные предложения схем территориального планирования разрабатываются не только с учетом комплексной оценки территории, но и в соответствии со стратегией социально-экономического развития территории, если таковая имеется. К сожалению, в настоящее время сколько-нибудь долгосрочной стратегии у большинства регионов нет. Однако в данном вопросе преуспели некоторые муниципальные образования. Так, в Постановление Главы города Сургута от 26 ноября 2009 г. № 85 «Об утверждении стратегии социально-экономического развития муниципального образования городской округ город Сургут на период до 2020 года»11, отмечается, что «.в основе популярности - выдающиеся эстетические характеристики: красота текущей воды и панорамный вид. Подобные территории располагают к строительству элитного жилья».
Большое значение при пространственном планировании придается изучению системы планировочных ограничений по развитию территории, связанных как с нормативными требованиями, так и с природными факторами. Именно на данном этапе большое значе-
7 Мельченко В.Е. Ландшафтный аспект в комплексном кадастре природных ресурсов // http://www.gisa.ru/19169.html (последнее посещение - 15 января 2011 г.).
8 Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 13 января 2009 г. № 5 «Об утверждении Положения о Департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому Федеральному округу» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»; Решение Муниципального совета муниципального района «Алексеев-ский район и г. Алексеевка» Белгородской обл. от 30 марта 2010 г. № 8 «Об утверждении схемы территориального планирования Алексеевского района» // http://belgorz.pp.ru/22.html (последнее посещение - 16 января 2011 г.).
9 Скатерщиков С.В., Бадмаева Т.А., Намятова Д.А. Природный
потенциал территории в пространственном планировании // Управление развитием территории. 2007. № 3. //
http://www.gisa.ru/40884.html?searchstring=ландшафт (последнее посещение - 15 января 2011 г.).
10 Европейская конвенция о ландшафтах (ETS № 176) (Флоренция, 2000г.) / Текст Конвенции официально опубликован не был // Справочная правовая система «Гарант».
11 Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
ние придается эстетическим свойствам природных ландшафтов.
Следует отметить, что в процессе работы над экологической частью документов территориального планирования решаются следующие задачи: проведение природно-экологического зонирования территории, являющегося одним из исходных материалов проектного функционального зонирования;
выявление природного каркаса как основы формирования единой системы особо охраняемых природных территорий и базы природного экологического резервуара изучаемого региона; выделение узлов или ядер каркаса; разработка культурно-экологического каркаса. Напомним, что под природным каркасом территории понимается совокупность ее природных ландшафтов с индивидуальными характеристиками природопользования для каждого участка, образующих пространственно организованную инфраструктуру, которая поддерживает экологическую стабильность территории, предотвращает потери биологического и ландшафтного разнообразия, обеспечивается устойчивость ландшафта. Суть создания природного каркаса сводится к установлению индивидуальных режимов природопользования для определенных территорий и конкретных земельных участков для поддержания их экологического потенциала и сохранения ценных природных объектов.
С созданием природного каркаса территории тесно связана тема развития отдыха и туризма. Именно в этом случае особенно важен анализ эстетических ресурсов природных ландшафтов. Совокупность эстетических качеств ландшафтов, пейзажная выразительность, степень их устойчивости к рекреационным нагрузкам, а также оценка уровня развития тех элементов инфраструктуры, от которых в дальнейшем будет зависеть доступность ландшафтов для освоения, должны быть также положены в основу создания схем территориального планирования.
Эстетическая привлекательность ландшафта как ресурса, хотя и не обозначена юридически, но существует на практике и может многозначно превышать стоимость материальных ресурсов на конкретном участке. В последние годы наблюдается значительное повышение скрытой рыночной стоимости эстетически привлекательных участков ландшафта. Особенно это касается участков, прилегающих к водоемам.
Следует отметить, что в настоящее время градостроительное законодательство требует значительных доработок по вопросам территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий и информационного обеспечения, о чем явно свидетельствует увеличение числа законотворческих инициатив.
Одним из важных моментов является разграничение сфер землеустройства и градостроительства. Определение землеустройства, представленное в ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О зем-12
леустройстве»12 как «мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а
12 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582
также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство)» входит в противоречие с определением градостроительной деятельности, данным в ГсК РФ: «градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства».
Согласно последнему определению и следующими за ним определениями «территориальное планирование», «устойчивое развитие территорий», «градостроительное зонирование» и др., данным в ст. 1 ГсК РФ, градостроительная деятельность включает и планирование использования земель сельскохозяйственного назначения.
Представляется, что подобное дублирование целей градостроительной и землеустроительной деятельности происходит из-за смешения двух сущностей земли: земли, как чисто территориального ресурса, и земли, как природного ресурса в виде соответствующего почвенного слоя, ландшафтных, гидрологических, геологических и других условий, обеспечивающих их рациональное использование.
Если проанализировать содержание статей ГсК РФ, то нетрудно заметить, что лишь в главе 6 ГсК РФ непосредственно прописан порядок архитектурностроительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Все остальные нормы ГсК РФ фактически регламентируют земельные отношения, связанные со строительством.
В соответствии с п. 6 ст. 36 ГсК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебнооздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон. Соответственно, такие земли не могут быть охвачены соответствующими нормами и правилами землепользования, а следовательно, находиться в сфере территориального планирования и градостроительного зонирования.
Согласно п. 3 ст. 4 Федеральному закону «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ13 перевод земель из одной категории в другую не допускается в случае установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. При этом в соответствии со ст.ст. 7, 11, 12 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установление или изменение границ населенных пунктов является основанием для перевода земель в категорию «земли поселений», в том
13 СЗ РФ. 2004. № 52 (часть I). Ст. 5276.
числе из состава земель сельскохозяйственного назначения, лесного и водного фондов. К сожалению, на практике, зачастую, это приводит к нерегулируемой застройке земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и т. п.
Вышеизложенное доказывает, что планирование использования земель, в первую очередь, не охватываемых градостроительными регламентами, и их охраны должно являться областью землеустроительной деятельности, осуществляться на основе землеустроительной документации и землеустроительных регламентов.
Следует согласиться с С.Н. Волковым, указывающим, что «градостроительное зонирование является лишь частью территориального землеустроительного зонирования, которое значительно шире по содержанию и распространяется не только на территорию, где устанавливаются градостроительные регламенты, но
14
на все земли нашей страны»14.
На наш взгляд, правовые нормы, которые касаются землеустройства, как процесса планирования и организации рационального использования и охраны земель должны быть включены в Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 126-ФЗ15. Представляется, что данный процесс необходимо начать с внесения дополнений и изменений, касающихся отношений по зонированию территорий вне черты поселений.
Тем самым, развитие законодательства о территориальном землеустройстве будет осуществляться по следующим основополагающим принципам: «исключительности федерального законодательства, относящего установление порядка проведения территориального землеустройства только к полномочиям Российской Федерации; системности, предусматривающей нормотворчество федеральных органов государственной власти в соответствии с разграничением их полномочий в области регулирования проведения землеустройства; согласованности нормативных предписаний о формировании объектов землеустройства, содержащихся в земельном, лесном, водном, градостроительном законодательстве, законодательстве о недрах, об охране окружающей среды и об особо охраняемых природных территориях и объектах»16. Кроме того, как известно, именно в процессе землеустройства реализуется принцип комплексности организации использования земель на базе экономических, социальных, природоохранных, эстетических и других особенностей природного ландшафта. Этот принцип предполагает организационно-функциональную связь с организацией использования прилегающих к ним земель.
Таким образом, для научно обоснованного решения и регламентирования всех вопросов территориального планирования необходима корректировка градостроительного и земельного законодательства, определяющего основные положения планирования рационального использования земель и их охраны в системе землеустроительной документации.
Охрана эстетических ресурсов природных ландшафтов имеет не столько экономический, сколько моральный и воспитательный аспекты и, безусловно, должна учитываться при территориальном планировании. Однако эстетические свойства природных ландшафтов -это не эмоции, а ресурсы, условия жизни и работы,
14 Волков С.Н. Там же.
15 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
16 Иванова Т.Г. Проблемы правового регулирования землеустройства. Автореф. дисс. ...канд.юрид.наук. М., 2006. С.13.
столь необходимые для цивилизованного человека. В итоге - это основа экономического процветания, социального благополучия, гармоничного развития личности.
Список литературы:
1. Кулешова М.Е. Правовое обеспечение управления природным и культурным наследием как фактор территориального развития // Правовые вопросы охраны окружающей среды. Экспресс-информация. 2GG8. № З.
2. Волков С.Н. О влиянии современной системы террито-
риального планирования на использование земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации. //http://www.council.gov.ru/files/journalsf/item/ 2009-
0922155902.pdf (последнее посещение - 14 января 2G11 г.).
3. Лащенов, A. В. Правовое регулирование образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства в Российской Федерации. Aвтореф. дисс. .канд.юрид.наук. М.,2005.
4. Скатерщиков С.В. Некоторые вопросы территориаль-
ного планирования в России // Управление развитием территории. 2GG8. № З. // http://www.gisa.ru/48765.
html?searchstring=ландшафт (последнее посещение - 11 января 2G11 г.).
5. Мельченко В.Е. Ландшафтный аспект в комплексном кадастре природных ресурсов // http://www.gisa.ru/ 19169.html (последнее посещение - 15 января 2G11 г.).
6. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 1З января 2GG9 г. № 5 «Об утверждении Положения о Департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому Федеральному округу» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс»; Решение Муниципального совета муниципального района «Дпексеевский район и г. Aлексеевка» Белгородской обл. от З0 марта 2G1G г. № 8 «Об утверждении схемы территориального планирования Aлексеевского района» // http://belgorz.pp.ru/ (последнее посещение - 16 января 2G11 г.).
7. Скатерщиков С.В., Бадмаева Ï.A., Намятова ДА Природный потенциал территории в пространственном планировании // Управление развитием территории. 2GG7. № З. // http://www.gisa.ru/40884.html?searchstring =ландшафт (последнее посещение - 15 января 2G11 г.).
8. Европейская конвенция о ландшафтах (ETS № 176) (Флоренция, 2000г.) / Текст Конвенции официально опубликован не был // Справочная правовая система «Гарант».
9. Иванова Т.Г. Проблемы правового регулирования землеустройства. Aвтореф. дисс. .канд.юрид.наук. М., 2GG6.
Рецензия
на статью Т.В. Евсегнеевой «Территориальное планирование и эстетические свойства природных ландшафтов»
Статья написана на весьма актуальную и совершенно не исследованную в науке российского экологического права тему. Ее значение важно оценивать в контексте статьи 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в соответствии с которой природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию, подлежат охране в первоочередном порядке.
Статья написана на хорошем научном уровне на основе анализа экологического законодательства и литературы.
Доктор юридических наук, профессор М.М. Бринчук
