CC BY
15УДК 622.324 (4/5) А.М. Белогорьев1
ТЕРНИСТЫЙ ПУТЬ ЕАЭС К ОБЩЕМУ РЫНКУ ГАЗА
В статье анализируются проблемы и перспективы формирования общего рынка газа Евразийского экономического союза, рассматриваются основные последствия вхождения в общий рынок России.
Ключевые слова: рынок газа, ЕАЭС, общий рынок, транспортировка газа, ПХГ, цены на газ, газотранспортная организация, биржевая торговля газом, реформирование газовой отрасли.
В самом конце мая 2016 г. в Астане президенты пяти стран-участниц Евразийского экономического союза (ЕАЭС) подписали Концепцию формирования общего рынка газа2, подготовка которой велась с июня по декабрь 2015 года. Несмотря на то, что сам общий рынок должен быть создан только к 2025 г., его законодательная, нормативно-правовая и организационная подготовка начнется уже в 2018 году. Детальная программа необходимых преобразований будет определена еще раньше - к началу 2017 года.
Концепция стала плодом сложного компромисса между странами-участницами ЕАЭС, что хорошо заметно как по множеству скрытых между ее строк умолчаний, так и по отдельным шероховатым оговоркам.
Квинтэссенция
Документ содержит по существу две прорывные идеи, отличающие будущий общий рынок газа от текущего положения вещей в двусторонней межгосударственной торговле газом между странами-участницами ЕАЭС (рис. 1).
Первая - это возможность непосредственной торговли газом между широким кругом потребителей и поставщиков - резидентов стран-участниц союза. Иными словами, торговать друг с другом смогут уже не только государственные монополии. ПАО «Газпром», таким образом, вынуждено будет конкурировать за рынки Белоруссии, Армении, Киргизии с независимыми производителями газа, а российские
Участники оптовой торговли
Государственные компании -монополисты (ООО «Газпром экспорт», АО «КазТрансГаз», ГПО «Белтопгаз», ЗАО «АрмГосГазпром», ОсОО «Газпром Кыргызстан») Неопределенно широкий круг поставщиков и потребителей -резидентов стран-участниц ЕАЭС
■ Организация торговли и ценообразование
к? Толькодвусторонние прямые договора на основе межправительственных соглашений Развитие биржевых торгов L ^
Источник: автор на основе Концепции формирования общего рынка газа ЕАЭС.
Рис. 1. Принципиальные отличия общего рынка газа от существующей межгосударственной торговли газом внутри ЕАЭС
1 Алексей Михайлович Белогорьев - заместитель директора по энергетическому направлению Института энергетики и финансов, e-mail: millarion@gmail.com
2 URL: https://docs.eaeunion.org/docs/ru-ru/01010326/scd_01062016_7
потребители теоретически смогут, если захотят, закупать газ у добывающих компаний в Казахстане.
Вторая идея - опора на биржевую торговлю газом в рамках перехода к рыночным механизмам ценообразования на газ. Последнее заявлено в качестве одной из 8-ми основных задач, которые необходимо решить при формировании общего рынка. Биржевой торговле посвящен целый и, пожалуй, самый содержательный раздел Концепции (рис. 2).
На общем рынке предполагается развивать не только торговлю физическими объемами газа, но и производными финансовыми инструментами в сфере поставки газа. Нерешенным остается только вопрос, где торговать? Концепция допускает возможность организации торгов газом на неограниченном числе бирж внутри каждой из стран-участниц, при этом сама страна определяет, нужно ли ей вообще организовывать такие торги на своей территории. Однако одновременно, с подачи белорусской стороны, в Концепции возникла оговорка, что возможно (хотя и необязательно) и создание общей межгосударственной биржи. В любом случае участники общего рынка газа должны получить беспрепятствен-
ный доступ к торгам газом на любой бирже. На единственной существующей в настоящее время на пространстве ЕАЭС биржевой площадке по торговле газом - Санкт-Петербургской международной товарно-сырьевой бирже (СПбМТСБ) пока могут торговать только резиденты.
Как несложно заметить, обе идеи хорошо ложатся на удобренную почву российской дискуссии о модели внутреннего рынка газа. Здесь и демонополизация экспорта, и развитие конкуренции за потребителя, и биржевое ценообразование.
Пробелы и оговорки
Все остальные положения Концепции так или иначе развивают указанные две идеи. Ключевое, и в перспективе самое узкое место, занимает вопрос о том, как беспрепятственно передать газ от поставщика к потребителю, то есть, по существу, как обеспечить недискриминационное распределение свободных мощностей ГТС (в каждой из стран) между участниками общего рынка. Прямого ответа на этот сакраментальный вопрос Концепция не дает, отсылая к Единым правилам доступа к ГТС, которые еще только
Поставщики газа
Инфраструктурные организации
Потребители газа
(оценочно до 70-80% поставок)
Поставщики газа (добывающие компании)
Перепродавцы контрактов на поставку газа
ГТС
ЕНШшНа Ешш
'— _,(оуеночно до 20-30% поставок)
;ратор Шржшьпж тергеш
......н
_______
Конечные потребители газа по газопроводам-отводам и газораспределительные организации (ГРО)
- направление поставки газа ■ ■ £ _ оказание услуг инфраструктурных организаций на недискриминационных условиях
Рис. 2. Целевое видение торговли газом на общем рынке газа ЕАЭС
предстоит разработать к 2020 году. К тому же сроку планируется обеспечить прозрачность и полноту раскрытия информации о свободных мощностях ГТС.
Своеобразие Концепции заключается в том, что в ней вовсе отсутствуют упоминания о ПХГ. Впрочем, в емкое определение ГТС включены «магистральные газопроводы и связанные с ними единым технологическим процессом объекты, кроме газораспределительных сетей». Однако в помещенном следом определении «доступа к ГТС» упоминается, что речь идет только о ГТС, «управляемых субъектами естественных монополий», а в России, как известно, ПХГ к естественным монополиям не относятся, хотя ООО «Газпром ПХГ» и является 100-процентной дочкой «Газпрома» - естественной монополии в части транспортировки газа по магистральным трубопроводам в зоне ЕСГ. Все это создает немалый простор для интерпретаций. В результате невозможно понять, будут ли участникам общего рынка даны хоть какие-то гарантии доступа к ПХГ или доступ останется на усмотрение операторов хранилищ.
Из утвержденной Концепции исчез и самый острый пункт ее предварительных редакций -о необходимости неаффилированности операторов ГТС, отвечающих за диспетчеризацию и транспортировку газа, с поставщиками газа. Вопросы демонополизации транспорта газа теперь полностью опущены. А тарифообразова-ние на транспортировку газа отдано целиком на откуп национальным законодательствам.
Согласно разделу II Концепции формирования общего рынка газа ЕАЭС, оператором газотранспортной системы является «юридическое лицо, являющееся собственником газотранспортной системы или владеющее газотранспортной системой на ином законном основании и осуществляющее оперативно-диспетчерское управление газотранспортной системой, транспортировку газа по газотранспортной системе». Данное определение, как и иные положения Концепции, не содержат ограничений на одновременное осуществление оператором ГТС функций поставщика газа, что фактически имеет место в России и в незначительном масштабе в Казахстане и Киргизии. Данная констатация текущей организационной структуры
газовой отрасли России создает существенные риски для обеспечения недискриминационного доступа участников общего рынка газа к ГТС, расположенной на ее территории, в связи с тем, что она находится в оперативном управлении основного поставщика газа. Это, в свою очередь, прямо противоречит другим положениям Концепции в части недискриминационного и прозрачного распределения между участниками общего рынка газа ЕАЭС свободных мощностей ГТС (раздел III Концепции и др.)
Впрочем, все это было ожидаемо. Менее ожидаема появившаяся в разделе II Концепции оговорка - участниками общего рынка газа ЕАЭС являются «поставщики газа и потребители газа, зарегистрированные на территории государств-членов и при необходимости уполномоченные государством-членом на поставку и (или) покупку газа на общем рынке газа ЕАЭС». В каком случае может возникнуть эта «необходимость» пока никак не раскрывается. Данное положение на практике может привести к тому, что участниками общего рынка газа ЕАЭС останутся 5 компаний-монополистов: по одной от каждой страны ЕАЭС, при этом три из них будут входить в группу «Газпром» (ООО «Газпром экспорт», ЗАО «Газпром Армения» и ОсОО «Газпром Кыргызстан»). Такая организационная структура рынка будет означать отсутствие общего рынка как реального экономического явления и консервацию текущей организации межгосударственной торговли газом в рамках ЕАЭС.
Стоит отметить, что инициатива такой оговорки исходила только от Белоруссии и Казахстана, и российской стороной как раз не поддерживалась. Интерес Белоруссии прозрачен: она хочет сохранить перекрестное субсидирование между своими крупными промышленными потребителями и населением, для чего требуется, чтобы промышленные потребители не смогли напрямую закупать газ у российских или казахских поставщиков в обход сегодняшнего монополиста ГПО «Белтопгаз». Казахстан, в свою очередь, рассчитывает сохранить законодательно закрепленное преимущественное право АО «КазТрансГаз» на приобретение сырого и товарного газа, произведенного на территории Казахстана (п. 3. ст. 9 Закона РК «О газе и га-
зоснабжении» от 09.01.2012 № 532-1У). Смысл этого очевиден: казахские производители могут предпочесть поставки на рынки России и Белоруссии, оставив тем самым без казахского газа внутренний рынок. Экспортные возможности Казахстана ограничены, и, скорее всего, целиком будут выбраны рынком КНР. Для общего рынка ЕАЭС излишки вряд ли останутся. Усиливать же зависимость от российского газа Казахстан не планирует.
В результате в самом начале пути к общему рынку уже вырастают две большие «баррикады». От того удастся ли их «разобрать» в ближайшие 2-3 года при разработке и реализации программы формирования общего рынка, во многом будет зависеть качественное наполнение самого рынка.
Вопросы транзита и торговли газом с третьими странами из общего рынка газа выведены. К 2021 г. планируется лишь провести консультации между странами-участницами (по существу между Россией и Казахстаном) по минимизации конкуренции на тех экспортных направлениях, где она существует или потенциально может возникнуть.
Вместе с тем Концепция не предполагает и механизма гарантий стран-членов ЕАЭС не осуществлять экспорт газа, полученного с территории других стран-членов Союза и предназначенного для удовлетворения внутренних потребностей. На практике, в отсутствие единого органа ЕАЭС по мониторингу национальных рынков газа, страны ЕАЭС смогут искажать статистику и направлять на экспорт закупаемый на общем рынке газ как по своповым операциям, так и напрямую.
Не затрагивает Концепция также всей сферы газораспределения, ограничиваясь сугубо оптовым рынком, причем только трубопроводного газа.
Законодательные барьеры для торговли газом в рамках ЕАЭС
Помимо ограничений, накладываемых самой Концепцией, можно выделить пять типов основных существующих законодательных барьеров, препятствующих формированию и последующему устойчивому функционированию
общего рынка газа ЕАЭС. К барьерам доступа на рынок относятся:
1. Законодательная монополия на экспорт газа из России. В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об экспорте газа» от 18.07.2006 № 117-ФЗ право на экспорт газа, добываемого на территории РФ из всех видов месторождений углеводородного сырья, за исключением поставок в виде СПГ, предоставляется только ООО «Газпром Экспорт» - 100-процентному дочернему обществу организации-собственника Единой системы газоснабжения (ПАО «Газпром»).
Указанная законодательная монополия подтверждена также на уровне межправительственных соглашений России с Белоруссией, Арменией и Киргизией.
• Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Беларусь об условиях купли-продажи акций и дальнейшей деятельности ОАО «Белтрансгаз» от 25.11.2011 (ст. 3).
Согласно этому соглашению ПАО «Газпром» обладает монополией на поставки российского газа в Республику Беларусь до момента «достижения рыночных (равнодоходных) цен на природный газ на территориях всех государств-участников Соглашения о правилах доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа по газотранспортным системам, включая основы ценообразования и тарифной политики, от 9 декабря 2010 года». Указанные в ст. 3 условия допуска к поставкам газа в Республику Беларусь хозяйствующим субъектам РФ, за исключением ПАО «Газпром», являются непрозрачными, в связи с чем указанное ограничение является по существу бессрочным и позволяет вести торговлю российским газом с белорусскими потребителями только ПАО «Газпром».
• Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Армения об условиях купли-продажи акций и дальнейшей деятельности ЗАО «АрмРосГаз-пром» от 02.12.2013 (ст. 3).
Согласно этому соглашению ПАО «Газпром», или его 100-процентное дочернее общество, обладают монополией на поставки российского газа в Армению. Соглашение действует до 31.12.2043 (ст. 7). Данное соглашение предусма-
тривает безусловную монополизацию права поставки российского газа в Республику Армения ПАО «Газпром» и его дочерним обществам.
• Соглашение между Правительством РФ и Правительством Кыргызской Республики о сотрудничестве в сфере транспортировки, распределения и реализации газа на территории Кыргызской Республики от 26.07.2013, по которому ПАО «Газпром» также обладает безусловной монополией на поставку газа в Кыргызскую Республику;
2. Преимущественное право на покупку газа на внутреннем рынке в Казахстане. В соответствии с п. 3. ст. 9 Закона Республики Казахстан «О газе и газоснабжении» от 09.01.2012 № 532-ГУ и Постановлением Правительства Республики Казахстан от 05.07.2012 № 914, АО «КазТран-сГаз», являясь национальным оператором в сфере газа и газоснабжения, обладает «преимущественным правом государства на приобретение сырого и товарного газа», добытого недропользователями Казахстана. Данный барьер делает фактически невозможным участие в общем рынке газа ЕАЭС газодобывающих компаний - резидентов Республики Казахстан.
3. Законодательная монополия на импорт газа в Белоруссии, Армении и Киргизии. В соответствии с национальными законодательствами, а также указанными выше межправительственными соглашениями, монопольными импортерами газа в Белоруссии, Армении и Киргизии являются соответственно ГПО «Бел-топгаз», ЗАО «Газпром Армения» и ОсОО «Газпром Кыргызстан». Данный барьер исключает возможность участия в общем рынке газа потребителей газа - резидентов указанных стран, за исключением отмеченных выше монополий.
4. Законодательная монополия на оптовую поставку газа во всех странах-участницах ЕАЭС, кроме России. В соответствии с национальным законодательством, монопольными оптовыми поставщиками газа на внутренних рынках в Белоруссии, Армении, Казахстане и Киргизии являются соответственно ГПО «Бел-топгаз», ЗАО «Газпром Армения», АО «Каз-ТрансГаз» и ОсОО «Газпром Кыргызстан».
Данный барьер исключает возможность прямого участия в общем рынке газа как поставщи-
ков - резидентов указанных стран, за исключением отмеченных монополий, так и поставщиков газа - резидентов других стран-участниц ЕАЭС.
5. Барьером доступа к биржевой торговле газом являются ограничения, действующие для организаций - нерезидентов при допуске их к биржевым торгам газом в РФ. В соответствии с п. 2 ст. 16 Федерального закона № 325-Ф3 от 21.11.2011 «Об организованных торгах», правом доступа к биржевым торгам газом в РФ обладают только юридические лица и индивидуальные предприниматели, созданные в соответствии с законодательством РФ. В соответствии с этим законом и п. 3.1 Правил допуска к участиям в организованных торгах ЗАО «СПбМТСБ» разрешается допуск к торгам товарами, в том числе газом, только резидентам РФ.
В Белоруссии нерезиденты, получившие электронную цифровую подпись, могут наравне с резидентами участвовать в государственных закупках. В частности, резиденты РФ могут использовать электронную цифровую подпись, полученную в одном из российских авторизованных удостоверяющих центров. Также в торгах на товарных биржах Белоруссии, согласно Закону от 08.07.2015 № 284-З «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О товарных биржах», могут участвовать брокеры-нерезиденты.
В Казахстане нерезиденты также могут участвовать в торгах. Так, выступить покупателем товара может любая компания, нерезидент Казахстана, внесшая возвратное гарантийное обеспечение.
В Киргизии аккредитоваться на товарной бирже могут физические и юридические лица, резиденты и нерезиденты Кыргызской Республики.
В Армении данный вопрос законодательно не урегулирован в силу неразвитости самого института биржевой торговли.
Ценообразование на общем рынке газа ЕАЭС
При всем внимании Концепции к биржевой торговле вопрос с ценообразованием в ней является, пожалуй, самым запутанным. Противо-
речия кроятся в самом целеполагании. Так, принцип рыночного ценообразования уживается с непременной необходимостью «обеспечения коммерческой рентабельности продажи газа». Однако рыночное ценообразование на то и рыночное, что реагирует на баланс спроса и предложения, и при избытке предложения цены нередко на короткое время оказываются ниже уровня «коммерческой рентабельности», что влечет за собой естественное снижение предложения и последующую балансировку рынка до приемлемых для поставщиков и потребителей цен.
Еще более запутывает ситуацию намерение стран-участниц к 2025 г. принять согласованное решение о переходе к «равнодоходным ценам на газ». Планируется ли эту равнодоход-ность достичь путем изменения регулируемых цен в каждой из стран, или используя общие биржевые индикаторы, - в Концепции нечего говорится. Нетривиальным вопросом является и то, что понимается под самой «равно-доходностью». С одной стороны, Концепция ни упоминает об определении, записанном в Приложении 22 к Договору о ЕАЭС, согласно которому равнодоходность - это «net back» к экспортным ценам за пределами ЕАЭС, с учетом обычных вычетов. Концепция, напротив, делает упор на внутреннее биржевое ценообразование, то есть на формирование цен на основе регионального баланса спроса и предложения без какой-либо привязки к внешним рынкам. Но напрямую понятие «равнодоход-ность» никак не прописывается.
Немалые риски для нормального функционирования общего рынка газа создает фигура умолчания вокруг регулируемых цен на газ -будут ли они сохранены или страны-участницы рынка готовы перейти к ценообразованию на основании биржевых котировок, и если да, то, когда и при каких условиях? - все это вопросы, требующие ответа.
Хотя иные положения Концепции не исключают прямо отмены государственного регулирования цен на газ, умолчание этого вопроса может привести в дальнейшем к утверждению отсутствия необходимости либерализации цен на газ в рамках общего рынка газа ЕАЭС, что противоречит действительности.
Обеспечение рыночного ценообразования на газ является первым принципом, на котором строится общий рынок газа ЕАЭС, согласно п. 1 ст. 79 Договора о ЕАЭС от 29.05.2014. Концепция в целом исходит из того, что основным индикатором рыночного ценообразования при достижении целевого состояния общего рынка станут цены, складывающиеся на биржевых торгах газом внутри стран-участниц ЕАЭС.
Существенные риски для функционирования общего рынка газа ЕАЭС могут возникнуть в последствие в случае отмены государственного регулирования цен в одной из стран ЕАЭС при их сохранении в остальных странах, особенно, если первой страной, отменившей ценовое регулирование, станет РФ, что само по себе наиболее вероятно. В этом случае, независимо от динамики рыночных цен, в рамках общего рынка газа ЕАЭС могут возникнуть критические ценовые дисбалансы, которые, в свою очередь, способны привести к шоковым изменениям в межгосударственной торговле газом в условиях общего рынка газа.
В условиях регулирования тарифов в соответствии с законодательством государств-членов ЕАЭС (раздел VI Концепции), только дерегулирование цен позволит обеспечить экономические условия для достижения равной доходности поставок газа на территории ЕАЭС.
Если же все страны намерены сохранять регулирование цен для коммерческих потребителей (что оно сохранится для населения пока самоочевидно), то тогда выхолащивается идея биржевого ценообразования. В условиях регулирования цен для большинства потребителей, биржевые котировки всегда будут следовать за ними, что наглядно видно на примере торгов на СПбМТСБ, начиная с октября 2014 года. Такое биржевое ценообразование сложно назвать рыночным - это квазирыночная имитация, почти никак не отражающая изменения баланса спроса и предложения.
В самой России биржевая торговля на СПбМТСБ была запущена в разгар далеко еще незавершенной и острой дискуссии о реформировании внутреннего рынка газа. Основное внимание в этой дискуссии приковано к либерализации экспорта (точнее - распределению экспортной маржи между производителями) и
ликвидации перекрестного субсидирования в тарифообразовании на транспортировку газа. Позиции ПАО «Газпром» и независимых производителей по обоим вопросам пока остаются непримиримыми. Точкой же примирения стало как раз ценообразование. Сложился определенный консенсус по трем позициям:
• принцип «net back», который декларировался Правительством России и ПАО «Газпром» многие годы, не работает;
• целесообразен поэтапный отказ от регулирования цен для коммерческих потребителей;
• биржевые торги, включая торги производными инструментами, - наиболее реалистичный механизм ценообразования в перспективе 10-15 лет.
Изначально не было иллюзий, что торги на СПбМТСБ быстро достигнут предельно допустимых 35 млрд м3 в год. На такой объем торги выйдут не ранее 2020 года. По опыту торгов с октября 2014 г. по июль 2016 г. они играют сугубо балансирующую роль, по сути это торговля излишками. Для того чтобы в рамках биржевых торгов началась продажа или покупка основных производимых или потребляемых объемов газа должна сложится либо острая необходимость (дефицит газа), либо ценовая конкуренция с долгосрочными договорами. За первые 1,5 года торгов она не возникла - биржевые цены близки к ценовым условиям двусторонних договоров независимых производителей. А для дефицита газа в России в обозримой перспективе нет предпосылок.
В динамике цен на СПбМТСБ обращает на себя внимание не сезонность, о ней как раз еще рано говорить, а удивительно низкая вола-тильность. Это можно объяснить тем, что цены жестко привязаны к внешнему маркеру, которым служат регулируемые тарифы, устанавливаемые ФАС России для ПАО «Газпрома». На них же ориентированы и свободные договора независимых производителей. Здесь кроется основное противоречие: можно сколько угодно совершенствовать технологию биржевых торгов и увеличивать их объемы, по пока основные поставки газа в России осуществляются по регулируемым ценам, биржевое ценообразование не заработает.
Перспективы создания к 2025 г. общего рынка газа ЕАЭС заметно увеличивают значимость торгов на СПбМТСБ. Для биржевой торговли газом евразийская перспектива означает, с одной стороны, заметный приток ликвидности, с другой - переориентацию на торговлю с нерезидентами, а с третьей - гарантию повышенного политического интереса к данному проекту, причем на международном уровне.
Снижение цен на российский газ - пожалуй, ключевое ожидание Белоруссии, Армении и отчасти Киргизии от формирования общего рынка газа. По оценке ИЭФ, оно может дать дополнительный вклад в ВВП трех стран в общем объеме около 1 млрд долл. в год без учета мультипликативного эффекта. Экономические последствия от формирования общего рынка газа для Казахстана и Киргизии в значительной степени будут зависеть от роста газификации их территории. Однако оценки здесь чреваты спекулятивностью: не ясно, как удостоверится, что данное конкретное село газифицировано благодаря созданию общего рынка ЕАЭС, а не просто в силу реализации программы газификации, которая к общему рынку не имеет отношения.
Для России снижение цен на экспортируемый газ - это очевидные потери в экспортной выручке. Удастся ли эти потери компенсировать, тем более с прибылью, за счет роста объема поставок и реализации инвестиционных проектов в странах ЕАЭС, вопрос неоднозначный и по существу еще никем не исследованный.
***
В целом утвержденная Концепция формирования общего рынка газа ЕАЭС - это лишь первый шаг к общему рынку. Его итоговая конфигурация пока едва просматривается в туманной дымке недомолвок. Впереди договаривающимся сторонам предстоит большая работа по заполнению белых пятен, за каждым из которых на поверку кроются интересы монополий, недоверие между странами-участницами и страх перед рыночным саморегулированием.
Поступила в редакцию 23.07.2016 г.
A.M. Belogoriev3
A THORNY WAY OF THE EEU TO THE COMMON GAS MARKET
The article reviews the problems and prospects of the common gas market within the Eurasian Economic Union and considers the main consequences of entering the common Russian market.
Key words: gas market, EEU, common market, gas transportation, UGSF, gas prices, gas transporter, gas exchange trading, gas sector reforming.
3 Alexey M. Belogoriev - Deputy Director of the Energy Section at the Institute for Energy and Finance, e-mail: millarion@gmail.com
